передплата Українською | In English

№12, червень 2010

Правове регулювання діяльності органів Державного реєстру виборців

Поділитися:

Згідно зі статтями 3 та 71 Конституції, які гарантують право кожного громадянина на вільне волевиявлення та визнають забезпечення прав і свобод людини основним обов'язком держави [5], саме держава повинна створити належні передумови для реалізації виборцями права голосу.
Громадяни України можуть брати участь у формуванні виборних органів держави лише за умови внесення їх до особливого виборчого документа - списку виборців. Тож формування точних і повних виборчих списків на підставі проведеної реєстрації всіх дієздатних громадян є одним із основних завдань нашої держави, спрямованим на утвердження інститутів безпосередньої та представницької демократії, реалізацію принципу народовладдя. Тому реєстрація виборців, як одне з найважливіших завдань держави, повинна забезпечуватися діяльністю спеціалізованих державних органів.

В Україні питання вибору системи органів, відповідальних за реєстрацію осіб, які мають право голосу, досить тривалий період було предметом наукових досліджень, обговорень і дискусій.

В. Кампо пропонував узяти до уваги досвід зарубіжних країн і покласти обов'язки з реєстрації осіб, які мають активне виборче право, виключно на органи публічної влади або місцевого самоврядування [3, c. 39].

Т. Стешенко в дисертаційному дослідженні обґрунтувала доцільність передання повноважень з реєстрації виборців паспортним відділам, «оскільки вони здійснюють реєстрацію й облік осіб, що постійно проживають на відповідній території, а зі скасуванням інституту прописки ці повноваження доцільно передати податковим адміністраціям» [13, c. 16]. Д. Ковриженко вважав за потрібне доручити функції формування та уточнення списків виборців органам Міністерства внутрішніх справ, як таким, що здатні забезпечити повну, достовірну та оперативну реєстрацію виборців [4]. Ю. Ключковський та О. Задорожній у своєму проекті Закону «Про Державний реєстр виборців» покладали функцію формування та ведення реєстру одночасно на декілька органів: Центральну виборчу комісію, управління юстиції та виконавчі органи місцевих рад [10].

Як бачимо, позиції фахівців з виборчого права були різними, навіть суперечливими, але їх порівняльний аналіз свідчить, що основою для дискусій стали питання можливості залучення до процедури реєстрації виборців органів публічної влади та місцевого самоврядування, а також питання вибору виду системи цих органів.

На наш погляд, очевидною перевагою органів виконавчої влади, що проявлятиметься в процесі організації та проведення виборів, є злагодженість і системність виконання ними своїх обов'язків, адже вони, як один із головних елементів державного механізму, завжди характеризуються чіткою субординацією, підпорядкованістю нижчих посадових осіб вищим [2, c. 86]. Їхні працівники несуть сувору відповідальність за виконання службових обов'язків, повинні відповідати високим освітнім і професійним стандартам, мають перспективи кар'єрного зростання. А найвищі державні органи здійснюють суворий контроль за якістю їхньої діяльності.

Але таким же очевидним недоліком здійснення реєстрації виборців цією системою органів є можливість застосування щодо неї адміністративного ресурсу з боку правлячої на той момент політичної еліти. Остання отримає всі можливості для впливу на формування електоральної статистики, а отже, й на результати народного волевиявлення, зосередить у своїх руках найефективніші засоби маніпуляцій і фальсифікацій голосами виборців. Така система практично надасть органам державної влади повноваження з керівництва однією з найважливіших стадій виборчого процесу, метою якого якраз і є формування цих  органів влади.

Окрім того, і Міністерство юстиції, і Міністерство внутрішніх справ (досить закриті відомства), на які пропонувалося покласти обов'язки з реєстрації виборців,  не мають досвіду участі у виборчому процесі, що не сприятиме, а можливо, й перешкоджатиме здійсненню публічного контролю за якістю, точністю та завершеністю виборчих списків.

Низку негативних моментів автори вбачають і в залученні органів місцевого самоврядування до формування єдиної електронної бази відомостей про дієздатних громадян. Адже з цих питань виконавчі органи місцевих рад підпорядковуються відповідним органам виконавчої влади, що позбавляє такі органи ознак самостійності та незалежності від несанкціонованого адміністративного впливу. Місцеве самоврядування зацікавлене в підвищенні рівня державного фінансування, яке дуже часто залежить від кількості населення, що проживає в межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці, тож його представники завжди намагатимуться внести до списків виборців якомога більше осіб. Органи самоврядування є надто розрізненими, не утворюють єдиної ієрархічної системи, що неабияк ускладнюватиме як координацію їхньої діяльності з питань забезпечення функціонування єдиного реєстру виборців, так і адміністрування реєстру з боку Центральної виборчої комісії.

