передплата Українською | In English

№9, травень 2005

Шлях "спроб та помилок" надто дорого обходиться суспільству

Поділитися:

Наукове забезпечення законотворчості в умовах формування національної правової системи

Програма діяльності Кабінету Міністрів "Назустріч людям", схвалена Верховною Радою України 4 лютого 2005 року, чи не вперше для документа урядового рівня розставляє чіткі пріоритети в питаннях розвитку правової сфери життєдіяльності суспільства та держави, що є символічним для нинішнього етапу розвитку України. Виконанню цих настанов сприятиме не тільки задекларована програмою зміна філософії влади, а й рішуче оновлення правової складової відносин з приводу реалізації державної влади, що дасть змогу здійснити прагматичні кроки в напрямі європейської інтеграції. Безперечно, головним орієнтиром тут має стати принцип верховенства права, запровадження якого пов'язано зі значною активізацією законотворчої діяльності, рішучим підвищенням її якості та ефективності.

Зважаючи на характерне для нинішнього етапу розвитку вітчизняної правової науки методологічне переоснащення з урахуванням сучасних вимог та стандартів наукового пізнання, слід підкреслити: закон був та залишається основним джерелом права в Україні, що в цілому обумовлює змістовну специфіку вітчизняної національної правової системи, її спрямованість, зміст, та механізми правового регулювання суспільних відносин, спричиняє особливу увагу юридичної науки як до процесу законотворчості, так і до питань формування, стану та ефективності системи законодавства.

Насамперед це пов'язано з орієнтацією національної правової системи на критерії облаштування в межах стандартів романо-германської правової сім'ї, що склалася історично, а також з її тяжінням до цієї сім'ї правових систем, обумовленим перспективою європейської інтеграції України, яка, проте, не заперечує доцільності запозичення позитивного правового досвіду функціонування та розвитку інших країн.

Результатом бурхливої законотворчості перших років незалежності нашої держави став значний масив нормативно-правових актів, прийняття яких часто відбувалося за умов недостатньої концептуальної визначеності, соціальної обгрунтованості, супроводжувалося поспішністю, що аж ніяк не сприяло юридичній якості законодавства, його узгодженості та системності і, як результат, – високій ефективності правового регулювання.

Невизначеність предмета законодавчого регулювання на відміну від інших суспільних відносин призвела до того, що нині в нас складається ситуація, коли, з одного боку, законом регулюють питання, що могли б і повинні бути врегульовані підзаконними актами, які процедурно є більш придатними до частих змін, а з другого – немає базових законів, необхідність прийняття котрих випливає з Конституції України. Зокрема, відсутність таких важливих законів, як, наприклад, про референдум, про Регламент Верховної Ради України, про Кабінет Міністрів України, про нормативні акти, не дає змоги належним чином задіяти потенціал Конституції.

Не менш небезпечною є й тенденція, коли будь-яке питання суспільного життя намагаються вирішити за допомогою ухвалення відповідного закону, забуваючи при цьому, що покликанням останнього є врегулювання лише найважливіших для держави та суспільства питань. Усі інші, менш принципові, питання мають регулюватися підзаконними актами, які характеризуються тим, що не можуть суперечити закону, а з другого боку – є більш гнучкими, а тому й придатними для внесення змін.

Про що свідчать зміни до законів

Виявляє себе заснований на так званій "законодавчій ейфорії" виключно кількісний підхід до виміру ефективності та якості законотворчості, оцінки стану вітчизняного законодавства. Так, за оцінками експертів, за період незалежності України було прийнято близько 3 тисяч законів, причому більшість із них – це закони про внесення змін до вже прийнятих законів. Зрозуміло, що останнє якраз свідчить про низьку стабільність законодавства. Безперечно, спосіб "спроб та помилок" у такій соціально відповідальній галузі, як законотворча робота, є абсолютно неприпустимим, бо занадто дорого коштує для суспільства та держави.

Часті зміни закону, порушуючи хід повсякденної практичної діяльності, призводять до послаблення авторитету не лише даного закону, а й закону взагалі. Вимога сталості законодавства України означає насамперед неприпустимість змін до законів за суто суб'єктивних чинників. Такі зміни мають бути науково обґрунтованими і пов'язаними зі зміною тенденцій розвитку суспільних відносин. Тоді вони не ведуть ні до падіння авторитету закону, ні до підриву почуття правової безпеки. Саме для забезпечення стабільності закону існує особлива процедура його прийняття, закріплена в Конституції України та в регламенті Верховної Ради.

Вітчизняні науковці дійшли невтішного висновку, що найхарактернішими рисами сучасного законодавства є, з одного боку, внутрішня неузгодженість і безсистемність, а з другого – прогалини, неврегульованість механізму реалізації та значна кількість суперечливих нормативних актів, які регулюють однорідну групу суспільних відносин, що створює плутанину та слугує підгрунтям для діяльності в обхід закону на "власний розсуд".

