передплата Українською | In English

№13, липень 2009

Володимир ШАПОВАЛ: Без парламенту змінити Конституцію сьогодні неможливоВолодимир ШАПОВАЛ: Без парламенту змінити Конституцію сьогодні неможливо

Поділитися:

Основний Закон мав би створюватися на віки. Україна ж примудряється в декілька років «втулити» конституційний драматизм, який інші країни проходили століттями. Проблеми, котрі виникають у взаєминах між провідними політиками (іноді це суто особистісні непорозуміння), чомусь намагаються розв’язати шляхом перекроювання Конституції. Відтак Основний Закон перетворюється на засіб втілення волюнтаризму. Конституційні моделі трактуються, як модний фасон: подобається – не подобається, пасує – не пасує.
Брак правосвідомості й політичної відповідальності компенсується
натхненністю та заповзятливістю.
Про чинну Конституцію та ймовірні зміни Основного Закону наша розмова з доктором юридичних наук, професором, членом-кореспондентом НАН України, Головою Центральної виборчої комісії Володимиром ШАПОВАЛОМ.

– Володимире Миколайовичу, Україна стоїть на порозі чергових президентських виборів. І нині провідні політичні сили пропонують проекти конституційних змін. Зокрема, проект нової Конституції подано й Президентом. Серед іншого запропоновано й зменшити кількісний склад парламенту. Чи є в конституційному праві якісь універсальні критерії для визначення належної кількості колегіальних органів?

– Конституційне право не пропонує якоїсь «формули» визначення кількісного складу законодавчого органу, хоча в цьому питанні є певні традиції, в основу яких покладено об’єктивні критерії. З другого боку, нерідко першоосновою традиції слугує випадок. Як приклад можна згадати запровадження вікового цензу у 35 років для здобувачів президентської посади. Уперше такий ценз запровадили в Сполучених Штатах із метою недопущення участі у президентських виборах Александра Гамільтона, до якого упереджено ставилася частина тогочасної еліти. Серед політиків, котрих називають «батьками-засновниками» США, Гамільтона вважали радикалом. Цікаво, але подібні пропозиції лунають в Україні й мають подібний підтекст.

Щодо чисельності парламентаріїв. У невеликих за кількістю населення країнах – таких, як Македонія, Естонія, Словенія чи Мальта, – об’єктивно не повинен бути багатолюдний парламент. Загалом існує алгоритм: що більша країна, то чисельніший склад парламенту. Депутат має бути реальним і «оптимальним» представником. Бо, даруйте, якщо він представлятиме три мільйони виборців, то це вже не депутат, а хтось на кшталт президента. Відтак і виникають оптимальні цифри. Але трапляються й відступи. Приміром, в Угорщині близько 400 представників у Державних Зборах, хоча це й невелика країна.

Як на мене, 450 народних депутатів у Верховній Раді – це не так уже й багато. Але й не вважаю, що питання зменшення чисельності «депутатського корпусу», як у нас кажуть, є нереальним або неправильним. Якщо зменшити кількість парламентаріїв, це зумовить зростання авторитету кожного народного депутата, його політичної «ваги». Адже він представлятиме більшу кількість громадян. За будь-яких умов, переконаний, це питання політичної доцільності. Будь-яка політологічна чи соціологічна думка з цього приводу має право на існування. Але жодних юридичних мірил тут не може бути.

Щоправда, є одна обставина, про яку варто згадати. У 2000 році відбувся всеукраїнський референдум, результати котрого не були юридично спростовані. І тоді пропозицію зменшити кількість народних депутатів до трьохсот підтримала переважна більшість виборців. При цьому згідно з рішенням Конституційного Суду України й чинним Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» результати всеукраїнського референдуму є обов’язковими.

І тут постає проблема реалізації принципу народного суверенітету, задекларованого в статті 5 Конституції. Невже відповідний припис п’ятої статті – умовність? Це серйозне питання. Конституція – це не інструкція з користування пилососом, це акт установчої влади, яка належить народу. І тому народ має ухвалювати Конституцію. Можливо, через своїх представників. Еммануїл Сієс, автор теорії установчої влади, зазначав, що для реалізації установчої влади потрібні дві речі: народ мусить бути освічений, а його представники – наділені розумом. Упевнений, що наш народ освічений і підготовлений. Якщо хтось вважає інакше, то немає чого до народу апелювати. Натомість спостерігаємо подвійні стандарти. То від можливості вираження волі народу відмахуються, то кажуть: «Поїду в округ радитися».