Звісно, в практиці державного будівництва досить широко використовується інститут делегування державних повноважень органам самоврядування територіальних громад як ефективна форма децентралізації владних повноважень. К. Пивоваров стверджує, що делегування дає змогу запобігти надмірній концентрації влади, забезпечити участь громадськості у здійсненні владних повноважень, наблизити державу до громадянського суспільства, а також раціоналізувати місцеве та державне управління загалом [7]. Проте він також звертає увагу на нерозривно пов'язану з інститутом делегування небезпеку збільшення державних і зменшення власне комунальних повноважень у сфері діяльності органів місцевого самоврядування. Дослідник вказує на можливість включення в такий спосіб місцевого самоуправління в єдину вертикаль державного управління.

Частково погоджуючись із цими твердженнями, вважаємо за доцільне визнати неоднозначність впливу інституту делегування загальнодержавних повноважень на сутнісні характеристики і практику здійснення центрального та муніципального управлінь. Тому підтримуємо зроблені К. Пивоваровим висновки, відповідно до яких передача центральними державними органами повноважень має:

– відбуватися лише на підставі  спеціального законодавчого акта з можливим укладенням додаткових угод і (або) договорів;

– супроводжуватися передачею державою необхідних матеріальних, фінансових, інформаційних та інших ресурсів місцевим органам влади.

А передані повноваження мають зберігати державно-правову природу. При цьому органи державної влади повинні контролювати як виконання переданих повноважень, так і використання переданих засобів і ресурсів, залишаючи за собою право давати «імперативні консультації» з приводу реалізації таких повноважень.

Повинна бути встановлена відповідальність перед державою за невиконання або неналежне виконання делегованих державних повноважень місцевими органами влади в межах переданих фінансових, матеріальних та інших ресурсів [7].

Найважливішими, на наш погляд, критеріями делегування повноважень місцевим органам самоврядування мають стати сутнісні характеристики цих  повноважень (їх значення для забезпечення прав і свобод людини та громадянина, суверенітету держави), а також дотримання принципу субсидіарності, відповідно до якого конкретні владні повноваження повинні здійснюватися органами публічної влади того рівня, що мають найефективніші умови для їх реалізації.

Перелічені умови та критерії автори цього дослідження вбачають за необхідне застосувати й до реалізації повноважень з реєстрації виборців, адже відповідно до ч. 5–6 ст. 14 Закону «Про Державний реєстр виборців» [9] ведення та адміністрування реєстру доручено структурним підрозділам місцевих державних адміністрацій і виконавчих апаратів місцевих рад. Вони утворюються на місцях рішенням голови місцевої державної адміністрації або міської ради, які їм підзвітні, та підконтрольні й підпорядковані керівнику апарату місцевої адміністрації або виконкому міської ради, міському голові відповідно [11]. Водночас на чолі системи реєстрації виборців стоїть розпорядник реєстру, головний організатор виборчого процесу, покликаний здійснювати контроль за реалізацією виборчих прав громадян – Центральна виборча комісія. Вона забезпечує організаційне й технологічне функціонування реєстру, контролює цілісність, повноту та коректність його записів, надає органам ведення реєстру право доступу до бази даних реєстру та встановлює порядок такого доступу. Рішення розпорядника, прийняте в межах його повноважень, є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, політичними партіями, підприємствами, закладами, установами, організаціями всіх форм власності (ч. 2 ст. 14 Закону «Про Державний реєстр виборців» та п. 8 ч. 1 ст. 17 Закону «Про центральну виборчу комісію»).

