Земельна реформа: історія, філософія, право

19 грудня 2006 року Верховна Рада ухвалила зміни до Земельного кодексу від 25 жовтня 2001 року. Пункти 14 та 15 розділу Х «Перехідні положення» викладено в новій редакції, згідно з якою до 1 січня 2008 року заборонено господарський обіг земельних ділянок сільськогосподарського призначення та земельних часток (паїв), окрім деяких винятків.

Черговий крок земельної реформи пострадянського періоду відразу спричинив широкий резонанс у різних колах нашого суспільства. Прибічники і противники продовженого мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення наводять різні аргументи «за» і «проти» останнього. І, мабуть, небайдужа до проблем землі частина нашого суспільства знову і знову ставить риторичне запитання: чому так сталося? І яка причина глухих кутів, у яких час від часу опиняється український процес реформування земельних відносин?

Гадаю, пояснень цього можна знайти багато. Але починати треба з відповіді на запитання – чи розуміє і усвідомлює українське суспільство, що таке земельна реформа? Яке її місце серед інших реформ? Що є визначальним чинником цього процесу?

Філософська думка й історія людства довели: для задоволення своїх потреб людина взаємодіє передусім із природою. Саме тут, у процесі такої взаємодії, формується суспільне виробництво. Останнє характеризують дві сторони: продуктивні сили й виробничі відносини.

Природні ресурси, разом з тим і земля, як природні продуктивні сили порівняно зі штучно створеними повільніші в своєму розвитку, зміні. Це пов'язано з критерієм природокористування, яким у сучасних умовах є збереження (у встановлених межах) природи, «оскільки суспільство позбавляється можливості задовольняти свої потреби (зокрема, на фізичні умови існування) у зв'язку з деградацією природи як основного ресурсу для їх задоволення, на відміну від інших продуктивних сил, використанню яких притаманна економічність» [5, с. 9–10], а також з природною властивістю природних ресурсів до самовідновлення (до певного рівня, звісно) навіть під час використання їх за критерієм економічності.

Але навіть припустивши, що в певний проміжок часу земля як об'єкт виробничих відносин залишається відносно незмінною, а змінюються інші продуктивні сили, без застосування яких людина не може здійснювати виробництво, земельні відносини в будь-якому разі потребуватимуть змін. «Таким чином, не лише природні багатства, а й окремі сили природи не можна відривати від виробничих умов, оскільки різний характер їхнього впливу на розвиток суспільства визначається існуючим технічним рівнем виробництва» [3, с. 33].

Розвиток продуктивних сил, до складу яких входить земля як природна продуктивна сила, під дією названих вище факторів є безперервним, із більшим чи меншим ступенем інтенсивності в кожний конкретно-історичний момент. Перманентний розвиток продуктивних сил так само постійно потребує розвитку виробничих відносин, тобто відносин між людьми в процесі виробництва, розподілу, обміну та споживання матеріальних благ. В іншому разі між ними виникає суперечність, що може бути розв'язана лише шляхом зміни, перетворення виробничих відносин відповідно до розвитку продуктивних сил. Такий основний зміст однієї із закономірностей суспільного розвитку.

Обов'язковість правового регулювання виробничих земельних відносин забезпечується через створювані державою органи управління у сфері використання та охорони земельних ресурсів. Відносини між ними та іншими суб'єктами, врегульовані правовими нормами, також набувають характеру земельних (хоча земля в них є об'єктом опосередкованим).

Отже, врегульовані правом виробничі земельні відносини, набувши статусу правовідносин, вступають у суперечність із продуктивними силами й об'єктивно потребують постійного вдосконалення відповідно до зазначеної вище діалектичної закономірності. Водночас необхідність їх перетворення впливає на відносини державного управління (в широкому розумінні). Виникає нове протиріччя, розв'язати яке можливо й потрібно шляхом діяльності державних інституцій із вдосконалення земельних правовідносин.

Останню тезу слід уточнити. Удосконалення, по суті, тотожне прогресу, є лише однією з форм цілісного розвитку. Крім того, до основних форм цілісного розвитку належать регрес і горизонтальний розвиток. Отже, щоб охопити всі можливі шляхи розвитку земельних правовідносин від впливом зазначених вище чинників, доцільно говорити про зміну або перетворення земельних правовідносин. А це є не що інше, як реформа.

Реформа, на нашу думку, – різновид розвитку, здійснюваного свідомо, з певною метою змінити будь-що. Реформа можлива лише в межах суспільних відносин, тобто є категорією суспільного розвитку.

