передплата Українською | In English

№6, березень 2010

Правові питання справляння плати (збору) за спеціальне природокористування

Поділитися:

В організації природокористування, що має на меті отримання певного господарського (економічного) результату, важливу роль відведено платі (збору) за спеціальне використання природних ресурсів.

У світовій практиці така плата як економічний інструмент управління природокористуванням застосовується досить давно, а у вітчизняній – набула поширення тільки з початку 1990-х років, коли відповідні положення було вміщено в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» і розпочався процес перебудови економіки України на ринкових засадах. В екологічному законодавстві збір за спеціальне природокористування належить до основних принципів охорони навколишнього природного середовища (ст. 3 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»), визнається складовою екологічної політики держави і в цій якості має сприяти сталому розвитку шляхом узгодження економічних і екологічних інтересів суспільства. У найзагальнішому вигляді роль плати за спеціальне природокористування як господарського інструменту управління полягає, зокрема, у стимулюванні раціонального використання природних ресурсів унаслідок економічного тиску на суб’єктів господарювання – користувачів цих ресурсів; формуванні екологічного світогляду. Сучасна правова концепція плати за спеціальне природокористування, що побудована на еколого-економічній оцінці природних ресурсів, замінила собою підхід до них винятково як до економічних ресурсів та їх оцінку в цій якості, яка включала  в себе витрати на добування, переробку, переміщення й узалежнювала соціальну цінність природних ресурсів від економічної ефективності їхнього використання [6, с. 35–36]; забезпечила акумуляцію фінансових засобів, необхідних для вирішення завдань раціонального використання природних ресурсів, їхнього відновлення, охорони від різних негативних антропогенних впливів.

Нині вже не точаться дискусії про доцільність чи недоцільність запровадження плати за природокористування, вони  відійшли в минуле  [10, с. 100–110; 8, с. 46]. Натомість триває процес адаптації економічних методів управління в цій сфері до особливостей її організації у країні, вивчення відповідної практики, у тому числі правозастосовчої. Теоретико-методологічні засади застосування плати за використання природних ресурсів розвивають у своїх працях Ю. Шемшученко, В. Костицький, М. Єрофеєв, С. Кузнєцова та інші [3, с. 7–61; 9]. Питання, що розглядається, є досить актуальним, оскільки законодавче регулювання порядку стягнення збору за спеціальне використання природних ресурсів з метою їхнього відновлення, організації раціонального природокористування постійно оновлюється, а отже, залишається потреба в дослідженні  цього процесу з точки зору  його виправданості й узгодженості з потребами оптимізації економічних та екологічних інтересів суспільства.

Плата за використання природних ресурсів має різне призначення. Через механізм визначення її нормативів вона орієнтує відповідних суб’єктів на використання не тільки тих природних ресурсів, доступ до яких простіший (а саме вони найпривабливіші з точки зору своєї продуктивності, можливості відтворення та інших чинників), а й інших, що мають менш привабливі якості. Отже,  така плата повинна або економічно урівняти всіх природокористувачів, або нагадати їм про  інші, не  такі  економічно обтяжливі варіанти вибору природних ресурсів,  що   можуть використовуватися для відповідних цілей. Наприклад, рентні платежі за нафту, природний газ і газовий конденсат визначаються з огляду на обсяги,  гірничо-геологічні умови їхнього видобутку та ціни реалізації  (ст. 7 Закону «Про рентні платежі за нафту, природний газ і газовий конденсат» від 05.02.2004 року [2]). Однак плата  за користування земельними ділянками визначається окремо за категоріями земель основного цільового призначення. Передбачено, що ставки земельного податку диференціюються з урахуванням функціонального використання та місцезнаходження земельної ділянки, інших чинників. Водночас на територіях та об’єктах природоохоронного, оздоровчого й рекреаційного призначення такий податок на землю, зайняту виробничими, культурно-побутовими, господарськими будівлями та спорудами, що не пов’язані з функціональним призначенням цих об’єктів, справляється в п’ятикратному розмірі відповідного земельного податку (ст. 7 Закону «Про плату за землю» від 05.07.1992 року [1] із наступними змінами).