– Як можливий спосіб ухвалення нової Конституції називається референдум. Проте ви згадали 2000 рік, коли результати референдуму не були реалізовані. Тож і виникає питання про повноваження Верховної Ради інтерпретувати волю народу.

– Є своєрідна максима: за конкретних умов народний суверенітет може бути реалізований тільки у спосіб, визначений конкретною Конституцією. Чинна Конституція визначає, коли саме може бути призначений конституційний референдум.

Я з професійним скепсисом ставлюся до діяльності Конституційного Суду. І кажу це, добираючи слова! І кажу це як юрист із багаторічним стажем, який фахово займається саме конституційним правом. Проте не можна ігнорувати рішення Конституційного Суду від 16 квітня 2008 року у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі. У ньому є ключова позиція, зафіксована в резолютивній частині: «Народ як носій суверенітету та єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі своє виключне право змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України в порядку – наголошую! – який має бути визначений Конституцією та законами України». Цим рішенням Конституційний Суд іще раз підтвердив позицію, сформульовану в одному з попередніх рішень (від 5 жовтня 2005 року): нова Конституція може бути прийнята на референдумі. Але Конституційний Суд уточнив: порядок прийняття нової Конституції має бути визначений Конституцією та законом. Сьогодні Конституція не містить норм, які визначали б спосіб організації відповідного референдуму. До того ж нині діє застарілий Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 1991 року. У ньому є норми, які можуть застосовуватися, а також ті, про які й згадувати незручно. Приміром, у законі йдеться про Президію Верховної Ради.

Однак важливим є інше: назване рішення Конституційного Суду ускладнило спроби запровадити нову Конституцію безпосередньо шляхом референдуму. Вихід із цієї ситуації прозорий: спершу до Конституції мають бути внесені відповідні зміни. Аби зробити це, потрібні дві стадії: перша – подання такого законопроекту й прийняття його Верховною Радою; друга – референдум, на якому ці зміни були б затверджені. І лише після цього можна проводити ще один референдум про прийняття нової Конституції за нововстановленою процедурою. Але хотів би ще раз звернутися до рішення Конституційного Суду від 16 квітня 2008 року. Зокрема, в його мотивувальній частині йдеться про таке: «Процес прийняття нової Конституції (нової редакції) може бути започаткований лише після з’ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції». Судді нібито ґрунтуються на рішенні 2000 року. І згідно з ним для ухвалення нової Конституції на референдумі потрібні, виходить, три референдуми.

Який вихід? Нині триває дискусія про Конституційну Асамблею. Це – зовні найдемократичніший спосіб ухвалення Конституції. Однак він складний. Чому демократичний? Відбуваються вибори, обираються члени «конституанти», як казали французи у ХVIII столітті, вони отримують спеціальний мандат: прийняти Конституцію. Ці люди об’єктивно повинні бути фахівцями, представляти різні прошарки суспільства й політичні сили. Інша озвучена пропозиція: члени «конституанти» на час роботи й на певну перспективу (п’ять чи десять років) позбавляються права балотуватися в інші представницькі органи й обіймати державні посади. Ідея чудова!

Але виникають питання: на якій підставі проводитимуться вибори до цього установчого органу, на якій підставі він діятиме? Покажіть мені конституційну норму, котрою передбачено існування й функціонування такого органу! Скажуть, Верховна Рада прийме відповідний закон… Даруйте, але Верховна Рада має повноваження, визначені виключно Конституцією, якою не передбачено повноваження приймати закон про вибори до Установчих Зборів.

Відтак задля підсумку зазначу: референдум щодо безпосереднього прийняття нової Конституції нині практично унеможливлений. Повторю: сьогодні легального способу для прийняття нової Конституції або нової редакції Конституції поза парламентом не існує. Є єдиний спосіб, передбачений тринадцятим розділом чинної Конституції.

– З огляду на нинішню ситуацію у Верховній Раді чи може нова Конституція бути ухвалена в парламенті?