Настав час навести лад у нашому законодавчому господарстві. До цього нас спонукають основоположні норми Конституції України 1996 року щодо визнання людини, її інтересів найвищою соціальною цінністю, відповідальності держави перед суспільством, спрямування державної діяльності на утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина, конституційні принципи народного суверенітету, верховенства права, непорушності прав людини, розподілу влади, які не залишають жодних сумнівів щодо світоглядної орієнтації законодавства незалежної української держави.

Утім, модель демократичної правової соціальної держави, яка запроваджується нині на теренах України, передовсім визначатиметься можливостями здійснення прав і свобод людини і громадянина, що безпосередньо залежать від забезпечення законодавчими механізмами. Успіх правової реформи значною мірою залежатиме від готовності та здібності державних інституцій, насамперед судових і правоохоронних органів, сприймати своє призначення як служіння людині, охороняти й захищати її права та свободи, забезпечувати її безпеку.

Разом з іншими соціальними дисциплінами правова наука покликана зробити важливий внесок у пошук об'єднуючих для всього суспільства та держави цінностей, якими покликані стати такі загальновизнані міжнародною спільнотою державно-правові стандарти, як утвердження та захист прав людини, верховенство права і закону, принципи демократії та правової державності, соціальний компроміс і злагода.

Саме на такій принциповій основі стає можливим досягнення стабільності закону, яка всіма правознавцями справедливо визнається хрестоматійною ознакою закону, є надійною підставою забезпечення правонаступництва в усіх сферах суспільного та державного життя і, що особливо важливо для нас сьогодні, – в галузі економіки, гарантією впевненості громадян в непорушності своїх прав і свобод.

Стандарти визнає світ

Не менш важливим є і визначення у питанні, яким повинен бути закон. Нині, по суті, переважає декларативний його тип, що охоплює достатньо велике коло суспільних відносин і внаслідок цього відкриває безмежне поле діяльності для відомчої нормотворчості. Тому досить гостро стоїть і питання щодо ступеня належної конкретизації закону. Закон повинен бути предметним, щоб виключити необхідність його обов'язкової конкретизації і можливість свавільного трактування в інших нормативних актах.

Особливої уваги правової науки заслуговують проблеми законотворчого процесу, зокрема його організації, стадій розгляду законів, порядку реалізації компетенції законодавчого органу, утворення та діяльності робочих груп з розробки законопроектів, які мають бути предметом ретельного наукового дослідження, а в кінцевому сенсі – знайти своє відображення й закріплення в Законі України "Про Регламент Верховної Ради України".

Слід підкреслити, що наукове пізнання об'єктивних тенденцій суспільного життя, традицій, конкретно-історичних умов і обставин творення того чи іншого закону не вичерпує проблематику законотворчості. Особливим покликанням правознавства є обґрунтування та розробка чітких нормотворчих технологій, які дадуть змогу найбільш адекватно висловити в законах їх соціальний зміст і спрямованість, забезпечити логічність і лаконічність, точність і ясність мови закону, доступність законодавства для тих, на кого той чи інший закон розрахований. Тому специфічним критерієм науковості законотворчості може бути лише вироблення нормативних формул і приписів щодо конкретної практичної поведінки людей та інших суб'єктів права.

Окрема увага – питанням нормопроектування та законодавчої техніки. Сьогодні для адекватного переведення соціальних вимог на мову закону нам потрібно організовувати школи нормопроектувальників, готувати фахівців-нормопроектувальників, розробити загальнообов'язкові для застосування Правила нормотворчої техніки, словники юридичних термінів, як це, до речі, вже давно робиться у країнах ЄС.

Закордонний досвід свідчить, що в багатьох державах діють нормативно-правові акти, спрямовані на закріплення правил нормотворчої техніки, або акти довідкового характеру. Так, у Польщі з 1961 року діє розпорядження уряду про принципи законодавчої техніки, а в 1997 році затверджено "Регламент роботи Ради Міністрів", у яких чітко визначено вимоги до проектів усіх правових актів. Вельми докладно розроблено й формалізовано вимоги законодавчої техніки у ФРН. 10 липня 1991 року там був опублікований "Довідник з питань відповідності законів і постанов чинному праву і їх однакового оформлення", на основі якого підготовлено відповідні рекомендації і який вийшов у 2002 році в другому, переробленому, виданні. У ньому висвітлюються питання правової експертизи; надаються загальні рекомендації з формулювання правових норм і спеціальні, що стосуються викладу норм у первинних законах, законах про внесення змін, нормативних постановах; висвітлюється допоміжна робота щодо оформлення поправок до тексту проекту; пропонуються формули оприлюднення нової редакції закону/постанови.