Перманентність розвитку земельних правовідносин під впливом розвитку продуктивних сил і надбудови суспільства означає, що в суспільстві протягом усього суспільного процесу здійснюються реформи, які залежно від об'єкту перетворюючого впливу – земельних правовідносин – набувають статусу земельних реформ. Оскільки реформування означає зміну шляхом реформ, то земельна реформа й реформування земельних правовідносин співвідносяться як частина та ціле, як одиничне й загальне. Упродовж реформування земельних відносин земельна реформа переходить із однієї якості в іншу, з одного рівня на інший. Тому, розглядаючи реформування земельних правовідносин як безперервний процес, треба визначити земельну реформу як етап цього процесу. Лише з цієї позиції зрозуміле й виправдане існування двох нетотожних категорій – земельної реформи та реформування земельних правовідносин. Хоча перша є етапом другої. Утім, етапність притаманна і самій земельній реформі.

Усебічний правовий аналіз земельної реформи як моменту реформування земельних правовідносин дає змогу осягнути динамічність цього процесу і водночас визначити його суть, зміст, передумови та значення для суспільства.

Постає запитання: земельна реформа уособлює революційні перетворення чи це еволюційний процес? Земельні реформи відбувались і у вигляді еволюційних процесів, і внаслідок революційних перетворень. Історія розвитку людства спонукає також до висновку про необхідність перетворення правовідносин, зокрема земельних, саме еволюційними методами, адже еволюція – це процес поступових безперервних кількісних змін будь-чого, що готує якісні зміни. На відміну від еволюції революція є докорінним переворотом, різким скачкоподібним переходом від одного якісного стану до іншого.

І хоч би якою прогресивною була революція, хоч би які гуманні цілі мала, наслідки залишаються однаковими: суспільство зазнає різного роду втрат, а в деяких випадках навіть людських жертв заради досягнення певної мети, заради абсолютної цілі змінити будь-що в суспiльствi. Уже давно суспільна думка дійшла висновку: людина – головна цінність буття, i жодна мета, досягнення якої призведе до страждання людини, не варта існування, або ж шляхи її досягнення мають бути докорінно змінені.

Можливість реформування з допомогою еволюційних методів доводить i всім відомий філософський закон переходу кількісних змін в якісні. Є всі об'єктивні передумови для перетворення нинішнього стану справ у земельних відносинах. Необхідно лише спрямувати реформаторські процеси в потрібному напрямі. Одним із засобів цієї вольової діяльності є право як знаряддя держави в управлінні суспільством. Щодо землі святим має стати принцип: «Сім раз відміряй, а один раз відріж. У процесі земельної реформи точність землевпорядника має бути помножена на обгрунтованість економіста та коректність юриста» [2].

Аналізувати земельну реформу як правову категорію доцільно шляхом встановлення змісту цього поняття. «У спеціальній, зокрема юридичній літературі, серед практиків і на інших рівнях правової свідомості» [1, с. 30] зустрічаються різні підходи до розуміння земельної реформи. Наведу деякі з них: 1) земельна реформа як складова аграрної реформи; 2) земельна реформа як реформування відносин власності на землю; 3) земельна реформа як належне правове регулювання земельних відносин; 4) земельна реформа й реформування в галузі охорони навколишнього природного середовища; 5) земельна реформа як комплекс заходів, спрямованих на перетворення земельних відносин; 6) земельна реформа як складова економічної, екологічної та правової реформи.

Передумовами земельної реформи є економічні, екологічні, соціальні та державно-правові обставини (результати, наслідки) функціонування земельних правовідносин, із настанням яких виникла потреба проведення земельної реформи як специфічного процесу докорінних якісних змін земельних правовідносин.

Постанова Верховної Ради від 18 грудня 1990 року «Про земельну реформу» вбачала завдання земельної реформи в перерозподілі земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємств, установ і організацій. Але аналіз законодавства у сфері земельної реформи свідчить про ширше коло завдань земельної реформи. Це: 1) запровадження різних форм власності й господарювання на землі та забезпечення їх рівноправного розвитку, підвищення ефективності праці на ній; 2) відновлення та поліпшення природного стану земель всіх категорій; 3) створення ефективного й економічного державного апарату управління в галузі раціонального використання та охорони земель; 4) розробка і прийняття необхідної кількості нормативних актів, які регулювали б процес земельної реформи та післяреформаційні земельні відносини за принципами ефективності, економічності й корисності.

Завдання сучасної земельної реформи відповідають чотирьом основним напрямам реформування, тобто чотирьом напрямам діяльності держави в особі уповноважених нею органів та інших суб'єктів зі зміни земельних правовідносин і правових норм, які їх регулюють. («Реформа – це зміна стану суспільства й умов його життєдіяльності шляхом перетворюючої діяльності державного апарату, що по суті є державним управлінням» [6, с. 15].) Такими напрямами є економічний, екологічний, інституційно-функціональний і правотворчий. Із цих позицій слід оцінити деякі з наведених вище підходів, недоліком яких є надто вузьке визначення поняття або, іншими словами, одноаспектність розуміння проблем земельної реформи. Основу економічного напряму земельних реформ завжди становив перерозподіл земель, зміст якого змінювався залежно від поточних потреб.

