передплата Українською | In English

№4, лютий 2008

Ефективні закони творять громади

Поділитися:

Звертаючись до аналізу категорії витоків права в галузі місцевого самоврядування, не можна не врахувати відповідні положення загальної теорії права, у межах якої завжди виявляється інтерес до питань витоків права. Зокрема, їм присвячені наукові праці М. Александрова, С. Алексєєва, М. Баймуратова, О. Батанова, В. Борденюка, Ф. Бурчака, М. Корнієнка, В. Кравченка, В. Копейчикова, М. Орзіха, В. Погорілка, М. Пітцика, О. Прієшкіної, Ю. Тодики, Ю. Тихомирова, М. Ставнійчук, О. Фрицього, В. Федоренка, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, Л. Юзькова та інших авторів.

Незважаючи на значну зацікавленість учених означеною проблемою, питання витоків права в галузі місцевого самоврядування вивчено недостатньо. І досі серед науковців щодо цього не склалося загальної концепції.

Вивченню зазначеного питання присвячено роботи вчених у різних галузях правової науки. Перші розробки з’явилися майже півстоліття тому. У 1946 році побачили світ загальнотеоретичні праці М. Александрова «Поняття джерела права» [1] та С. Кечек’яна «Про поняття джерела права» [4]. На початку вісімдесятих років вийшла друком монографія С. Зивса «Джерела права», яка висвітлює авторську концепцію джерел права [3]. Нині в спеціальній літературі є роботи, де розглянуто характеристику витоків права в різних галузях права України [5].

У правовій літературі також висловлюється думка, що поняття «джерело права» є проявом метафоричності юридичної свідомості, в основі якої зіставлення об’єкта з іншим предметом, явищем. Поняття витоку права започаткував Тит Лівій, який назвав Закони XII таблиць «джерелом усього публічного та приватного права». На думку А. Рубанова, метафоричність полягає в тому, що для Тита Лівія, як і для кожного римлянина, слово «джерело» означає місце, у якому з’єднувалися два світи – наземний, де жили люди, та підземний, де жили боги [12].

Слід погодитися з думкою О. Константія, що кожного разу для визначення автентичного змісту поняття «джерело права» слід з’ясувати обставини, за яких автор використовує цей термін [5, с. 7]. Без такого дослідження важко послуговуватися наявними законодавчими можливостями.

Як уже зазначалося, в науковій правознавчій літературі розрізняють низку основних понять «джерела права» – в матеріальному й формально-юридичному розумінні. У першому значенні джерело права розуміють як різні соціальні чинники, які породжують право, тобто викликають необхідність встановлення нових норм, змінення чи скасування старих [7, с. 42]. У другому значенні, формально-юридичному, витоки права трактуються з точки зору офіційних форм, у яких здійснюється встановлення, змінення чи скасування правових норм і набуває вираження їхній зміст [7, с. 42–43]. У цій статті витоки права в галузі місцевого самоврядування розглянуто з точки зору їх формально-юридичного розуміння, тобто форми вираження правових норм.

Серед науковців питання витоків права в галузі місцевого самоврядування ґрунтовно досліджували В. Погорілко [8], який дає їх наукову класифікацію за видами, обґрунтовано доводить пріоритетність окремих із них; В. Котюк [6] зауважує багатозначність терміна «джерела права». С. Різніченко виокремлює роль державної влади, «яка є констатуючим началом у генезисі, становленні та функціонуванні джерел права» [11]; В. Марчук та Л. Ніколаєва вважають, що «джерела права розрізняються за джерелами волевиявлення, тобто вони є творінням різних суб’єктів правотворчості – законодавця, суду тощо» [7, с. 43], В. Погорілко, В. Федоренко доводять, що джерела є «нормативно-правовими актами волевиявлення народу або держави, що мають юридичну силу» [9], або проявом «об’єктивізації волі українського народу й політики Української держави, що є носіями певної юридичної сили» [10].