В Україні практика уніфікації і стандартизації правил нормотворчої техніки має певну історичну традицію. Так, ще в 1913 році Державна рада і Державна дума розробили і затвердили Правила викладення законопроектів. У них містилося положення про те, що заголовок законопроекту має бути стислим; не рекомендувалося доповнювати нормативні акти додатками; закріплювалися рекомендації щодо поділу закону на частини, їх нумерації; пропонувалися варіанти вживання скорочень; встановлювалися правила з граматичного оформлення законопроектів. У 80-х роках XX сторіччя вперше в українській державно-нормотворчій практиці деяка частина вимог нормотворчої техніки дістала закріплення в низці законодавчих та підзаконних актів: Регламенті Верховної Ради Української РСР, прийнятій 25 березня 1980 року, Законі УРСР "Про Раду Міністрів Української РСР" від 19 грудня 1978 року, "Рекомендаціях по підготовці нормативних актів міністерств, відомств УРСР і облвиконкомів", схвалених Міністерством юстиції УРСР 21 січня 1976 року та ін. Нині частина правил законодавчої техніки закріплена в чинному Регламенті Верховної Ради України, але непрямо, а через відсилку до Положення про порядок розробки проектів законів, Положення про структуру, виклад, зміст і оформлення проектів законів.

У цьому зв'язку слід підкреслити, що алогічним є положення, коли самі депутати, які не завжди мають фахову юридичну підготовку, пишуть закони без залучення відповідних спеціалістів і лише потім (це у кращому разі) фахівці залучаються до надання висновків до законопроекту. На мою думку, все має бути навпаки. Депутати повинні працювати уже з готовим проектом закону, розробленим на відповідне замовлення фахівцями у певній галузі знань. До того ж, як свідчить практика, розробники законопроектів не дуже часто враховують думку фахівців, проводять соціально-економічний аналіз необхідності його прийняття, обґрунтовують економічну доцільність, практично не прогнозують можливі наслідки його прийняття для країни.

Науковий супровід нікому не зайвий

Сьогодні фактично складається така ситуація, що вирішення багатьох важливих проблем законотворчості було стимульовано передовсім необхідністю розробки нових основоположних законодавчих актів, насамперед Конституції України, Кримінального, Цивільного, Адміністративного, Цивільно-процесуального, Кримінально-процесуального, Адміністративно-процесуального, Земельного кодексів тощо. Яскравим прикладом такої копіткої праці є робота над проектами Цивільного та Кримінального кодексів України.

Потрібно створити надійний механізм взаємодії науки з практикою законотворчої роботи, який включав би формування замовлень законодавчих органів, організацію законопроектних розробок, розміщення таких замовлень у наукових закладах, проведення науково-дослідницьких робіт на конкурсній основі і, що особливо важливо, втілення їх результатів у забезпечення нормотворчого процесу. Це стосується й розробки проектів законів, яка здійснюється науковцями вищих навчальних закладів, котрі готують чимало різних законопроектів, що, на жаль, не завжди знаходять своє реальне втілення.

Відповідні зміни в політико-правовому устрої і відображення їх у Конституції України як інструменті формування нової правової державності пов'язані зі спрямованістю, темпом і ритмом протікання політико-правових процесів. Однак нині в нас немає достатніх підстав для ствердження, що запропонована модель переходу до парламентсько-президентської форми правління, яка, до речі, дістала широку підтримку населення, знайшла в юридичній літературі належне та всебічне наукове обгрунтування.

Для цього слід принципово визначитися щодо цілої низки актуальних, але досі невирішених концептуальних проблем державно-правового будівництва. Нереалізованими до кінця залишаються питання наукового супроводження конституційної реформи, яка покликана гарантувати подальший демократичний розвиток українського суспільства, стати підгрунтям цілого комплексу реформаторських дій у галузях судової та правоохоронної діяльності, формування та функціонування органів державної влади, кардинального удосконалення управління на регіональному та муніципальному рівнях.

Головне завдання тут полягає у виробленні аргументованих пропозицій щодо шляхів усунення неврівноваженості між окремими гілками влади, й насамперед між законодавчою і виконавчою, яка є характерною за змішаних форм державного правління. Йдеться про необхідність ретельного аналізу суперечностей і труднощів, що склалися нині у взаємовідносинах гілок влади в Україні, використання позитивного досвіду державного будівництва зарубіжних країн. На такій науковій основі треба забезпечити здійснення легітимного перерозподілу виконавчих повноважень між Президентом і урядом, підвищення ролі та відповідальності парламенту у формуванні та за діяльність уряду.

Нові проблеми перед законотворчістю ставить затверджена законом України від 27 листопада 2003 року Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу, яка визначає механізм досягнення Україною відповідності критеріям набуття членства в ЄС, що включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій, необхідних для ефективного правотворення та правозастосування.

