передплата Українською | In English

№5, березень 2007

Питання державотворення: чи відбудеться в Україні правова реформа?

Поділитися:

Події останніх місяців у Верховній Раді та навколо неї однозначно свідчать про наявність гострої потреби у здійсненні широкомасштабної правової реформи, однак не дають певної відповіді на запитання: чи реально здійснити таку реформу в найближчому майбутньому?

 Для переконливої відповіді на це справді доленосне для нашої країни запитання замало фрагментарних політологічних розвідок з вигадуванням можливих варіантів розвитку подій (що стало модним останніми роками). Потрібне глибоке наукове дослідження проблеми правової реформи взагалі та усвідомлення конкретної необхідності її здійснення в сучасній Україні. А головне – потрібно зламати, врешті-решт, зверхнє, уперто-нігілістичне ставлення влади та політичних поводирів нації до надбань вітчизняної юридичної науки. Адже без чіткого розуміння, що таке взагалі правова реформа, марно розраховувати на її успішне практичне здійснення, керуючись лише поверховими умоглядними уявленнями.

У зв'язку з цим варто нагадати, що ще десять років тому вийшла друком грунтовна теоретична праця, присвячена загальним проблемам правової реформи та аналізу її здійснення в Україні [3]. Монографія була позитивно сприйнята юридичною громадськістю, однак залишилася непоміченою вітчизняними політиками й державною владною верхівкою, які всі ці роки робили незграбні спроби здійснення так званих політичних і конституційних реформ.

Зважаючи на актуальність висновків, зроблених у названій роботі, є сенс нагадати про деякі з них сьогодні.
У цій монографії, зокрема, було дано принципову оцінку Конституції України. 

 Характеризуючи зміст нової Конституції України загалом, я вже тоді відзначав її неоднозначність і суперечливість, зумовлені сутністю цього найважливішого політико-правового акта як результату проміжного тактичного компромісу різних політичних сил у боротьбі за владу в Україні. Головна суперечність Конституції України полягає в тому, що в ній, з одного боку, закріплено досить високий рівень конституційних прав і свобод людини і громадянина, навіть порівняно з так званими розвиненими демократіями світу; а з другого боку, визначено організацію державної влади, що не здатна забезпечити і гарантувати більшість з цих прав і свобод. Ця внутрішня суперечність відображала об'єктивну суперечність між тодішнім українським суспільством і антидемократичною державною владою.

По суті, високий рівень прав і свобод громадян, обстоюваний демократично орієнтованою частиною народних депутатів України в конституційному процесі, означав поступку з боку «партії влади», на яку остання змушена була піти заради збереження у своїх руках основних важелів державного управління суспільством. За таких умов конституційні права і свободи громадян перетворюються на декларативні, нереальні.

Перехідна, недостатньо визначена соціально-економічна структура суспільства і, відтак, його політична неструктурованість не лише зумовили загальний компромісний характер Конституції, а й вирішальною мірою позначилися на змісті основних засад конституційного ладу України. Аналізуючи основні засади, сформульовані в першому розділі Конституції, можна дійти висновку про їхній суперечливий, еклектичний непослідовний характер, оскільки в наступних положеннях Основного Закону вони часто не тільки не знаходять відповідного розвитку, а й так чи інакше заперечуються. Насамперед це стосується положень про суверенітет народу, відповідальність держави перед людиною, поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, принципу верховенства права тощо.

Особливо непослідовними й суперечливими є конституційні положення, які стосуються організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Суперечливість конституційних основ публічної влади в Україні має місце, найперше, в організації верховної державної влади, яка виявилася розподіленою між двома центрами влади: парламентом та одноосібним главою держави – Президентом України. Якщо парламент, за Конституцією, визначає загальні засади внутрішньої і зовнішньої політики та затверджує програму діяльності уряду як вищого органу в системі виконавчої влади, то в Президента залишаються вирішальні владні засоби впливу на діяльність Кабінету Міністрів України, тоді як глава держави взагалі не відповідає перед парламентом за будь-які свої дії (крім злочинних). Ця суперечність є не лише джерелом постійної напруженості у відносинах Президента з Верховною Радою України (насамперед у визначенні політичного курсу держави), а й робить внутрішньо суперечливим становище уряду, отже, істотно знижує ефективність державної влади загалом.

