Місцеве самоврядування як ключовий суб’єкт децентралізації влади

Історично самоврядування, здійснюючись безпосередньо через самокероване суспільство, притаманне спільнотам людей насамперед через природність такого управління [3, с. 13]. Маючи громадську природу, воно є саморегулятивним механізмом суспільної життєдіяльності за єдиних для всіх її членів правил поведінки, встановлюваних самою громадою
[6, с. 24]. Отже, історично за умов самоврядування джерело регулятивного впливу на суспільні відносини децентралізоване і знаходиться у самій соціальній спільноті, де відбуваються процеси самоврядування.

З огляду на це місцеве самоврядування можна визначити як децентралізовану форму управління. Децентралізація характеризує процес трансформації механізму реалізації владних повноважень у системі державного управління, яка складається з керуючої підсистеми (суб’єкти управління) й керованої підсистеми (об’єкти управління) та взаємодії суб’єктів та об’єктів управління.

Децентралізація державної влади як універсальне явище відображає процеси перерозподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Що більше децентралізовано державну владу, то:

1) більша частка економічних методів впливу на керований об’єкт управління;

2) гнучкіша управлінська система;

3) розвинутіші демократичні інститути, міцніша сама демократія.

Характерні риси місцевого самоврядування визначаються:

— самостійністю суб’єкта, що не є складовою державного механізму управління;

— здійсненням публічної влади частиною народу — членами конкретної територіальної громади;

— здійсненням громадою («місцевим співтовариством») народовладдя у межах певної території як безпосередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через органи місцевого самоврядування;

— наявністю особливого суб’єкта — громади — мешканців певної території;

— наявністю особливого об’єкта управління — питання місцевого значення;

— самостійністю, вираженою в організаційній відокремленості, а також у праві на фінансово-економічні ресурси;

— відповідальністю за свою діяльність, що забезпечується різними формами контролю з боку населення;

— поєднанням засад інституту громадянського суспільства і державної влади, в якому баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом.

Необхідно зазначити, що управління місцевими справами може здійснюватися:

· як за допомогою призначених центральною владою органів і посадовців державної адміністрації на місцях — органів територіального державного управління, що виступають як периферійна ланка державного апарату (повноваження яких реалізуються шляхом деконцентрації влади);

· так і через представницькі та виконавчі органи, що обираються безпосередньо населенням як органи самоврядних адміністративно-територіальних одиниць — органи місцевої публічної влади, що іменуються органами місцевого самоврядування, повноваження яких переважно реалізуються шляхом децентралізації влади.

У цьому контексті варто погодитися з думкою Ю. Панейка, що характеристика місцевого самоврядування як форми децентралізації державної влади (державного управління) є найвідповіднішим терміном для позначення явища місцевого самоврядування [5, с.  19]. Враховуючи, що поняття децентралізації державної влади є вихідним для характеристики природи явища місцевого самоврядування, воно має розглядатись як ключовий суб’єкт децентралізації влади. Децентралізувати владу в Україні можна лише здійснивши адміністративну реформу.

Між поняттями «адміністративна реформа» та «децентралізація влади» є чіткий нерозривний взаємозв’язок: щоб подолати кризу влади, її треба децентралізувати; водночас децентралізація владних повноважень і є суттю адміністративної реформи.

Адміністративна реформа — комплексна перебудова наявної системи адміністрування в державі задля забезпечення ефективного функціонування влади. Отже, вона полягає у реформуванні взаємозв’язків певних інституцій, їхньої структури та взаємодії на всіх рівнях усіх адміністративно-територіальних одиниць, які також мають бути реформовані, і передусім — одиниці базового рівня.

Для здійснення адміністративної реформи як сукупності певної структурної організації влади та механізмів її взаємодії із суспільством  маємо визначити, що вона стосується всіх гілок влади. Зважаючи на те, що існує три її суб’єкти: народ, державна влада та місцеве самоврядування, реформа структури та характеру взаємодії інституцій цих трьох суб’єктів задля досягнення оптимального їхнього функціонування і є суттю адміністративної реформи, що має бути скерованою на надання послуг.

Децентралізація влади — це процес передачі частини функцій та повноважень її центральних органів органам місцевого самоврядування, розширення та зміцнення прав і повноважень територіальних громад з одночасним звуженням прав і повноважень відповідного центру. Тобто децентралізацію як шлях адміністративної реформи можна розглядати як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Її мета:

· оптимізація й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;

· своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг мешканцям територіальних громад у повному обсязі;

· найповніша реалізація місцевих інтересів;

· створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішують представники не центрального уряду, а територіальної громади.