Аналіз наведених положень нормативно-правових актів і їхнє порівняння з критеріями делегування загальнодержавних повноважень свідчить про їх виконання в основній, найважливішій частині: передача відбулася відповідно до вимог спеціального законодавчого акта як основного джерела права, супроводжувалася передачею відповідних фінансових ресурсів (згідно із законами про Державний бюджет на 2007–2009 роки видатки на створення, первинне наповнення, первинне уточнення та ведення Державного реєстру виборців були враховані відповідно до розрахунків Центральної виборчої комісії у вигляді збільшення видатків на утримання місцевих державних адміністрацій та у вигляді цільових субвенцій із Державного бюджету місцевим бюджетам), Центральна виборча комісія була наділена повноваженнями з контролю за цілісністю, повнотою та коректністю записів у Державному реєстрі виборців, а в уже згаданому нами Законі «Про Державний реєстр виборців» передбачено відповідальність за неправомірні дії щодо реєстру (внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу, згідно з  якими визначено конкретні склади відповідних злочинів та правопорушень).

Однак усе ще залишаються невирішені, суперечливі та дискусійні моменти. Насамперед вони стосуються контролю за діяльністю органів ведення й адміністрування Державного реєстру виборців: відповідні повноваження очільника системи реєстрації виборців – Центральної виборчої комісії, на наш погляд, є недостатніми, мають виключно нормативний характер і не передбачають відносин влади і підпорядкування. Так, нами були наведені положення правових актів, які чітко передбачають не тільки підпорядкування, а й підзвітність і підконтрольність органів ведення та адміністрування реєстру аж трьом різним системам державних органів: місцевим державним адміністраціям (як відомо, органам виконавчої влади, що перебувають під керівництвом Кабінету Міністрів), Міністерству закордонних справ (стосовно виборців, які перебувають за кордоном), міським радам та міським головам. Жодних норм, які закріплювали б наявність відповідних важелів керівного впливу у Центральної виборчої комісії, немає. А отже, остання позбавляється безпосереднього владного, адміністративного, кадрового та методологічного впливу на органи, діяльність яких, відповідно до логіки організації і проведення виборчого процесу та з метою забезпечення його єдності й послідовності, повинна була б контролювати. Це аж ніяк не сприятиме кваліфікованому, відповідальному та неупередженому виконанню ними своїх функцій, а в світлі однієї з основних ознак місцевого самоврядування – самостійності (правової, організаційної, фінансової) може призвести до порушення уніфікованого розвитку та розбалансування системи реєстрації громадян, які мають виборче право.

Отже, доручення повноважень із ведення й адміністрування Державного реєстру виборців місцевим органам влади та самоврядування не забезпечує виконання основного критерію делегування: субсидіарності. На наш погляд, таке рішення законодавця пояснюється складнощами початкового етапу створення реєстру, адже потрібно було знайти найефективніший спосіб формування розгалуженої системи органів реєстрації, який потребував би якомога меншого обсягу витрат із державного бюджету. Органи самоврядування мали необхідний досвід роботи (вони вже кілька десятків років забезпечували складання списків виборців) та кадровий потенціал, володіли комунальним майном, що давало можливості забезпечити органи ведення реєстру приміщеннями, та були здатними в обмежені терміни виконати поставлені перед ними завдання.

Проте з наведених причин подальше збереження встановленої чинним законодавством структури органів ведення та адміністрування реєстру виборців не є доцільним. Пропонуємо змінити положення чинного законодавства (ст. 14 Закону «Про державний реєстр виборців», п. 1 Типових положень про орган ведення та регіональний орган адміністрування Державного реєстру виборців) і встановити підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність органів ведення та адміністрування Державного реєстру виборців виключно Центральній виборчій комісії – єдиному, постійно діючому, не залежному від інших органів влади органу, основним функціональним призначенням якого є забезпечення законності під час організації і проведення виборів та референдумів. Надати Центрвиборчкому право формування та зміни кадрового складу таких органів, притягнення їхніх працівників до відповідальності. Лише за таких умов суб'єкти, відповідальні за збирання, збереження та використання персональної інформації про дієздатних громадян України, матимуть чітку ієрархічну структуру, набудуть ознак системності та впорядкованості, втручання з боку органів державної влади та місцевого самоврядування будуть зведені нанівець, а центральний виборчий орган отримає всі необхідні (не тільки юридичні, а й владно-адміністративні) важелі для управління реєстраційними процедурами.