Збір за користування природними ресурсами у сфері їхньої охорони, відновлення раціонального використання призначений також сприяти узгодженню суспільних та індивідуальних інтересів суб’єктів. Адже механізм установлення цього збору створено із зважанням на те, що суб’єкти господарювання, видобуваючи природні ресурси, виконують відповідне соціальне замовлення. Тому не тільки вони, а й суспільство загалом є відповідальним за продовження експлуатації природних ресурсів, унаслідок чого чиниться тиск на природу, погіршуються екологічні умови життєдіяльності людини, а отже, постає потреба у їх відновленні, коштах та інших засобах, що мають іти на природоохоронні цілі. З метою узгодження дій тих, хто видобуває природні ресурси, і тих, хто користується результатами видобутку, встановлено, що збори за спеціальне природокористування, які надходять до місцевих і державного бюджетів для цільового використання в природоохоронній діяльності, відносяться до витрат виробництва. Це впливає на собівартість, а через неї – на ціну продукції. Її споживачі завдяки такому механізму стягнення збору за природні ресурси  оплачують свої вимоги щодо їхнього відновлення, раціонального використання та здійснення природоохоронних заходів [3, с. 15].

Методи стимулювання раціонального природокористування ґрунтуються на заохоченні та примусі. Заохочення здійснюється шляхом надання пільг під час оподаткування підприємств, установ, організацій і громадян у разі реалізації ними заходів із раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища (ст. 48 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»). У такий спосіб держава  демонструє, що не тільки вбачає у цьому користь (зменшення екологічної шкоди від експлуатації природних ресурсів), а й готова поділитися отриманою вигодою з відповідним природокористувачем.

Примус має на меті створити для тих, хто не вкладається в ліміти природокористування, такі економічні умови, котрі роблять для них невигідним порушення вимог, визначених у спеціальних дозволах, приписах законодавства з використання й охорони природних ресурсів. Цей метод застосовують, визначаючи джерелом надходження зборів прибуток підприємств, установ, організацій у разі перевищення ними лімітів споживання, викидів забруднювальних речовин. Стимулювальний ефект тут виявляється в посиленні економічного тиску на природокористувача  шляхом вилучення певної частини його прибутку. Особливо це відчутно в разі зростання зборів за спеціальне використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища залежно від обсягів перевищення лімітів такого користування (що більше перевищення ліміту, то більший розмір збору) [5, с. 264]. Від такого платника податку чекають зворотної реакції: він повинен мати економічний мотив задля впорядкування своєї діяльності, приведення її у відповідність до умов, обсягів споживання природних ресурсів.

У спеціальній літературі виокремлюється й контролювальна функція плати за природокористування [7, с. 39]. По суті, йдеться про економічний контроль за експлуатацією природних ресурсів. Залежно від її результатів  до відповідних суб’єктів застосовуються заходи реагування у вигляді підвищення нормативу збору (результат негативний) або ж  він залишається незмінним (результат позитивний). За позитивного результату може бути прийняте рішення й про надання  податкових пільг. Варто зазначити, що плата за природокористування розширює можливості органів, які здійснюють контроль у цій сфері, активно реагувати на діяльність суб’єктів залежно від її наслідків завдяки наданій їм можливості поєднувати адміністративний вплив (адміністративні стягнення) з економічним.

Найважливішим призначенням плати за природокористування є акумуляція коштів на фінансування заходів із раціонального використання природних ресурсів, їхнього відновлення, охорони. У цьому разі зазвичай говорять про компенсаційну функцію такого роду плати.  Збори за використання природних ресурсів надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і Державного бюджету України та спрямовуються на виконання робіт із відтворення, підтримання цих ресурсів у належному стані. Кошти від збору за забруднення навколишнього природного середовища розподіляються між місцевими (сільськими, селищними, міськими), обласними та республіканським  Автономної Республіки Крим, а також Державним фондами охорони навколишнього природного середовища.