Основними завданнями децентралізації влади є:

Наближення не лише влади до її джерела й носія — народу, а й власне результатів цієї влади — публічних послуг.

Перетворення територіальних громад на ключового владного суб’єкта на місцевому рівні.

Максимальне наближення центрів прийняття управлінських рішень до громадян.

Визначення питань місцевого значення, які:

— громади можуть вирішувати самостійно;

— у кооперації з іншими громадами;

— делегувати органам державної влади.

При цьому на наступний рівень влади потрібно передавати лише ті повноваження, які не можуть бути ефективно реалізовані суб’єктами влади базового рівня.

Передавання тих або інших державних повноважень місцевим органам дає змогу розв’язати певні проблеми:

· уникнути зайвої концентрації влади на центральному рівні, перевантаження центрального уряду суто місцевими справами;

· забезпечити участь громадян у здійсненні владних повноважень, політичному процесі;

· сприятиме розбудові громадянського суспільства та ефективній взаємодії з ним державних інституцій;

· сприятиме раціоналізації й оптимізації муніципального управління загалом.

Крім згаданого, децентралізація є ще й механізмом усунення конфлікту «власність—влада». На 1991 рік в Україні державна власність становила 90%, а на 2007 — 90% становила приватна власність. Отже, ситуація така: власність децентралізована, влада — ні. 

Уважаючи, що головне завдання будь-якої реформи — розв’язання проблеми власності і влади та механізму їхнього взаємофункціонування, можна констатувати: нині наявна суперечність між власністю й владою, коли влада залишилася сформованою для управління державною власністю, а власність, децентралізувавшись, перейшла в приватну.

Тому й маємо децентралізувати владу, інакше конфлікт у ланці влада — власність, за якого неефективно працюють і власність, і влада, є неминучим.

Децентралізація необхідна для формування ефективної влади, інакше неможливо реалізувати потужності та людський потенціал України для досягнення належного рівня якості життя її громадян.

Децентралізація  влади має бути спрямованою на розв’язання політико-правових проблем місцевого самоврядування передусім за рахунок розширення повноважень та фінансових можливостей територіальних громад і, відповідно, їхніх представницьких органів із перетворенням місцевого самоврядування на фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.

У літературі феномену територіальної громади та проблематиці правового статусу територіальних громад як первинних суб’єктів децентралізації влади  присвячена значна кількість досліджень [1; 2; 4 та ін.].

За певного розмаїття думок практично всі автори доходять висновку, що  одним із головних завдань адміністративної реформи є забезпечення поступового переходу від централізованого до децентралізованого державного управління шляхом передавання територіальним громадам та їхнім органам необхідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного розв’язання ними значної частини громадських справ, що стосуються інтересів місцевого населення, а її метою — зміцнення основ народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.

Отже, внаслідок децентралізації влади громада матиме можливість самостійно вирішувати переважну більшість своїх справ та проблем і отримувати якісні публічні послуги.

Перерозподілити повноваження між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в районах і областях, змінити природу місцевих державних адміністрацій, провести територіальну реструктуризацію адміністративних одиниць і навіть ухвалити необхідні для цього закони неможливо без внесення змін до Конституції України. Організаційно реформу слід розпочинати за достатнього нормативно-правового, кадрового, фінансового та інформаційного забезпечення створення базового рівня територіальних громад.

Трансформація системи адміністративно-територіального устрою має  починатися з визначення мінімальної одиниці — базового рівня місцевого самоврядування. На жаль, сучасний адміністративно-територіальний устрій, що характеризується високим ступенем централізації та концентрації публічних функцій і ресурсів на районному та обласному рівнях, не залишає жодної реальної можливості для існування спроможного базового рівня.

Базовий рівень є ключовим моментом у розумінні сутності ідеї місцевого самоврядування, а також реформування системи влади в Україні. І тому багато залежить від концептуального розуміння того, яка адміністративно-територіальна одиниця має бути визнаною за базовий рівень. Існує принаймні два бачення типу організації місцевого самоврядування як інституту влади на місцях.

Перший тип: район у його наявних кордонах є базовим рівнем місцевого самоврядування.

Вважається, що район є територіальною громадою, а решта населених пунктів — населеними пунктами зі своїми жителями у межах визначеної територіальної громади району. Функцій громади вони не виконують і не мають відповідних повноважень. Реалізація цієї концепції дворівневої системи місцевого самоврядування: район—область спровокує знищення сільських та селищних громад, власне, духовне коріння нації, її етнічне багатство. Не отримавши «нового дихання» у вигляді більших можливостей та повноважень (якби ці громади визнали базовим рівнем), втратиться місцева ініціатива, а по всій Україні — потенціал «ініціативи мільйонів».