Звісно, повністю усунути органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади від виборчих та референдумних процесів неможливо, адже відповідно до норм чинного законодавства України вони здійснюють матеріально-технічне забезпечення діяльності виборчих комісій, надають їм необхідні приміщення, забезпечують охорону виборчих бюлетенів та виборчої документації, надають транспортні засоби, засоби зв'язку, обладнання, оргтехніку тощо (ст. 54 Закону «Про вибори народних депутатів України», ст. 39 Закону «Про вибори Президента України», ст. 87 Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»). Вважаємо за доцільне, у разі внесення запропонованих вище змін, зберегти аналогічні повноваження місцевих органів і щодо суб'єктів ведення й адміністрування Державного реєстру виборців. За таких умов буде встановлено оптимальний баланс між центральною та місцевою владами, а органи місцевого управління та самоврядування відіграватимуть найбільш притаманну їм у виборчому процесі роль – допоміжну.

Застосування обґрунтованої нами моделі потребуватиме обов'язкового розв'язання ще однієї проблеми: забезпечення незалежності розпорядника Державного реєстру виборців. У 2007 році до Закону «Про Центральну виборчу комісію» були внесені зміни [8], відповідно до яких вона повинна формуватися на основі пропозицій депутатських фракцій. Тобто головний організатор виборів і референдумів набув ознак політично заангажованого, упередженого органу, і практика діяльності Центрвиборчкому промовисто це довела: неодноразове саботування засідань представниками різних політичних сил, внутрішні суперечки та конфлікти напередодні дострокових виборів 2007 року ледь не призвели до їх зриву.

Наведене прямо суперечить основам правового статусу Центральної виборчої комісії, її головному призначенню, законодавчо закріпленим принципам діяльності, а також ставить під загрозу функціонування інститутів безпосередньої демократії в Україні загалом та реалізацію процедур реєстрації виборців зокрема. Тому встановлена у 2007 році партійна основа формування Центральної виборчої комісії неодмінно мусить бути скасована, а основними критеріями добору її кадрового складу мають стати освіченість, професіоналізм і досвід роботи на профільних посадах.

Окремого розгляду потребують питання взаємодії органів Державного реєстру з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Адже нормативну регламентацію отримала лише співпраця самих органів реєстрації виборців:

– розпорядник Державного реєстру виборців – Центральна виборча комісія в межах своєї компетенції видає обов'язкові для виконання рішення [9];

– Служба розпорядника Державного реєстру виборців контролює діяльність органів ведення та адміністрування реєстру [12];

– регіональні органи (відділи) адміністрування Державного реєстру виборців контролюють виконання актів розпорядника реєстру – Центральної виборчої комісії, мають право одержувати у встановленому порядку від органів ведення реєстру необхідну для виконання покладених на них завдань інформацію та проводити наради з питань, що належать до їхньої компетенції [11].

Така співпраця органів Державного реєстру виборців стане ще оперативнішою та дієвішою після зміни їх підпорядкування на користь Центральної виборчої комісії.

Однак заходи з координації і субординації органів Державного реєстру всередині самої системи таких органів, а також взаємодії органів реєстру з іншими органами державної влади й органами місцевого самоврядування, хоч і визначені як обов'язкові в положеннях про Службу розпорядника Державного реєстру виборців, проте не позбавлені очевидного недоліку: згадані положення не кореспондуються з відповідними повноваженнями та обов'язками працівників місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Вважаємо, ця прогалина має бути заповнена такою нормою: «Для забезпечення взаємодії з органами ведення Державного реєстру виборців та забезпечення їх необхідною для поновлення персональних даних реєстру інформацією Міністерством внутрішніх справ, Міністерством юстиції, Міністерством оборони, Державним департаментом з питань виконання покарань, органами місцевого самоврядування в кожному територіальному органі призначаються спеціально уповноважені працівники» (нами пропонується ч. 2 ст. 22 Закону «Про Державний реєстр виборців»). Таке положення забезпечить ефективність і повсюдність взаємодії з органами Державного реєстру виборців відповідних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, неможливість ухилення останніх від забезпечення потрібними для реєстрації виборців даними.

Окремого розгляду потребує також проблема належного освітньо-кваліфікаційного рівня працівників органів Державного реєстру виборців. За результатами перевірок, проведених працівниками секретаріату Кабінету Міністрів, майже 40 відсотків призначених керівників і працівників цих органів не мають досвіду складання списків виборців, а в більш як половині відділів ведення й адміністрування реєстру на посади працівників призначалися спеціалісти І та ІІ категорії або навіть старші інспектори та оператори комп'ютерного набору, посади яких узагалі не входять до переліку посад державних службовців.