Процеси глобалізації, які передбачають якісно новий рівень міждержавного співробітництва і конкуренції на міжнародній арені, стратегія європейського вибору України обумовлюють актуалізацію для вітчизняного правознавства завдання щодо аналізу актуальних проблем розвитку держави та права в контексті спільного європейського науково-дослідницького простору. Над цим питанням активно працює НАН України, цілком доречною видається його постановка і в межах наукових досліджень у галузі держави і права.

28 березня 2003 року президія НАН України разом з Академією правових наук України та Інститутом законодавства Верховної Ради України визначила пріоритетні напрями наукових досліджень для названих установ, а саме:

– проблеми методології законотворчої діяльності;

– стратегія вдосконалення законодавства України;

– моніторинг громадської думки щодо актуальних проблем суспільно-політичного життя України, здійснення політичних і соціально-економічних перетворень, діяльності органів державної влади;

– прогнозування розвитку правовідносин в українському суспільстві;

– порівняльне правознавство, проблеми імплементації європейських норм права у законодавство України.

На жаль, не завжди закони та інші державні рішення, що приймалися в Україні, були достатньо науково обґрунтованими, а якщо це й було зроблено, то результати юридичних досліджень повною мірою затребуються та належно використовуються для поліпшення їх якості. Як результат, науковцям часто доводиться спрямовувати зусилля на мінімізацію негативних соціальних наслідків тих чи інших законів та рішень, виправлення допущених прорахунків, внесення поспішних змін і доповнень у законодавчі акти, що не сприяє системності та узгодженості законодавства, а тому – й ефективності правового регулювання.

Виходом із ситуації, що склалася, могло б стати прийняття рішення про надання Академії правових наук статусу наукового експертного закладу щодо наукової експертизи всіх проектів законів та інших найважливіших нормативно-правових актів, державних рішень і програм з питань формування та напрямів розвитку національної правової системи. Найоптимальнішим у цьому плані стало б запровадження за посередництвом академії, її підрозділів і наукових установ цілісної системи експертного супроводження законопроектів на різних етапах їх розробки та прийняття.

Перед представленням законопроекту на розгляд Верховної Ради України конче необхідним є проведення його наукової експертизи. Корисно було б створити у Верховній Раді систему обліку наукових рекомендацій щодо вдосконалення законодавства та їх використання. 3 метою врахування громадської думки, треба впровадити практику попередньої публікації найважливіших законопроектів у засобах масової інформації, що дасть змогу залучити до цього процесу не лише фахівців, а й значну кількість небайдужих громадян.

Цілісне вирішення проблем, пов'язаних із суперечностями в законотворчому процесі, колізіями в системі українського законодавства, окремих його галузях та інститутах, вбачається на шляху доведення до кінцевого результату зусиль науковців та уповноважених органів державної влади щодо прийняття своєрідної "Малої конституції законотворення", а саме окремого закону України "Про нормативні акти", розробленого ще на початку 90-х років колективом учених Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого та Академії правових наук, проект якого вже не один раз розглядався та обговорювався на різних рівнях.

Саме це може реально забезпечити запровадження методологічно виваженого підходу до формування системи законодавства як складного правового явища, чітко визначених критеріїв його побудови, розмежування предметного поля окремих галузей законодавства, ієрархії різних за юридичною силою нормативно-правових актів, насамперед законів та підзаконних актів, ефективного застосування прийомів та засобів законодавчої техніки. У складних умовах перехідного періоду для належного функціонування механізму законотворення слід також враховувати можливість негативних наслідків прийнятих законів або тих, що розглядаються парламентом, для чого доцільно прийняти окремий закон України "Про кримінологічну експертизу", проект якого розроблено науковцями Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого та Академії правових наук України.

Автор: Василь ТАЦІЙ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Останні новини

Шмигаль розповів, які проекти складають потенційні інвестиції в рамках "інвестнянь" Сьогодні, 19 вересня

Урядовці запланували зменшити викиди на 65% до 2030 року Сьогодні, 19 вересня

Уряд схвалив космічну програму Сьогодні, 19 вересня

Франція: скандал з підводними човнами вплине на нову стратегічну концепцію НАТО Сьогодні, 19 вересня

Комітет прибрав з "антиахметівського" законопроекту норму про акциз на ВДЕ електроенергію Вчора, 18 вересня

Профільний комітет рекомендував прийняти "антиахметівський" законопроект Вчора, 18 вересня

Маніпуляції “Газпрому” та “агресивне розширення” Ryanair: головне за 17 вересня 17 вересня

Новини 17 вересня: Ryanair готує експансію в Україні, місія МВФ у вересні 17 вересня

"Наради" на матчі: Коломойський говорив із Вітренком під футбол 17 вересня

Держдеп США: є загроза зриву обіцянки України провести реальну судову реформу 17 вересня