Напівпрезидентське правління: за і проти

У світі існує декілька форм президентського правління: класична американська модель, напівпрезидентська, парламентсько-президентська, а також латиноамериканська, афро-азіатська та інші [9, с. 79—97]. Не вдаючися до докладної характеристики цих моделей, зазначимо, що їхні якісні відмінності слід визначати за реальним становищем інституту президентства у державно-політичній системі, конституційним статусом і рівнем дотримання засад поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Кожна з гілок влади наділяється відповідними владними повноваженнями. Державно-правові прерогативи покликані забезпечити баланс і рівновагу, а також взаємодію гілок влади в інтересах розвитку суспільства. Наголосимо, що жодній країні світу не вдалося цілковито відтворити американську модель.

У латиноамериканському варіанті інститут президентства вочевидь  домінує над іншими, афро-азіатська модель відрізняється ще більшим авторитаризмом, що нерідко набуває рис відверто тоталітарного режиму. Окремі країни пострадянського простору вже ствердили цю модель на практиці.

Постає нагальне питання щодо вітчизняних перспектив, моделі системи державного правління і, відповідно, інституту президентства як її сутнісної складової. Така постановка питання набуває актуальності саме з огляду на потреби удосконалення Конституції та минулі етапи функціонування різних моделей державного правління. Прихильники того чи іншого варіанта здебільшого аргументували свою позицію необхідністю надати президенту відповідно більші чи менші прерогативи. Неоднозначні твердження висловлюють політики та науковці стосовно зміни з 2006 року вітчизняної форми державного правління. Слід зазначити, що європейський і світовий досвід підтверджують положення, за якими формування конституційного статусу інституту президентства залежить: від рівня дотримання теорії розподілу влади між трьома її гілками; впливу домінуючих тенденцій правового й політичного мислення владної еліти, від якої залежить прийняття конституцій; від наявних історичних і культурних традицій та впливів; а також від конкретного розкладу політичних сил на час прийняття Конституції.

Слід підкреслити, що у Західній Європі дещо раніше, а у країнах Центрально-Східної Європи в період доби останніх соціально-економічних перетворень сформувалася саме європейська модель у формі напівпрезидентської чи парламентської системи правління. Ці два різновиди європейської моделі передбачають обмеженіші прерогативи президента, ніж за класичною американською системою, не кажучи вже про латиноамериканську, афро-азіатську системи президентської влади.

Варто зауважити: у низці західноєвропейських країн збереглися монархічні форми державного устрою. Проте монархічна форма правління є тут радше традицією, має дещо формалізований характер, а монарх є уособленням  державної влади, символом її єдності. Конституції більшості монархій не лише визначають повноваження, а й фіксують зобов’язання чи вимоги до глави держави дотримуватися конституції та законів країни, забезпечувати її національну незалежність і територіальну цілісність. У певних країнах діє принцип контрасигнації [2; 8].

Поступальність прогресу і своєрідність перебігу політичних процесів у більшості країн європейського континенту визначально вплинули на становлення республіканського устрою та запровадження посади президента як глави держави. Проте слід зважати, що спільним для конституційних монархій та світських республік є те, що глава держави — одноособова посада, а той, хто її обіймає, повинен забезпечувати здійснення цілого кола керівних, державно-розпорядчих та церемоніальних функцій.

Згідно з класичними положеннями, у європейських державах не було і немає суто президентської форми правління. Критерії президентської форми правління, які запропонував Джованні Сарторі й які поділяють Метью  Шугарт та Джон Кері, а також деякі вітчизняні дослідники, зводяться до таких положень: 1) обрання президента на загальних виборах; 2) неможливість позбавити влади парламентським голосуванням президента протягом визначеного періоду; 3) закріплення за президентом права особисто призначати главу уряду [9, с. 79—80].

Щоправда, існують підходи щодо приналежності, з певними застереженнями, Швейцарії до президентської форми правління. Проте відзначимо, що у Швейцарії президента обирають у парламенті терміном на один рік, протягом якого парламент не може його позбавити повноважень. У цій державі не існує самостійної посади прем’єр-міністра. Тобто і тут немає єдності трьох визначених положень.

Отже, у європейських державах існують напівпрезидентські й парламентські форми правління. За умов напівпрезидентської форми правління президентів обирають шляхом загальних, прямих виборів. Умовою для перемоги у першому турі виборів є підтримка більш як половини виборців, які беруть участь у голосуванні. Якщо жоден із претендентів не набирає потрібної кількості голосів, то проводиться другий тур. За цих умов для перемоги необхідно набрати відносну більшість голосів. У Фінляндії Конституція передбачає: якщо у другому турі два претенденти набирають однакову кількість голосів, то переможця визначають жеребкуванням. А якщо висунуто лише одного кандидата на посаду президента, він стає ним без виборів [3]. Конституція Ірландії, як і Фінляндії, передбачає  проголошення єдиного кандидата президентом без виборів, якщо не буде інших кандидатур. В історії цієї країни було п’ять таких випадків [1; 7].