На наше переконання, така ситуація не може зберігатись чи повторюватись у майбутньому, а тому ми цілком підтримуємо думку В. Новик, яка зазначала, що «у структурі відділів ведення та адміністрування Державного реєстру виборців мають працювати фахівці не нижче головних та провідних спеціалістів» [6, c. 11]. Це положення має бути включене до Типових положень про органи (відділи) ведення та адміністрування реєстру, а також відображене у відповідних регіональних положеннях разом із вимогою про наявність вищої юридичної освіти в керівників таких органів (відділів). Окрім того, для проведення спеціальної підготовки та підвищення кваліфікації працівників органів Державного реєстру виборців необхідно практикувати для них проведення Службою розпорядника й органами адміністрування Державного реєстру семінарів, тренінгів, навчань, поширення спеціальної методичної літератури. Доцільно було б скористатися й досвідом Російської Федерації [14] та запровадити для цих працівників при вищих юридичних навчальних закладах і вищих навчальних закладах, які здійснюють підготовку державних службовців, обов'язкові спеціалізовані курси на академічній основі, а також створити у структурі допоміжних органів Центральної виборчої комісії Центр підготовки членів виборчих комісій і працівників органів Державного реєстру виборців [1, c. 15]. У такий спосіб держава створить умови для підвищення кваліфікації не тільки працівників реєстру, а й цілої системи виборчих комісій, які теж відчувають гостру потребу у професійних кадрах.


Джерела

1. Богашов О. Освітні та професійні вимоги до членів дільничних виборчих комісій в Україні // Вибори та демократія. – 2008. – № 1 (15). – С. 11-17.

2. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

3. Кампо В. Виступ на семінарі 23 жовтня 2002 року // Гарантії виборчих прав громадян: проблеми реєстру виборців. Матеріали семінару 23 жовтня 2002 року. – К., 2002. – С. 38-39.

4. Ковриженко Д. Про державний реєстр виборців // Парламент. – 2006. – № 4.

5. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

6. Новик В. Проблеми організації і діяльності органів ведення та адміністрування Державного реєстру виборців // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2008. – №1 (11). – С. 10–12.

7. Пивоваров К. А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: Зарубежный опыт // Сибирский юридический вестник. – 2002. – № 1.

8. Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію». Закон України від 29 травня 2007 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 28. – Ст. 382.

9. Про Державний реєстр виборців. Закон України від 22 лютого 2007 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 20. – Ст. 282.

10. Про Державний реєстр виборців. Проект Закону України від 23 лютого 2004 року № 5183. – http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id =&pf3511=17300

11. Про затвердження типових положень про орган (відділ) ведення Державного реєстру виборців та про регіональний орган (відділ) адміністрування державного реєстру виборців. Постанова Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 р. №868. – http://zakon.rada. gov.ua /cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=868-2007-%EF.

12. Про Службу розпорядника Державного реєстру виборців. Постанова Центральної виборчої комісії від 26 травня 2007 р. № 34. – http://zakon.rada.gov.ua/cgibin/ laws/main. cgi?nreg=v0034359-07

13. Стешенко Т. В. Виборчі комісії: правовий статус і організація роботи: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. . – Х., 2000. – 19 с.

14. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации» № 228 от 28 февраля 1995 г. // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 862.

Автор: Ольга ШУМЛЯК

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Кабмін запровадив 2% мито на імпорт електроенергії з РФ — Герус Вчора, 22 жовтня

В Київській академії мистецтв викрили шахраїв. Збирали кошти на «батьківські фонди» Вчора, 22 жовтня

Ще один виробник сигарет відкликає 350 мільйонів сплаченого акцизу Вчора, 22 жовтня

СБУ затримала ексзаступника міністра економіки: підозрює у держзраді Вчора, 22 жовтня

Як Кравцов з компанією планують роздерибанити 100 млн доларів Вчора, 22 жовтня

В уряді озвучили консервативний та оптимістичний прогноз зростання ВВП у 2020 році Вчора, 22 жовтня

Євродепутат: Зеленський концентрує владу і це дуже страшно Вчора, 22 жовтня

Новини 21 жовтня: IPO Укрпошти, арешт рахунків "Укргазвидобування", місія МВФ Вчора, 22 жовтня

МЗС Німеччини проти визнання Голодомору геноцидом 21 жовтня

ЄС запустив процес ратифікації угоди про Brexit, стежить за подіями у Лондоні 21 жовтня