– Слід чекати, що найближчим часом з’явиться достатньо конституційних ініціатив. Але це будуть, як то кажуть, «фішки». Бо на вибори, мовляв, потрібно йти з «фішкою». Разом з тим за сьогочасної ситуації марно сподіватися, що конституційний проект, ініційований Президентом, або будь-який інший має шанси бути ухваленим у Верховній Раді.

– Якщо повсякчас ідеться про доцільність конституційних змін, то, напевно, є недоречності, які унеможливлюють державно-політичне життя за чинною Конституцією. Що спонукає шукати нові форми конституційного регулювання? Найчастіше йдеться про розподіл повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів. Але чи є інші сфери, які потребують нової регламентації в Конституції?

– На це запитання немає простої відповіді. Я переконаний, що більшість відповідних проблем зародилися 8 грудня 2004 року, коли були внесені відомі конституційні зміни. З другого боку, Конституція в редакції 1996 року не була бездоганна. Уже хоча б тому, що всі конституції, ухвалені в парламенті, несуть відбиток різноманітних політичних компромісів.

Нині говорять про «розбалансованість влади». Я цього не сприймаю, адже  не знаю, що таке «збалансована влада». У кожній країні – свій баланс влади. Немає універсального балансу. Організація влади – це не рівнобічний трикутник. Однак, як свідчить досвід так званих нових демократій, двоцентровість виконавчої влади призводить до істотних проблем у практиці застосування конституційних норм. Україна – складна країна. У нас зовні біполярний політикум. І це накладається на дуалізм виконавчої влади. Донедавна я був прихильником такого дуалізму. Однак дедалі більше схиляюся до думки, що для нас це не в усьому оптимальна модель. Потрібна чітко структурована й організована по єдиній вертикалі виконавча влада. Водночас не повинно бути домінанти в державній владі взагалі, яка подавляла б інші її «центри». Президентська республіка класичного зразка в Україні, цілком можливо, перетворилася б на автократію, як у багатьох інших пострадянських країнах. Так звана канцлерська республіка з надмірно посиленим статусом прем’єр-міністра також «захворіла» б на щось подібне, враховуючи особливості наших політичних партій, відсутність реального громадянського суспільства. Тож стан нашого суспільства зумовлює потребу в реалізації відомої формули «не перший, але й не другий».

Наступна обставина. Є соціальні хвороби, котрі проявляються в державному апараті, приміром, корумпованість. Варто дивитися ширше: корумпованість існує на рівні соціальної звички. Корумпованість і незаконослухняність – це пострадянські хвороби. На них треба перехворіти. Водночас ці хвороби потрібно мінімізувати шляхом удосконалення різних конституційних механізмів. Так, у законопроекті, який приписується БЮТ і Партії регіонів, є досить цікаві пропозиції стосовно організації судової влади. Віддаючи належне традиції, за якою судді призначаються безстроково, не переконаний, що в наших сьогоднішніх умовах це виправдано. Мають тривати пошуки щодо суспільного та державного контролю за діяльністю судів і суддів.

Іще одна важлива обставина: журналісти виступають із цікавими та ґрунтовними коментарями й статтями, а де ті, хто називає себе фахівцями з конституційного права? Чому вони мовчать? Є державна Академія правових наук. Яке її ставлення до оприлюднених конституційних розробок? Де експертна оцінка? Якщо це середовище займається відомою «грою у страуса» – це доказ того, що воно, фактично, не існує. Виходить: юридична наука – сама по собі, суспільство – саме по собі; така наука лише для того, щоб «підтанцьовувати».

– Ви сказали, що чимало проблем беруть початок 8 грудня 2004 року. А чи не слушно просто скасувати ці зміни, повернувшись до попереднього варіанта Конституції?

– Це надміру простий шлях. Хоча теоретично можливий. Тут потрібне було б відповідне звернення до Конституційного Суду. Але я особисто не можу прорахувати юридичні наслідки такого звернення. До того ж такий крок може призвести до непередбачуваних наслідків. Хоча я не здивуюся, якщо це питання обговорюватиметься після президентських виборів. Беручи до уваги особливості формування нинішнього складу Конституційного Суду, відповідне рішення могло б бути прийняте. Справа лише за домовленістю політиків. Власне кажучи, й нещодавні спроби узгодити зміни до Конституції, які нібито мали місце, свідчать, що політичні сили іноді намагаються домовитися з таких питань, які потребують не вузької, а суспільної згоди.