А враховуючи складність керування багатьма селами з району (за втраченої можливості місцевих ініціатив) знову зреалізується хибна ідея командно-адміністративної системи, що вже довела свою неефективність.

Другий тип: сільська, селищна, міська громада та/або їх об’єднання є базовим рівнем місцевого самоврядування.

Тоді наявні райони та області визнаються не окремими самоврядними громадами, а територіальними утвореннями, де реалізуються спільні інтереси громад базового рівня. Децентралізація на інші рівні місцевого самоврядування — це є децентралізація на відповідні рівні реалізації спільних інтересів територіальних громад, наявних у межах даного територіального утворення. Тобто місцеве самоврядування на інших, окремих від базового, рівнях має існувати лише як засіб врегулювання та розв’язання питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад. Тож можна вважати, що сільська, селищна та міська громади є територіальною громадою базового рівня трирівневої системи адміністративно-територіальних одиниць.

Уважаючи перший тип організації місцевого самоврядування  неприйнятним, концепція реформування має ґрунтуватися на громадівському принципі побудови базового рівня. Його можна реалізувати двома шляхами.

Перший полягає в укрупненні існуючих громад до рівня їх спроможності через етапи добровільного, добровільно-примусового та примусового об’єднання.

Однак інертність та потенційний спротив сільських громад, брак кваліфікованих кадрів на місцях гальмуватимуть процес добровільного об’єднання, а недосконалість законодавства призводитиме до виникнення конфліктів, ефективність подолання яких, у тому числі й у судах, зведе нанівець саму реформу.

Другий шлях полягає в розукрупненні існуючих районів до оптимально обчисленого рівня для виконання делегованих повноважень  і формування громад навколо центрів економічного розвитку.

Так, центр економічного тяжіння — село, селище, місто — береться за основу формування на рівні громади. При цьому на рівні поселень у складі розукрупненого району мають функціонувати органи самоорганізації населення. Таким шляхом має бути досягнуто створення дієздатних та спроможних територіальних громад як стійких з огляду на демографічні тенденції утворень із високим рівнем субсидіарності за надання послуг в об’єднаних громадах.

На основі нового, так званого розукрупненого поділу буде збалансовано інтереси громад у межах району. Оптимізація кількості в такий спосіб укрупнених громад на території району за площею та ресурсами дасть змогу забезпечити однаковий рівень адміністративних та інших публічних послуг, достатньо наближених до споживача.

Тобто в розукрупнених районах залишиться вся структура служб, і вони працюватимуть практично в межах територіальної громади, статус якої як одиниці базового рівня й отримає розукрупнений район.

Отже, шляхом розукрупнення районів утворюється базовий рівень — рівень району. Декілька об’єднаних районів утворять одиницю другого рівня — округ, де працюватимуть інституції представництв центральної влади, в межах наступного рівня — рівня області.  

Здійснення реформи на визначених засадах дасть можливість підвищити ефективність єдиної державної політики на всіх територіальних рівнях з урахуванням комплексу ризиків. Буде створено умови для гармонійного поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування зі збереженням статусу сільських рад та їхніх голів. За державного управління на демократичних засадах буде створено умови для ефективної діяльності децентралізованої влади з розвинутою системою дієздатного місцевого самоврядування. У ній і буде реалізована творча суспільно корисна громадська ініціатива мільйонів її вільних громадян та різних добровільно сформованих громадських спільнот у співпраці з реформованими органами публічної влади і втілена українська конституційна мета — суверенна, демократична, правова та самоврядна держава.

Джерела

1. Баймуратов М. Правовий статус територіальної громади в Україні: теоретичні та практичні проблеми // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеукраїнських муніципальних слухань (6—8 вересня 2001 p., м. Бердянськ). — К., 2002. — С. 368—370.

2. Батанов О. Функції територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. —  К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2000. — 20 с.

3. Институты, самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова,
В. И. Карпец и др. — М.: Наука, 1995.— 301 с.

4. Наврузов Ю. Категорія «громада» в сучасному лексиконі місцевого самоврядування // Збірник наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. — К., 2000. — Вип. 1. — С. 272—289.

5. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Львів: Літопис,
2002. — 196 с.

6. Толкачова Н. Деякі аспекти співвідношення звичаю, традиції і права // Вісник Київ. ун-ту ім. Тараса Шевченка. — 2002. — Вип. 15. — С. 23—30.

Автор: Анатолій МатвІЄнко