Під джерелами права в галузі місцевого самоврядування слід розуміти і матеріальні, культурні та духовні витоки права і правотворчу силу державної влади, діяльності органів місцевого самоврядування, судових органів, узагальнення практики правозастосування, рішень місцевих референдумів, звичаїв, традицій територіальних громад. Внутрішні витоки права беруть початок і від держави (Конституція, закони, підзаконні нормативно-правові акти), і від органів місцевого самоврядування (статути, рішення рад та їхніх органів, рішення місцевих референдумів; міжнародні (локальні) договори окремих суб’єктів місцевого самоврядування з питань життєдіяльності територіальної громади, судові прецеденти).

Варто зазначити, що за час проголошення незалежності нашої держави обсяг витоків права України в галузі місцевого самоврядування значно змінився і кількісно, і якісно.

Що стосується кількісних змін, то йдеться про правові акти, прийняті в Україні після липня 1990 року – часу проголошення Декларації про державний суверенітет України, а під якісними слід розуміти зміни, які відбувалися в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність місцевого самоврядування в Україні, насамперед його конституційне визнання як самостійного юридично-правового інституту, гарантії його функціонування, передусім у Конституції, значне розширення повноважень місцевих рад та інші.

Отже, прийняття Верховною Радою України в 1996 році Конституції, в 1997 році – Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в 1998 році – Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», у 1999 році – Закону «Про місцеві державні адміністрації», який розмежував повноваження двох видів публічної влади на місцевому рівні – державної виконавчої й місцевого самоврядування, Закону «Про органи самоорганізації населення» 2001 року дає достатньо підстав говорити про кількісні і якісні зміни витоків права місцевого самоврядування в Україні.

Особливу вагу мають правові норми, які містяться в Конституції: визнання і гарантування місцевого самоврядування, права громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38). З огляду на їх пряму дію вони забезпечують шляхи розвитку й пошуки нових форм правового регулювання місцевого самоврядування в Україні, удосконалення галузі національного права загалом.

Важливим витоком слід вважати Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». У ньому знайшли розвиток конституційні норми про місцеве самоврядування та його інститути, співвідношення держави і місцевого самоврядування тощо. Цей закон є профільним, що закріпив норми права в галузі місцевого самоврядування.

Витоками права в галузі місцевого самоврядування є також закони України, міжнародно-правові акти, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою.

Значна частина правовідносин у галузі місцевого самоврядування регульована підзаконними нормативно-правовими актами органів державної виконавчої влади.

Є також й інші види витоків права в галузі місцевого самоврядування. Це, зокрема, нормативно-правові акти Верховної Ради й Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення Конституційного Суду України, рішення апеляційних та господарських судів.

Суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та тісно пов’язані з ними суспільні відносини іншого рівня регулюються нормами муніципального права України, яке належить до публічного права тому, що воно стосується самостійного інституту публічної влади – безпосередньої та представницької місцевої влади.

Правовідносини в галузі місцевого самоврядування утворюють цілісну систему суспільних відносин, пов’язаних з територіальною самоорганізацією населення, питаннями становлення й функціонування місцевої влади. Необхідно враховувати, що як влада народу вона організаційно відокремлена від держави, її органи не входять до системи органів державної влади.

З огляду на це дослідники вважають, що муніципальні норми мають порівняно самостійний предмет регулювання. Але мають також свої особливості:

по-перше, деякі з них водночас є нормами основних галузей права, наприклад, конституційного, цивільного та інших, а також належать до муніципального права;

по-друге, значна частина цих норм міститься в нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування, які не входять до системи органів державної влади, а отже, не є державно-правовими нормами, бо мають локальний характер, хоча є обов’язковими для виконання на відповідній території.

Зважаючи на те, що джерела права розуміють як форми, в яких виражена правова норма, можна виокремити і внутрішні національні, і міжнародні витоки.

У свою чергу, внутрішні правові витоки в галузі місцевого самоврядування можна поділити на державні й локальні. До державних належать акти Президента України, законодавчої, виконавчої та судової влади. До локальних – акти територіальної громади, створюваних нею органів та обраних нею посадових осіб.

За територіальним чинником та колом суб’єктів внутрішні витоки права в галузі місцевого самоврядування слід класифікувати на загальні й спеціальні. До загальних належать ті, дія яких поширюється на всю територію України: Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон «Про органи самоорганізації населення». До спеціальних витоків права в галузі місцевого самоврядування належать ті джерела, дія яких поширюється на окремі адміністративно-територіальні одиниці: Закон «Про столицю України – місто-герой Київ»; IV розділ Конституції АРК, укази Президента про оголошення надзвичайних ситуацій в окремих адміністративно-територіальних одиницях.