Розподіл коштів за використання природних ресурсів, що надходять до Державного бюджету, здійснюється Верховною Радою, а тих, що надходять до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, – Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними та міськими (міст загальнодержавного значення) радами за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.

Розглянуті принципові положення про справляння плати за спеціальне природокористування закріплені на законодавчому рівні й розвинуті в підзаконних нормативно-правових актах. Це законодавство формує окремий правовий інститут, що складається з приписів базового рівня (визначають систему платежів за природокористування, основні положення щодо їх стягнення, концентрації та використання) і приписів, що визначають особливості оподаткування в окремих сферах користування природними ресурсами.

У зазначеному законодавстві, відколи його створено (якщо брати за точку відліку 1991 рік), відбулися досить істотні трансформації. Засади податкової політики в галузі природокористування стали радикально іншими після зміни 1998 року правового статусу фондів охорони навколишнього природного середовища, у яких нагромаджувалися кошти від зборів за його забруднення та частина коштів за використання природних ресурсів. Із розряду позабюджетних вони перейшли до бюджетних (їх внесено до складу державного та місцевих бюджетів). Окрім того, у Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» та інших законодавчих актах терміни «плата», «платежі» у контексті спеціального використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища були замінені на «збір», «збори» [4]. Стосовно останньої зміни в законодавстві слід зазначити, що вона має винятково прагматичний характер, спрямована на закріплення того, що вже реально склалося, а не на забезпечення подальшого вдосконалення системи оподаткування в цій сфері. Йдеться про те, що до 1998 року в Україні чітко сформувалися дві паралельні системи оподаткування – земельна, що ґрунтувалася на Земельному кодексі, Законі «Про плату за землю» (у редакції закону від 19.09.1996 року) та  інших нормативно-правових актах, та екологічна, яка застосовувалася відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Для усунення можливих ускладнень у правозастосуванні з огляду на те, що формально земельне законодавство не передбачає такого виду землекористування, як спеціальне, і було обрано згаданий варіант коригування положень про справляння плати за природокористування, забруднення навколишнього природного середовища. Зазначмо, що плата за землю справляється у  вигляді  земельного  податку (обов’язковий платіж, що справляється з фізичних і юридичних осіб за користування земельними ділянками винятково в грошовій формі), або орендної плати, що визначається з огляду на грошову оцінку земель. Для визначення інших видів оподаткування у сфері природокористування було запропоновано термін «збір за спеціальне використання природних ресурсів», «збір за забруднення навколишнього природного середовища». Отже, замість того, щоб формувати єдину систему платежів у сфері природокористування, законодавець пішов шляхом її розмежування. Однак і в закріпленому Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» вигляді система оподаткування в цій сфері не є оптимальною. Зокрема, тому, що не відбиває  всієї різноманітності видів платежів за використання природних ресурсів, до яких належать не тільки збори, а й власне платежі. Наприклад, плата за користування надрами (ст. 28 Кодексу про надра) включає: збори за геологорозвідувальні роботи, збори за видачу спеціальних дозволів, акцизний збір та платежі за користування надрами; плату за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин на території України (для зберігання газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; витримування виноматеріалів, виробництва і зберігання винопродукції; вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин тощо) [12]; платежі за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення на території України в межах її континентального шельфу та виняткової (морської) економічної зони [11]. До системи плати за природокористування долучаються й рентні платежі (за нафту, природний газ і газовий конденсат).

Навряд чи є виправданим запроваджене статтями 43, 44  Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» відмежування зборів за  забруднення  навколишнього  природного середовища від зборів за спеціальне використання природних ресурсів. Так, забруднення у вигляді викидів, скидання забруднювальних речовин є різновидом спеціального природокористування. Воно пов’язане з використанням природних властивостей атмосферного повітря та інших природних ресурсів  щодо накопичення забруднювальних речовин та їх розпорошення, отриманням спеціальних дозволів на викиди, скидання. Цей момент урахований у Водному кодексі, де скидання забруднювальних речовин у водні об’єкти віднесено до  спеціального  водокористування (ч. 1 ст. 48) і встановлено, що збір за нього справляється з метою стимулювання раціонального використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів і включає збір за використання води водних об’єктів та скидання забруднювальних речовин (ч. 3 ст. 30). Отже, з відповідного питання є певна колізія між Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» та Водним кодексом.