Вибори президентів за парламентської форми правління відбуваються, як правило, у парламенті та на спеціальному засіданні, до того ж у кожній країні є свої особливості. У Греції, Італії та Швейцарії президентів обирають у парламентах.

У ФРН для обрання президента скликається спеціальне засідання Федеральних зборів. До їх складу входять депутати Бундестагу і така сама кількість членів, обраних народними представництвами земель на засадах пропорційності. Вибори серед кандидатів на посаду президента відбуваються без обговорення. Обраним є претендент, який отримав абсолютну більшість голосів Федеральних зборів. За умови неотримання абсолютної більшості у двох турах проводиться третій, у якому достатньою умовою для перемоги є одержання відносної більшості голосів. Також обов’язковим є положення, за яким президент із моменту його обрання припиняє участь у політичній партії, якщо він був її членом до виборів [6].

У деяких західноєвропейських державах, а також у країнах молодої демократії існує зумовленість того, у який спосіб та яких вимог слід дотримуватися під час висування кандидата на посаду президента. Конституції держав визначають норми щодо самих кандидатів у президенти, а також можливу кількість термінів перебування на цій посаді та власне терміни президентських повноважень. Стосовно останнього зазначимо, що такий термін коливався від одного року у Швейцарії до семи років у Франції. Щоправда, за ініціативою президента Жака Ширака 24 вересня 2000 року було проведено референдум щодо скорочення терміну президентських повноважень у Франції. З 2002 року цей термін зменшили до п’яти років. Переобраний президент Ширак і його наступники правлять уже п’ять років. Порівняно з терміном повноважень національних парламентів  перебування на посаді президента переважно триваліше. Таке становище дає змогу президентам забезпечувати стабільність і наступність влади у своїх країнах [10].

Європейська практика свідчить: спосіб легітимації президента є важливим чинником і показником його повноважень. І в цьому є своя логіка. Загальні вибори президента додають йому не лише авторитету, а й відповідних повноважень як главі держави. На ці чинники ми звертаємо належну увагу. Специфіки додає те, що за парламентської і  напівпрезидентської форм правління немає поділу влади між парламентом і урядом, а передбачається розподіл повноважень між законодавчою та виконавчою владами. Оскільки законодавча влада уособлюється парламентом, а виконавча — урядом, постає природне питання щодо ролі та місця президента за цих форм державного устрою. Якщо за президентської форми правління виконавча влада цілковито належить главі держави, то за умов напівпрезидентської системи виконавча влада поділена між президентом і урядом шляхом конституційного визначення обсягу повноважень.

За напівпрезидентської моделі президент — глава держави, але він, здебільшого не є главою уряду й не обіймає посаду прем’єр-міністра. Вітчизняні та зарубіжні дослідники до держав із напівпрезидентською системою у Європі відносять різну кількість країн: від однієї (лише Францію) до восьми (М. Дюверже, приміром, налічує їх п’ять: Австрію, Ісландію, Ірландію, Португалію, Фінляндію; а інші ще й Італію та країни ЦСЄ — Польщу, Чехію, Болгарію, Румунію, Сербію, Литву, Естонію та інші пострадянські країни). Наголосимо, що президент за цієї системи має певні повноваження, які дають йому змогу відчутно впливати на політику уряду.

Класичним прикладом напівпрезидентської форми (за визначенням М.  Дюверже, семипрезиденталістської системи) правління є сучасна Франція (П’ята республіка) [11]. Передусім президент Франції є главою уряду. Він головує на засіданнях Ради міністрів, призначає прем’єр-міністра, припиняє виконання ним функцій на підставі його заяви про відставку уряду, за поданням прем’єр-міністра призначає інших членів уряду та припиняє їхні повноваження. Президент може скликати за своєю ініціативою засідання Ради міністрів або це засідання розглядатиме питання, яке він вважає першочерговим. Також президент наділений прерогативою затверджувати постанови і рішення, прийняті урядом, і в нього є правова можливість у разі незгоди повернути ці документи на повторний розгляд уряду. Президент має право застосувати вето на закони, які приймає парламент, та підтримує уряд й тим самим постає в ролі арбітра стосовно провідних політичних інститутів. За певних умов президент може розпускати парламент та призначати нові парламентські вибори, розраховуючи, що їх результати можуть призвести до зміни уряду [4].

За умов напівпрезидентської форми правління президент за посадою є верховним головнокомандувачем збройних сил, йому також належить провідна роль у здісненні зовнішньої політики. За певних умов президент може запровадити надзвичайний стан у країні. Все це дає підстави стверджувати, що за цієї форми правління президент є вельми впливовою й активною силою, інститутом, який спроможний відчутно впливати на політику країни.

Водночас, порівняно з президентською владою американського зразка, напівпрезидентська модель правління в Європі не дає змоги мати  цілковиту виконавчу владу. При цьому президент не є не лише главою уряду, а й сам уряд формується залежно від реального співвідношення партійних фракцій у парламенті. Щоправда, у конституціях багатьох європейських країн записано, що прем’єра призначає президент. Однак глава держави свідомий того, що він може призначити на посаду прем’єра лише такого діяча, який, сформувавши уряд, отримає вотум довіри парламенту. Тобто свобода вибору у президента стосовно кандидатури прем’єра завжди обмежена. За умови, що відповідна партія має тверду парламентську більшість, у глави держави немає вибору й залишається тільки призначити главу цієї партії прем’єром.