Так само класифікуються і локальні джерела права: рішення обласної ради має силу на території всієї області, а рішення районної ради – лише на території району.

За функціями в правовому регулюванні витоки права в галузі місцевого самоврядування (державні й локальні) є матеріальними і процесуальними. За ступенем обов’язковості – імперативними та диспозитивними. Ця класифікація поширюється і на державні, і на локальні правові норми.

До міжнародних витоків слід віднести:

– міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування;

– міжнародні нормативно-правові договори.

Особливу увагу вчені приділяють Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Він містить перелік основних термінів, які треба розуміти як категоріальний апарат муніципального права (ст. 1), основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), його систему (ст. 5), основні форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (ст. 7–9, 13), організаційно-правових, матеріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення.

Серед взаємовідносин місцевого самоврядування є й такі, що законодавчо не врегулювані. Так, ст. 8 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає проведення загальних зборів громадян за місцем мешкання як форму їх безпосередньої участі у розв’язанні питань місцевого значення. Вона також установлює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Однак закону про проведення зборів громадян в Україні досі немає, а статути мають аж ніяк не всі територіальні громади.

Серед підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини місцевого самоврядування, варто зазначити укази Президента України.

Ці підзаконні правові акти умовно можна поділити на кілька груп залежно від правовідносин, які вони регулюють:

– з організаційних питань: Указ Президента України від 20 вересня 1994 року «Про Раду регіонів»; Указ Президента України від 17 липня 1994 року «Про положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України та склад його правління» (із змінами від 27 січня 1999 року); Указ Президента України від 30 серпня 2001 року «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні»;

– з питань матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування: Указ Президента України від 19 червня 1995 року «Про забезпечення управління майном, що перебуває в загальнодержавній власності, у процесі його приватизації».

Регулювання правовідносин указами та розпорядженнями Президента України передбачене ст. 106 Конституції України. Вони стають інструментом здійснення Президентом своїх функцій і повноважень та є обов’язковими для виконання на всій території України. Їхньою базою завжди залишається Конституція й закони України, за межі яких вони не можуть виходити. За юридичними ознаками укази й розпорядження бувають нормативними, в яких містяться правила поведінки загального характеру, й розраховані на багаторазове застосування. Одним із прикладів таких нормативно-правових актів є Указ Президента України від 18 червня 1998 року «Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що проводяться органами місцевого самоврядування».

Він установлює право місцевих рад визначати під час затвердження відповідних бюджетів обсяг випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, а також позик і кредитів, отримуваних органами місцевого самоврядування в банківських установах, уточнювати ці обсяги під час внесення змін чи доповнень до бюджетів, з обов’язковим погодженням цих розмірів із Міністерством фінансів України.

Певні обов’язки у зв’язку з проведенням запозичень покладено указом на Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, виконавчі комітети сільських, селищних і міських та районних у містах рад, районні державні адміністрації, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади в областях, містах Києві та Севастополі. Указ містить правила поведінки загального характеру багатьох суб’єктів правовідносин. Вони розраховані на багаторазове застосування.

Вагоме місце серед витоків муніципального права посідають акти Конституційного Суду України. Зокрема, ним прийняті рішення у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень ст.ст. 3, 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (13.05.1998 р.); у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч. 5 ст. 6, ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 16, п. п. 3, 5, 6, 9, 10, 16, ч. 1 ст. 26 та інших правових норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (9.02.2000 р.).

Значення цих рішень надзвичайно важливе, оскільки вони стосуються питань, недостатньо унормованих правом. Вони є остаточними, бо рішення Конституційного Суду не підлягають оскарженню. Акти Конституційного Суду важливі ще й тому, що ст.ст. 150, 151 Конституції та Закону «Про Конституційний Суд України» (ст. 13) до повноважень Конституційного Суду віднесено вирішення питань відповідності Конституції законів та інших актів правового характеру, що їх видає Верховна Рада.

Конституційний Суд розглядає також справи щодо конституційності актів про призначення виборів, всеукраїнського референдуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим.