Окреслені напрями земельної реформи, на нашу думку, є загальними й можуть бути притаманні реформуванню земельних правовідносин на будь-якому його етапі. Звичайно, земельна реформа як суспільне явище має й інші аспекти (напрями впливу): соціально-ідеологічний, політичний, моральний тощо. Напрями реформаційної діяльності мають бути обмежені змінами в правовому режимі земель різних категорій і нормотворчою діяльністю з їхнього забезпечення. Правовий режим включає правове регулювання права власності на землю та права користування землею, державного управління в сфері використання й охорони земель, правову охорону земель.

Реформування земельних правовідносин може відбуватися шляхом будь-якої комбінації зазначених напрямів земельної реформи. Зміст заходів (діяльності) у кожному напрямі також може бути різним. Це зумовлено причинами, наслідком яких є та чи інша реформа. Наочна ілюстрація цього – огляд генези реформування земельних правовідносин [4].

Ініціатива щодо запровадження реформаційних перетворень може належати як державі, так і іншим суб'єктам суспільних відносин. Історії відомі реформи і «згори», і «знизу». Історичний досвід проведення земельних реформ в Україні засвідчує: ініціатива в їх проведенні переважно належала державі. Але важливо, не кому належала ініціатива здійснити те чи інше перетворення, а підготовленість, усебічна обгрунтованість земельної реформи. Слід неодмінно враховувати думку населення країни щодо основних напрямів земельних перетворень. Це – свідчення демократичного режиму країни. Для України таке врахування має особливе значення ще й тому, що земля згідно з Конституцією України (ст. 13) є об'єктом права власності українського народу. На жаль, вітчизняний досвід реформування наразі демонструє інші тенденції.

Суспільство уповноважує державу управляти його життям. Ясна річ, вона має регулювати й реформаторські процеси стосовно землі. Якщо державна воля спрямована на суспільні реформи, це повинно передусім віддзеркалитися у праві. Отже, розробка й ухвалення правових норм, утілених у нормативних актах, має бути першим ступенем реформ у суспільстві.

Передумови й завдання сучасної земельної реформи, напрями земельно-реформаційної діяльності дозволяють визначити загальну мету земельної реформи й реформування земельних правовідносин. Нею, на нашу думку, є відновлення ефективного використання земельних ресурсів України. Застосування узагальненого терміну «ефективний» у даному випадку виправдане, адже, вживаючи його у значенні «дієвий, такий, що дає ефект» (звісно, позитивний), ми можемо сконцентрувати в ньому всі очікувані наслідки, результати перетворюючої діяльності на тому чи іншому етапі реформування земельних правовідносин.

Безумовно, мета земельної реформи має бути законодавчо закріплена. Але навіть після цього, а також після її конкретизації у завданнях і напрямах вона може залишитись оціночним поняттям, позбавленим конкретного змісту. Сучасний рівень природничих, гуманітарних і технічних наук дозволяє розробити: 1) систему показників якісного й кількісного стану земель різних категорій, які вважатимуться прийнятними для безпечного існування людини в навколишньому природному середовищі нині й у майбутньому; 2) систему економічних результатів діяльності на землі, які переважно задовольнять матеріальні та духовні потреби людини.

Усе викладене вище допомагає зрозуміти сутність земельної реформи, дати повноцінне визначення її поняття. Отже, земельна реформа – це врегульовані нормами права земельні відносини процесуального характеру, що опосередковують зміну (перетворення) норм земельного права та земельних правовідносин, у яких зобов'язані державою органи й організації взаємодіють із зацікавленими суб'єктами (громадянами та їхніми організаціями) в економічному, екологічному, інституційно-функціональному та правотворчому напрямах з метою відновлення ефективного використання земельних ресурсів.

Джерела:

1. Андрейцев В. П. Земельная реформа: Приватизация. Экология. Право. – К.: УЭАН, 1997. – 297 с.

2. Гайдуцький П. І. Земельна реформа: особливості і завдання // Урядовий кур'єр. – 1995. – 14 січня. – № 7.

3. Гурвич Л. И. Роль природных богатств в развитии производительных сил. – М.: Соцэкгиз, 1961. – 256 с.

4. Заєць О. І. Правові аспекти земельної реформи в Україні. – Монографія. – К.: ВПЦ «Київський університет». – 2006. – 185 с.

5. Шемшученко Ю. С., Мунтян В. Л., Розовский Б. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. – К.: Наук. думка, 1978. – 280 с.

6. Ющик А. И. Правовая реформа как способ преобразования (реорганизации) институтов государства: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. – К., 1996. – 210 с.

Автор: Олена ЗАЄЦЬ