Важливим обмеженням президентської влади за напівпрезидентської форми правління є те, що уряд здебільшого відповідальний не перед президентом, а перед парламентом. Тобто за напівпрезидентської системи правління уряд має значно більшу незалежність від глави держави, оскільки  спирається на парламентську більшість. Перевага цієї форми правління — президент має чимало владних повноважень, прем’єр і кабінет міністрів загалом керують виконавчою владою й одночасно уряд є відповідальним перед парламентом.

За парламентської системи правління, яка передбачає посаду президента, останній є конституційним главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені зі сфери прерогатив президента. До таких держав належать: ФРН, Греція, Швейцарія, а також Угорщина, Словаччина, Латвія та деякі інші країни. За парламентської системи  президент формально, згідно з конституціями, хоч і наділяється важливими повноваженнями, як-от призначення глави уряду, оголошення про розпуск парламенту, про призначення дати чергових чи позачергових парламентських виборів, а також представлення держави у сфері міжнародних відносин, але фактично всі ці та інші повноваження він повинен здійснювати за згодою з главою уряду, відповідальним не перед ним, а перед парламентом. У результаті такого розподілу прерогатив главою виконавчої влади за парламентської форми правління є прем’єр-міністр, канцлер, який має необхідні владні повноваження для здійснення урядової політики. Прем’єр і його уряд підзвітні вищому законодавчому органу й можуть бути відправлені у відставку парламентом за умови винесення їм вотуму недовіри. За цих умов президент не несе відповідальності за дії уряду й залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку, уособленням збереження конституційного ладу.

Наголосимо, що в умовах європейської демократії, відповідної політичної культури президент, навіть не маючи реальної політичної влади, може мати високий конституційний статус та великий моральний авторитет у суспільстві. У таких країнах він є громадянином першої величини. Глава держави на політичному рівні публічно може висловлювати своє ставлення до актуальних питань поточної політики. Висловлювання президента хоч і повинні мати спонукальний характер, але з лояльною тональністю та конструктивною налаштованістю.

В Україні система державного правління та інститут президентства розвивалися у кілька етапів. Професор А. Кудряченко з певними застереженнями виокремлює їх у такій послідовності:

1) липень 1990 р. — грудень 1991 р. — система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

2) грудень 1991 р. — червень 1995 р. — президентсько-парламентська система правління;

3) червень 1995 р. — 28 червня 1996 р. — президентська форма правління;

4) червень 1996 р. — грудень 2005 р. — президентсько-парламентська республіка;

5) із січня 2006 р. — парламентсько-президентська форма правління [5].

Зауважимо, що головною тенденцією у розвитку вітчизняної системи правління на перших етапах і з підписанням Конституційного договору у 1995 році було зміцнення інституту й розширення владних прерогатив президента. Показовим було втручання інституту президентства у прерогативи законодавчої влади. Проте Конституція, ухвалена 1996 року, відчутно звузила владні повноваження президента, а зміни до неї, які набули чинності з 2006 року, свідчили про формування парламентсько-президентської системи правління.

Саме тенденція до звуження кола повноважень президента дедалі більше лягає у площину європейських прагнень країни. Вона стала відмежуванням від авторитарного режиму останніх років, який намагалися утвердити, й він набув достатньо конкретних рис.

В умовах запровадження реформи вітчизняної системи правління нових рис набули взаємовідносини у трикутнику Президент—Верховна Рада—Кабінет Міністрів. Вони базуються на дещо відмінних від попередніх конституційно-правових засадах. Постає проблема ефективності влади, застосування її потужних складових заради динамічного соціально-економічного розвитку суспільства. Започатковані зміни по-новому ставлять питання розподілу влади, законних і раціональних противаг між різними її складовими.

Джерела

1. Ирландия. Конституция и законодательные акты. — М., 1985.

2. Конституция Королевства Дания / Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М., 1997.

3. Конституция Финляндии / Там же. — М., 1997.

4. Конституция Франции / Там же. — М., 1997.

5. Кудряченко А. І. Місце інституту президентства в контексті становлення політичної системи України // Стратегічні пріоритети. — 2006. — № 1. — С. 7.

6. Основной Закон Федеративной Республики Германия. — Берлин, 2001. — С. 80—86.

7. Саидов А. Х. Национальные парламенты мира. — М.: Волтерс Клувер, 2005. — С. 86—87.

8. Сахаров Н. А. Інститут президентства в современном мире. — М., 1994.

9. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія / Пер. англ. 2-го вид. — К.: АртЕк, 2001.

10. Франция в поисках новых путей / Под ред. Ю. И. Рубинского. — М.: Весь мир, 2007. — 324 с.

11. Duverger M. A New Political System Model. Semi-Presidental Government // European Jornalof Political Research. — 1980. — 8(2). — Р. 165—187.

Автор: Оксана ХарЧенко