Зрозуміло, неприпустимим є будь-яке форсування. Однак автор обстоює позицію, що регулювання тих чи інших правовідносин на рівні закону полегшує процес правозастосування, звільняє виконавчі органи влади від необхідності нормотворчості, дає можливість більше зосереджуватися на вирішенні питань, що належать до їхньої компетенції.

Досить поширеними витоками в галузі місцевого самоврядування постають нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самоврядування. До них належать рішення, прийняті місцевими референдумами, а також радами та їхніми виконавчими комітетами. Такі акти, відповідно до ст. 59 профільного закону, прийняті в межах повноважень, є обов’язковими для виконання в адміністративно-територіальній одиниці. Те саме стосується розпорядження посадових осіб місцевого самоврядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 19) надав право представницьким органам місцевого самоврядування приймати статути територіальних громад. Це локальні нормативно-правові акти. Вони враховують історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості відповідних територій, не унормовані чинним законодавством. Обов’язковою вимогою до такого нормативно-правового акта є його реєстрація в органах Міністерства юстиції України.

До витоків муніципального права України також належать міжнародно-правові акти, згоду на обов’язковість яких дала Верховна Рада України. Це, зокрема, Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, та низка інших нормативних актів, ратифікованих Верховною Радою.

Можна виокремити також іншу групу локальних міжнародних правових актів: угоди про співробітництво між містами України та інших держав із питань торгівлі, виконання робіт та надання послуг. Їх укладення передбачене ст. 35 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Наприклад, сьогодні такі угоди, укладені в межах чинного законодавства обох країн, діють між урядом Москви й виконкомом міськради Донецька, між ратушею німецького міста Фільдерштадт і виконкомом міськради Полтави, між мерією міста Нарви (Естонія) та виконкомом міськради Донецька тощо.

Іншими витоками муніципального права слід визначити правові звичаї, протоколи, рішення, які належать до недержавного блоку, а також нормативні договори, укладені на підставі ст. 18 профільного закону з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.

Правовий звичай – загальновизнане правило поведінки людей, яке склалося в процесі їхніх стосунків, увійшло в побут і свідомість певної спільноти або всієї громади і не суперечить чинному законодавству. Наприклад, участь депутата в розподілі майна між власниками.

Протокол – юридичний документ, що в письмовій формі фіксує перебіг пленарних засідань рад, їхніх виконавчих комітетів, зборів громадян за місцем проживання або інших форм відкритого спілкування людей. Обов’язковими реквізитами для протоколу є: дата складання, порядковий номер, кількість присутніх, резолютивна частина прийнятого рішення. Іншим видом є протокол про домовленість сторін, взяті ними зобов’язання в межах чинного законодавства.

Рішення – юридичний документ, в якому викладено колективну оцінку певних фактів та визначено завдання щодо подальших дій громади, органу, окремих осіб. Переважно приймається голосуванням.

Правовий прецедент – конкретна ситуація, що виникає під час розгляду судами тієї чи іншої справи, яка не набула законодавчого регулювання.

У науковій літературі останнім часом дедалі більшої уваги приділяють і такому малопомітному досі джерелу права, як договори сторін.

Вони характеризуються своєю конституючою ознакою (договір свідчить про досягнення згоди між контрагентами). Основне призначення договору – врегулювати в межах закону поведінку суб’єктів правовідносин, визначити їх можливу поведінку, а також обумовити наслідки порушення умов, передбачених договором. У свою чергу, договори в науковій юридичній літературі поділяються на: конституційні; міждержавні (ратифіковані); договори між радами й адміністраціями підприємств та інших юридичних і фізичних осіб; договори між органами самоврядування та зарубіжними осередками локальної демократії.

Конституційне прецедентне право: парламентські прецеденти, адміністративні та судові.

Конституційні звичаї на нинішньому етапі розвитку держави мають певне значення. Воно полягає в тому, що як джерело права конституційний звичай містить у собі певні традиції державотворення й розвитку місцевого самоврядування. Хоча наразі сфера регулювання правовідносин через конституційні звичаї є незначною.