– То все ж яка модель організації влади, на вашу думку, оптимальна для України?

– Моя особиста думка така: у сфері виконавчої влади головну роль має відігравати колегіальний орган – Кабінет Міністрів, при цьому важлива роль повинна належати Прем’єр-міністрові. Але Прем’єр-міністр має бути «першим серед рівних», а не головним. Принаймні для цього треба створити юридичні передумови. Повторю: так звана канцлерська республіка для нас сьогодні неприйнятна. Кабінет Міністрів треба зробити відповідальним виключно перед парламентом, а Президента варто загалом відокремити від виконавчої влади, передусім від її «економічного сегмента». Може зберігатися лише його формальна участь у процесі призначення Прем’єр-міністра. Водночас за Президентом треба зберегти певні повноваження, пов’язані з  такими державними функціями, як зовнішня політика, оборона, національна безпека. Усе це необхідно серйозно обміркувати на всіх рівнях. За будь-яких умов Президент мусить бути потужною «статусною постаттю». Він має обиратися на прямих виборах. Слушно, якщо Президент матиме щодо парламенту такі повноваження, як право вето, право розпуску. Його роль має бути істотною щодо призначень на суддівські посади. Ще раз наголошую: усяку подвійність, дуалізм виконавчої влади має бути ліквідовано. Наголошую: виконавча влада – це середовище Кабінету Міністрів. Роль Президента в цьому середовищі треба мінімізувати. Цілком неправильним є будь-яке «вмонтування» місцевих державних адміністрацій у так звану президентську вертикаль. Система органів виконавчої влади має бути організаційно зорієнтована на Кабмін.

– Лунають пропозиції взагалі ліквідувати місцеві державні адміністрації.

– Гадаю, це неслушні пропозиції. Держадміністрації варто перетворити з осередків виконавчої влади на контрольні органи – фінансовий, бюджетний контроль, повноваження щодо відповідного звернення до суду. Є модель префектури. Треба до неї наближатися.

У конституційному проекті, який називали «проектом Шаповала», була така пропозиція: по-перше, ліквідувати районні адміністрації, по-друге, обласні державні адміністрації перетворити, фактично, на префектури.

– Володимире Миколайовичу, зважаючи на суперечності, які існують між державними інститутами, чи не варто більшої ваги надати судовій владі?

– Нині кожна з політичних сил звинувачує іншу в «приватизації судів». Відтак суди, не з їхньої волі, по вуха втягнуті в політичну боротьбу. З другого боку, існує частина друга статті 124 Конституції: юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини в державі. Так не повинно бути. Скажімо, йде засідання Верховної Ради, народний депутат записався на виступ, а голова не надав йому слова. То що, за логікою змісту цієї статті, депутат має право звертатися з цього приводу до суду?! Тому деякі судді вважають, що вони «можуть усе». Є таке історичне поняття «суддівська держава». Є й чимало сучасних апологетів цього явища, котрі вважають, що судді уповноважені створювати норми права й тим самим  формувати політику. Наші судді нерідко й почуваються політиками.

Суд повинен бути інстанцією, що розв’язує проблеми людини. А в нас... Призначив Президент позачергові вибори, а суддя виніс ухвалу зупинити дію відповідного указу. Тепер дізнаємося, що Вищий адміністративний суд цю ухвалу скасував. Та такої ухвали взагалі не могло бути! А для того, аби її не могло бути, потрібне, зокрема, відповідне законодавство. Наприклад, має бути положення: укази Президента щодо призначення позачергових виборів можуть оскаржуватися виключно в Конституційному Суді щодо їхньої конституційності; рішення Конституційним Судом приймається протягом п’яти-десяти днів після відповідного звернення. Десять днів – це більш ніж досить. Такі та подібні рішення можна прийняти й за один день, якщо бути фахівцями й не гратися в політику. Як, до речі, й вчиняє Конституційний Суд ФРН. А в нас роблять вигляд, що вивчають, досліджують… Це все гра, розрахована на невігласів. Потрібно системно навести лад у сфері підсудності різних справ, хоча це лише маленький «фрагмент» необхідної реформи судової влади.

– Дякую, Володимире Миколайовичу, за цікаву розмову.

 

Розмову вів Валентин БУШАНСЬКИЙ.
Фото Миколи БІЛОКОПИТОВА.

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №5/2016 №5
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата