Голова ЦВК Володимир ШАПОВАЛ: «Захоплення політичною боротьбою призводить до втрат законодавчих орієнтирів»

Завершився надскладний процес підготовки й проведення дострокових парламентських виборів. Це, на переконання деяких політиків, мало усунути кризу в роботі органів державної влади. Однак сам процес волевиявлення, подальші події засвідчують, що, як то кажуть, від себе не втечеш. Про особливості виборчого процесу й хвороби зростання держави, мораль, правові механізми реалізації конституційних прав громадян наша розмова з відомим фахівцем у галузі конституційного права, колишнім суддею Конституційного Суду України, а нині Головою Центральної виборчої комісії, доктором юридичних наук, професором Володимиром ШАПОВАЛОМ.

– Володимире Миколайовичу, оцінюючи хід дострокових виборів, до яких законодавчих змін потрібно вдатися, аби оптимізувати виборчий процес?

– Справді, наше виборче законодавство недосконале. І це підтверджує той факт, що перед кожним народним волевиявленням приймають новий виборчий закон або зміни до чинного. Тим самим утруднюють реалізацію виборчого процесу або, як мінімум, не сприяють їй. Такими були й зміни, що їх прийняли напередодні формування нового складу ЦВК.. І пояснили, що ці зміни є результатом політичної домовленості. Зокрема, украй сумнівною, й, мені здається, всі це розуміють, була норма, що ускладнила голосування громадян України, які поверталися до дня виборів з-за кордону.

Оптимізувати виборчий процес дуже просто, якщо встановити такий порядок дій: вибори завершилися, й почалася ґрунтовна системна робота над виборчим законодавством. Давно ведуть мову про те, що потрібно приймати виборчий кодекс. І, до речі, мені відомо, що такі проекти вже напрацьовані. Та чомусь маю песимістичні відчуття стосовно його ухвалення. Бо в нас нерідко добрі наміри висловлюють у процесі, а коли він завершується, не бажають щось змінювати. Утім, у цьому сенсі ми не одинокі. Знаю, наприклад, що у Великій Британії напередодні чи не кожних парламентських виборів активно обговорюють потребу запровадити пропорційну систему. Однак вибори проходять, результати когось задовольняють, і тема знімається. Повторюю, треба перейти від розмови про системне законодавче забезпечення, зокрема виборчого процесу, до справді такого забезпечення. Користуючись нагодою, що «Віче» – це журнал Верховної Ради, сподіваюся, цю мою думку почують. Напрацювання є, але ми знаємо, що захоплення політичною боротьбою, зокрема в стінах Верховної Ради, часто призводить до того, що втрачаються законодавчі орієнтири.

– Володимире Миколайовичу, можливо, розгляд проекту виборчого кодексу та його прийняття могли б прискорити ухвалення законопроекту про всеукраїнський референдум? Загалом, мабуть, ці законопроекти можна було б об'єднати...

– Цілком правильно. До речі, я був нещодавно у відрядженні в Киргизстані, там проводили референдум з приводу прийняття нової Конституції. І водночас на цьому самому референдумі прийняли Кодекс про вибори та референдуми. З огляду на те, що референдум і вибори – це дуже близькі процедури, які ґрунтуються на реалізації виборцями свого права голосу й організаційно наближені, гадаю, можна було б справді прийняти Кодекс про вибори і референдуми в Україні. Проте враховуючи, що теми референдуму, як ми знаємо, з певних суб'єктивних причин можуть бути певною мірою спекулятивні, варто було б спочатку подбати про вибори, а потім про референдум. Або навпаки.

– Однак може йтися й не про спекулятивну тему, наприклад, про ухвалення нової Конституції України.

– Звісно. Те, що закон про референдум з 1991 року концептуально й за змістом не змінюється, свідчить про ставлення політикуму до цього інституту. Його і хочуть застосовувати, і бояться робити це. Таке подвійне ставлення до теми робить референдум заручником. Річ навіть не в тім, що конкретний референдум, наприклад, стосовно прийняття нової Конституції, для когось політично вигідний. А в тім, що референдум як інститут передбачено в третьому розділі чинної Конституції. Відсутність сучасного закону, який відповідав би Конституції (а всі знають, що діючий є проблемним з точки зору такої відповідності), по суті, робить відповідні норми Конституції мертвими. І фактично в такий спосіб із нашої практики викреслюється одна з основних, поряд із виборами, форм безпосередньої демократії. А в статті 69 Конституції сказано, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії. Тож відсутність відповідного закону звужує можливості волевиявлення народу. Читаємо статтю 5 Конституції: народ є носієм суверенітету, єдиним джерелом влади. Отже, можливість для народу здійснювати владу також звужується. Чи вправі політики не дбати про те, щоб основоположні конституційні норми могли бути реалізовані?

 А те, що комусь вигідний такий референдум, комусь – інший, це все фактично умовності. Якщо державне будівництво й далі продовжувати переводити на ґрунт чиїхось політичних інтересів, вузьких, ситуативних, то це, по-перше, свідчитиме про недалекоглядність політиків, а по-друге, означатиме, що загалом держава розвивається на ґрунті не якихось абсолютів, констант, а забаганок.

– Володимире Миколайовичу, якщо ми вже заговорили про Конституцію, наскільки реально змінити її та повернути повноваження Президента, втрачені у зв'язку зі змінами, внесеними 2004 року? Скажіть, чи ведеться така робота.

– Це питання має дві складові – політичну й юридичну. Не думаю, що варто ставити питання про повернення повноважень. Правильно казали давні греки: не можна входити двічі в одну й ту саму воду. Попри те, що тоді оці славнозвісні зміни від 8 грудня 2004 року були проведені юридично й політично невиважено, некоректно (про що я не раз говорив), прийняття закону про їхнє скасування, гадаю, було б хибним шляхом. Треба вдосконалювати те, що маємо. Здається, всі на це погоджуються. Бо юридично механізм функціонування влади, який створено в результаті внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року, не адекватний суспільним потребам і недосконалий. Власне, події останнього року свідчать, що все це не працює або працює вкрай погано. І тому важливо розв'язати юридичну складову проблеми: в який спосіб можна виправити ситуацію? Об'єктивно способів є два, можливо, три, але два очевидні. Перший: сама Верховна Рада вносить системні зміни до чинної Конституції. Однак для цього потрібно щонайменше 300 голосів. І мені здається, потрібні зміни, враховуючи темперамент і особливості політичної поведінки тих, хто присутній у парламенті, не буде прийнято. Тому треба шукати компроміс. Це привчило б політиків до думки про такий пошук, мало б позитивні наслідки з точки зору об'єднання. Принаймні політиків, представлених у парламенті, керівників найбільших політичних сил це посадило б за один круглий стіл. У цьому – позитив. Але я не дуже оптимістично ставлюся до такого сценарію.

Другий варіант – проект нової Конституції (нової редакції) розробляється фахівцями. Потім триває широке, фахове й суспільне обговорення. Надалі проект Конституції виноситься на всеукраїнський референдум. Переконаний у легальності цього шляху. Та референдум є дієвим і реальним тоді, коли в суспільстві є певна згода. Інакше він може спричинити ще більший розкол, це очевидно. І третій шлях. Він, як на мене, трошки надуманий – так звані установчі збори. Я чую окремих політиків, фахівців: мовляв, слід провести вибори до установчих зборів, які матимуть єдину функцію – прийняти Конституцію. Громадян, котрі будуть членами установчих зборів, наприклад, позбавити на десять років активної участі в політиці. Як це може бути в Україні? Установчі збори – калька з парламенту: ті само політичні сили будуть представлені, ті само особливості взаємної приязні. Окрім того, Верховна Рада повинна прийняти закон про порядок формування установчих зборів. Тож не простіше, щоб Верховна Рада сама прийняла нову редакцію Конституції або системні зміни, низку змін, що стосуються організації державного механізму? Принаймні, я думаю, це очевидно. І переважна більшість розділів Конституції, окрім I, III, XIII, не потребують затвердження на референдумі. І тому можливі системні зміни в частині організації державного механізму, зокрема, без всеукраїнського референдуму. Це найраціональніший шлях з огляду на загальні підходи. Але повторюю: мене лякає перспектива, що прийняття таких системних змін стане предметом ситуативного торгу. Конституція приймається надовго, а якщо вона стане розмінною монетою політичних стосунків, то де гарантія, що завтра ті, хто сьогодні голосував за Конституцію, не протидіятимуть її реалізації?

І останнє, що хотілося б сказати з цього великого питання. Почнімо з поваги до Основного Закону. На жаль, надто поширилася практика нехтування нормами чинної Конституції. Вона розбещує суспільство в ставленні до Конституції. Якщо це не припинити, то, хоч би яку Конституцію ми прийняли, результат буде той самий.

– Здається, до президентських виборів навряд чи вдасться змінити Конституцію?

– Думаю, якщо так не станеться, то після нового обрання Президента може виникнути спокуса продовжувати практику перекручування Конституції й надалі. Навіщо мати досконалий текст, якщо є такий, котрий можна вигідно трактувати, залежно від ситуації, що складається.

Власне, прийняття Конституції – це завжди політичний ризик. Можу сказати, що Президент України Віктор Ющенко, який ініціює нову редакцію Конституції, бере на себе цей ризик. Тому навіщо новообраному Президентові щось змінювати? Якщо все залишиться, буде посилена роль нашого героїчного Конституційного Суду як тлумача Основного Закону. Узагалі це чудовий засіб бачити Конституцію так, як хочеться або треба на даний момент. Посилиться роль й інших інститутів, причетних до трактування Конституції. І текст, який дозволяє різночитання, вважатиметься дуже вдалим: сьогодні читаємо так, завтра – по-іншому. Можна крутити Конституцією по-різному й після цього знову казати, що вона недосконала.

– Володимире Миколайовичу, політичні сили, зокрема ті, що за результатами виборів потрапляють до парламенту, а маючи цю владу, формують уряд, інші органи влади, стають активними політичними гравцями великою мірою завдяки виборчій системі. Вона практично закладає майбутнє держави. І, здається, наша виборча система виняткова. Чи не час її змінити, щоб таки справді можна було обирати відповідальних політиків?

– Нині виборча система, хоч як це парадоксально, вигідна політичним партіям, представленим у парламенті. Тому що це здебільшого лідерські партії, де рішення приймається не колегіально, а практично одноосібно. Лідер формує виборчий список без скільки-небудь широкого врахування думок самих партійців. Фактично лідер (або певна група) стає політичним власником фракції в парламенті. Якщо ця фракція становить більшість, він фактично стає чільником законодавчої влади.

 Гадаю, в Україні партійна система має розвиватися, інакше навряд чи в нас буде перспектива створення реального громадянського суспільства. До того ж виборча система може підштовхувати цей розвиток, навіть певною мірою стимулювати. Я, наприклад, прибічник пропорційної виборчої системи, проте за регіональними виборчими списками. Скажімо, один із варіантів: кожна область – це округ, або кілька округів, пропорційно кількості населення обирається кількість депутатів. Уявімо собі, в області проживає одна десята частина населення України, отже, за умови збереження кількісного складу Верховної Ради там мають обрати 45 народних депутатів. Для того, щоб вибори були реальні, область можна розбити на три приблизно однакові округи, де обиратимуть по 15 депутатів. Тобто списки, які в окрузі пропонуватимуть різні політичні партії, складатимуться з 15 осіб. Вони мають бути відкритими. Це означає, що виборець не тільки голосуватиме за список, а й проставлятиме так звані преференції: кого він у цьому списку бачить першим, другим, третім і так далі. І від цих преференцій виборця залежатиме, хто конкретно зі списку буде обраний до Верховної Ради. Це справжні вибори. А нині вибори до Верховної Ради мають у нас фактично подвійний характер. Громадяни практично обирають список, а лідери партій, формуючи його, по суті призначають народних депутатів. Така виборча система, як в Україні, існує в деяких невеликих за територією та кількістю населення країнах, де справді вся держава – один округ. Це майже унікальна система. Вона, повторюю, не створює об'єктивні передумови реалізації виборцями права голосу, права обирати. У нас, до речі, мені здається, уникають формули, що виборці мають право обирати. Говорять більше про право голосу, і це, мабуть, так і є. Бо право обирати значною мірою узурповано лідерами політичних сил, які, власне, вже визначили наперед, хто буде обраний. Якщо брати основні політичні сили, ми чудово розуміємо, що перша десятка або двадцятка списку – це гарантовано народні депутати. Це неправильно. Усе-таки треба наближатися то того, щоб виборча система була не просто політичною технологією, а способом забезпечення народовладдя.

– Чи реально, на ваш погляд, змінити закон про вибори, щоб він, урешті, передбачав саме такий механізм волевиявлення?

– Думаю, це залежить від того, наскільки дієвим буде шосте скликання парламенту. Якби був пресинг з боку самого суспільства. Але, на жаль, у ньому не існує груп тиску, які активно впливали б на владу. Тому остання діє автономно: якщо буде політично вигідно запровадити іншу виборчу систему, про це домовляться. Проте, повторюю, на моє переконання, нині не всім основним політичним силам, представленим у парламенті, вигідна така виборча система.

– Яскравим прикладом саме домовленостей видається ідея квот політичних сил під час формування органів влади, скажімо, Центральної виборчої комісії, Конституційного Суду. Ви мали можливість відчути всі «принади» такого квотування. Чи поділяєте переконання про потребу змінити ситуацію, щоб відійти від цих воєн та протистоянь і налагодити нормальну працю?

– Погоджуюся з вами, хоча квотування під час формування ЦВК прямо передбачено в законі про Центральну виборчу комісію. Принцип квот створює проблеми, а не розв'язує їх, ставить під загрозу функціонування відповідних органів. Я категорично заперечую такий підхід. Однак ідею застосовувати його прийняли тоді, коли ЦВК, як і все наше суспільство, переживала чергову кризу, пов'язану з проведенням виборів, з підміною закону політичною доцільністю. З другого боку, ми повинні усвідомлювати: поки ЦВК формуватиметься в такий цілком нормальний спосіб, коли Президент пропонує, а Верховна Рада затверджує кандидатів у члени Центрвиборчкому, буде присутній політичний елемент. Будь-які кандидатури, котрі в нашій або іншій пострадянській країні висуваються на посади, що передбачають взаємодію Президента й парламенту, – це не що інше, як політичні висуванці. Тому домінують політичні критерії при доборі кандидатур. Ці критерії присутні й у розвинених країнах, але там розуміють, і насамперед самі кандидати: репутація залежить не тільки від лояльності, а й від професійної, посадової, службової відповідності. У нас, на жаль, мало думають про репутацію, більше – про різні відзнаки, вважаючи їх замінником репутації.

А щодо Конституційного Суду, то треба відмовитися від такого порядку, коли третину суддів призначає Президент, третину – парламент, третину – з'їзд суддів. Треба «примусити» Президента й парламент призначати суддів так, як формується ЦВК, але без урахування пропозицій фракцій. І слід підняти кваліфікаційні вимоги для цих суддів. У законі треба виписати, що це мають бути не просто юристи, а реальні конституціоналісти.

– Проблема фаховості, мабуть, є однією з наріжних і під час проведення виборів. Навіть попри можливість запровадження електронної системи голосування. До речі, у жовтневому числі «Віча» в інтерв'ю доктора технічних наук, заслуженого винахідника України Віталія Боюна йдеться про те, що Інститут кібернетики імені В. Г. Глушкова НАН України розробив унікальну систему електронного голосування з візуалізацією процесу голосування, аутосупроводом та паперовим підтвердженням результатів. Підрахунок електронного голосування проводиться автоматично без втручання персоналу виборчої дільниці за лічені хвилини. Кожен виборець на сайті ЦВК за кодом доступу має можливість перевірити результати свого волевиявлення. Ідея дуже цікава...

– Так. Проте підґрунтям удосконалення організації і проведення голосування на виборах має бути державний реєстр виборців. Інакше не резонно говорити про технічні засоби голосування. Уявіть собі, коли за відсутності реєстру в когось з'явиться бажання голосувати, використовуючи свої спеціальні знання. Державний реєстр – запобіжник зловживань. На жаль, питання його створення потроху стає заручником політичної боротьби. На моє переконання, нині в політикумі немає глибокої зацікавленості у створенні цього реєстру. Поки узгодженої позиції щодо реєстру не буде, виникатимуть складнощі, існуватиме загроза, що Центрвиборчком у цих процесах опинятиметься крайнім. Проте ми зробимо все можливе, щоб державний реєстр було створено. Він потрібен, аби припинити будь-які спекуляції на тему чесних виборів.

Щодо фаховості виборчих комісій різних рівнів. Ті, кого називають організаторами виборів, окрім ЦВК, – це волонтери, котрі отримують мізерні заробітні плати. І тут є проблема, яку слід бодай обговорити на серйозному рівні. У багатьох країнах окружні виборчі комісії формуються так, як і в нас. Але є певні посадові особи в цих комісіях, котрі функціонують на постійній основі: голова комісії, секретар, бухгалтер. Можливо, й нам треба запровадити аналогічну практику. Така керівна група може постійно працювати й під час формування державного реєстру, а також контролювати його оновлення. Це сприяло б напрацюванню принципів наступництва. Виборчі комісії займалися б питанням добору кандидатур, можливо, навіть за участі різних політичних партій, а не тільки представлених у парламенті. Тепер стосовно дільничних виборчих комісій. Якраз одним із основних завдань постійного апарату окружних виборчих комісій буде проведення тренінгів, добору людей, які в перспективі працюватимуть у дільничних за пропозиціями партій. Це дуже серйозна за обсягом тема. Вона заслуговує окремої розробки.

– І на завершення нашої розмови хотілося б почути відповіді на запитання, що пролунали на вашу адресу в коментарі Юлії Тимошенко з приводу нагородження Сергія Ківалова «Почесною грамотою Центральної виборчої комісії за вагомий внесок у забезпечення реалізації виборчих прав громадян України», а також вашу позицію щодо вимоги «скасувати рішення про нагородження Ківалова, як такого, що не пройшов допінг-тест на демократію».

– Історія Центральної виборчої комісії з усіма її особливостями, в тому числі стосовно персоналу, свідчить, що це зріз пострадянського суспільства, яке запозичило в радянського багато чого, але в спотвореній формі. Наприклад, я теж, як і шановна Юлія Володимирівна, вважаю, що всілякі почесні грамоти, відомчі відзнаки – це щось хворобливе. Та ставлюся до цього спокійно. Скажу відверто: я не хотів би коментувати дії Сергія Ківалова. Для мене, як людини, що перебуває на посаді Голови ЦВК, зрозуміло: багато того, що йому закидали, він зробити ані практично, ані теоретично не міг. Не хочу сказати, що він «білий і пухнастий». Не можу так сказати тому, що будь-яка людина в «дорослому» віці вже встигла зробити багато хорошого й достатньо поганого. Діям Сергія Ківалова була дана політична оцінка, його фактично зі скандалом звільнили з посади Голови ЦВК. Політична оцінка була дана й діяльності Ярослава Давидовича. Без скандалу. Але ця людина, як мені відомо, зазнала глибокої моральної травми. До речі, ми його також відзначили. Тому, як і всі члени ЦВК, присутні на засіданні комісії, я голосував за рішення відзначити усіх колишніх голів ЦВК. Воно і було одностайно прийнято.

– Дякую, Володимире Миколайовичу, за відверту розмову.

Бесіду вела Світлана ПИСАРЕНКО.