Шляхи регулювання правовідносин, що виникають у галузі місцевого самоврядування, є тотожними на законодавчому, міжнародному, локальному рівні та на рівні нормативно-правових документів. Аналіз витоків правового регулювання відносин у галузі місцевого самоврядування дає підстави вважати, що існує певна логічна послідовність їхнього розвитку й взаємозбагачення.

І все-таки попри значний масив напрацьованих витоків муніципального права роботу в цьому напрямі не можна вважати завершеною, тому що, по-перше, галузь муніципального права в Україні тільки формується; по-друге, сам законодавчий процес не завжди встигає за тими об’єктивними змінами, які відбуваються в суспільстві.

Витоками права в юридичній науці вважають форми (способи) існування правових норм, які перетворюють право (як волю) на об’єктивну реальність. Світова практика налічує чимало джерел права. Це акти, документи, традиції, правові (у тому числі й конституційні) звичаї, правові прецеденти.

Під витоками права в галузі місцевого самоврядування (вихідні від держави і від органів місцевого самоврядування) слід розуміти форму вираження і державної волі, тобто волі народу загалом, і волі територіальної громади.

Особливістю витоків права в галузі місцевого самоврядування є те, що вони мають дві першооснови – правотворчу силу держави і волю територіальної громади. На нашу думку, в майбутньому локальні нормативно-правові акти значно ширше впливатимуть на діяльність місцевого самоврядування загалом.

Відтак слід зазначити, що саме на локальну нормотворчість припадає найбільша частина правотворчості. На думку Ю. Делії, «це справді великий і потужний масив нормативно-правових актів, рівних яким за обсягами в сучасній правотворчій практиці відшукати не вдасться» [2].


Джерела:

1. Александров Н. Г. Понятие источника права // Ученые труды ВИЮН. – М.: Юриздат, 1946. – Вып. 8.

2. Делія Ю. В. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики – Донецьк: НД та РВВ ДЮІ МВС, 2004. – С. 71.

3. Зивс С. Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – 239 с.

4. Кечекьян С. Ф. О понятии источника права // Ученые труды МГУ. – М.: Изд-во МГУ, 1946. – Вып. 116.

5. Константій О. В. Джерела адміністративного права України. – К.: Українське агентство інформації та друку «Рада», 2005. – 120 с.

6. Котюк В. Теорія держави і права. – К., 1994. – С. 32.

7. Марчук В. М., Ніколаєва Л. В. Основні поняття та категорії права. – К.: Істина, 2001.

8. Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. / За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 15.

9. Погорілко В., Федоренко В. Джерела конституційного права України: поняття, види і система // Право України. – 2002. – № 3. – С. 10.

10. Погорілко В., Федоренко В. Джерела права України (загальна теорія джерел конституційного права) // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 1(28). – С. 48.

11. Різніченко С. В. Договір як джерело конституційного права: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. / Одеська державна юридична академія. – Одеса, 1999. – С. 7.

12. Рубанов А. А. Понятие источника права как проявление метафоричности юридического сознания // Судебная практика как источник права. – М.: Ин-т государства и права РАН, 1997. – С. 42.

Автор: Віктор БесЧастний

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Нардеп не задекларував будинок на Трухановому острові — Bihus.info Сьогодні, 23 жовтня

"Від заяви Зеленського залежить все": Тейлор засвідчив у справі імпічменту Трампу Сьогодні, 23 жовтня

Кабмін запровадив 2% мито на імпорт електроенергії з РФ — Герус Вчора, 22 жовтня

В Київській академії мистецтв викрили шахраїв. Збирали кошти на «батьківські фонди» Вчора, 22 жовтня

Ще один виробник сигарет відкликає 350 мільйонів сплаченого акцизу Вчора, 22 жовтня

СБУ затримала ексзаступника міністра економіки: підозрює у держзраді Вчора, 22 жовтня

Як Кравцов з компанією планують роздерибанити 100 млн доларів Вчора, 22 жовтня

В уряді озвучили консервативний та оптимістичний прогноз зростання ВВП у 2020 році Вчора, 22 жовтня

Євродепутат: Зеленський концентрує владу і це дуже страшно Вчора, 22 жовтня

Новини 21 жовтня: IPO Укрпошти, арешт рахунків "Укргазвидобування", місія МВФ Вчора, 22 жовтня