Є всі підстави для перегляду базових положень з оподаткування природокористування, які передбачено Законом «Про охорону навколишнього природного середовища». У ньому потрібно систематизувати всі види платежів (зборів), що стягуються за користування природними ресурсами. Плата за спеціальне природокористування має, зокрема, включати збори (платежі) за забруднення навколишнього природного середовища, плату за землю (земельний податок, а також орендну плату за земельні ділянки державної та комунальної власності), рентні платежі за окремі природні ресурси, акцизний збір, що встановлюється (у разі одержання користувачем надр наднормативного прибутку) за окремими видами мінеральної сировини, яка видобувається з родовищ з порівняно кращими гірничо-геологічними й економіко-географічними характеристиками.

Підсумовуючи, можна констатувати, що основне призначення плати за користування природними ресурсами – позитивно впливати на економічну мотивацію суб’єктів, котрі отримали ці ресурси в цільове використання. Необхідно впорядкувати законодавче регулювання відносин, що виникають у зв’язку зі справлянням платежів (зборів) за спеціальне природокористування. Основним завданням тут є забезпечення систематизації норм, що регулюють окремі види платежів у цій сфері.


Джерела

1. Відомості Верховної  Ради України. – 1992. – № 38. – Ст. 560.

2. Відомості Верховної  Ради України. – 2004. – № 19. – Ст. 272.

3. Економіко-правові питання екології / Шемшученко Ю. С., Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. та ін. – К., 1996.

4. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 05.03.1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 34. –  Ст. 230.

5. Костицький В. В. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони навколишнього природного середовища. Розділ 9  //  Екологічне право України. Академічний курс: Підручн. – 2-ге вид. / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008.

6. Костицький В. В. Плата за природокористування (економіко-правові питання) // Право України. – 1997. –  № 8.

7. Костицький В. В. Правові питання плати за забруднення навколишнього середовища // Право України. – 1997. – № 12.

8. Косячный А. А. Экономические взаимоотношения в системе рационального природопользования и охраны окружающей среды города // Экономический механизм рационального использования ресурсов и охраны окружающей среды: Тез. докл. – Днепропетровск, 1989. – Ч. 3.

9. Кузнєцова С. В. Правове забезпечення фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. – К., 2000.

10. Малышева Н. Р., Ерофеев Н. И., Петрина В. Н. Эколого-правовые вопросы научно-технического прогресса. – К.: Наук. думка, 1993.

11. Порядок справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 р. № 264 // Урядовий кур’єр. – 2008. – 30 квітня.

12. Порядок справляння плати за користування надрами в цілях,  не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.11.2000 р.  № 1682 // Урядовий кур’єр. – 2000. – № 222.

Автор: Віталій КОМАРНИЦЬКИЙ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №12/2015 №12
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

За останні 11 років вчасно закон про бюджет приймався лише один раз Сьогодні, 05 грудня

У Білорусі заявили про порушення кордону українським вертольотом, ДПСУ спростовує Вчора, 04 грудня

Держпідприємства мають сплатити майже 50 мільярдів дивідендів у 2022 році Вчора, 04 грудня

"Подвійне" громадянство: пояснюємо, що саме запропонував Зеленський Вчора, 04 грудня

Торги земельними ділянками - коли стартують і як будуть проходити 03 грудня

Укренерго отримає чотирьох членів наглядової ради 03 грудня

"Тисяча Зеленського": Кабмін очікує, що програмою цього року скористаються 8 мільйонів українців 03 грудня

В ОПУ розповіли, чому "тисячу Зеленського" не дадуть живими грошима 03 грудня

Рада Європи ініціює санкційну процедуру проти Туреччини 03 грудня

Кличко назвав нові ціни на проїзд у громадському транспорті Києва 03 грудня