Друга низка суперечностей у конституційних основах організації влади стосується відносин між Президентом та Кабінетом Міністрів України. Номінально визначений як вищий орган у системі органів виконавчої влади уряд, однак, залишається підпорядкованим Президенту України, перед яким є відповідальним (за одночасної обмеженої підконтрольності та підзвітності цього органу Верховній Раді України). Ще одна група суперечностей випливає з попередніх і стосується конституційного визначення відносин законодавчого органу, глави держави та уряду з органами правосуддя, а також органами місцевого самоврядування.

Згадані суперечності, зазначалося в роботі, так чи інакше виявляться, а відтак повинні бути враховані при визначенні ідеї та формуванні концепції правової реформи, включаючи усунення даних суперечностей шляхом внесення до Конституції відповідних змін [3, с. 154–156].

Саме так і сталося через сім років, коли в грудні 2004 р. Верховна Рада України в процесі здійснення так званої конституційної реформи (яку ще називають «політичною реформою») внесла відомі зміни до Конституції України, запроваджуючи в життя нову модель організації влади, змінюючи президентсько-парламентську форму правління на парламентсько-президентську. Фактично тут мала місце «змішана» політико-правова реформа, оскільки зміни стосувалися не лише інститутів державної влади, а й посилення ролі політичних партій у формуванні цієї влади, а також виборчої системи. Спрямованість змін у частині організації державної влади однозначно вказує на спробу усунути ті суперечності в ній, про які йшлося вище. З цієї точки зору цю спробу об'єктивно потрібно розглядати як позитивний крок у необхідному напрямі.
Водночас практика реалізації нових положень Конституції України дає підстави стверджувати, що задумано і особливо здійснено політико-правову реформу 2004 р. дуже недбало, поспіхом і безсистемно. Внаслідок цього значною мірою не вдалося розв'язати ті суперечності в організації державної влади, про які тут було сказано. Відтак ці суперечності укотре виявилися в процесі формування Верховної Ради України п'ятого скликання, складу уряду України в середині 2006 р. та особливо в тих подіях, які відбувалися в січні-квітні 2007 р. у зв'язку з прийняттям закону про Кабінет Міністрів України, зверненнями до Конституційного Суду України щодо правомірності «конституційної реформи» і, нарешті, виданням 2 квітня та 26 квітня 2007 р. указів Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів до Верховної Ради України. 

Варто у зв'язку з цим нагадати, що ще у вересні 1996 р. тодішній Голова Верховної Ради України О. Мороз заявляв, що «формування національної правової системи і правової держави – справа парламенту не одного скликання, яка вимагає послідовності і наступності процесу державного будівництва». Йдеться про необхідність розробки і прийняття загальної концепції державно-правової реформи в Україні, органічними складовими якої мали б бути концепції реформування законодавчої функції та представницьких органів влади, адміністративної реформи та реформування правоохоронної функції держави (або судово-правової реформи). «На жаль, – констатував він, – до цього часу ми, образно кажучи, перебуваємо у вирі реформуючого процесу, але не оволоділи ним настільки, щоб керувати цілеспрямовано, системно і комплексно розробкою та здійсненням державно-правової реформи. Найперше, бракує координації дій у цьому питанні між різними структурами влади, а також достатнього науково-методичного забезпечення згаданих реформ» [3, с. 166–167].

З'ясовується, що за десять років у практиці здійснення правової реформи в Україні нічого не змінилося на краще: адже й сьогодні «реформаційного воза», як то кажуть, тягнуть у різні боки лебідь, рак і щука; одні – пропонуючи переглянути й скасувати політичну реформу, другі – довести її до завершення, треті – продовжити реформування державної влади в напрямі парламентської форми правління, ліквідувавши інститут президента взагалі.

Звичайно, відсутність єдності всередині державної владної верхівки, точніше, її політична роздвоєність, є головною перешкодою у здійсненні потрібної Україні широкомасштабної правової реформи. Водночас у Конституції України однозначно не визначено певний напрям розвитку суспільства, отже, залишаються можливими зміни державних інститутів у будь-якому з тих напрямів, які представлені в парламенті різними політичними силами, в тому числі можливі перетворення, що заперечують одне одного. Проте реально можливим є лише той напрям реформ, який реалізується в діяльності політичної сили, здатної найточніше усвідомити конкретну необхідність перетворень і здійснити їх силами державного апарату. Оскільки, як і на час прийняття Конституції України, така домінуюча політична сила в Україні відсутня, то, очевидно, цим зумовлюється деякий інтегральний напрям перетворень інститутів держави, який визначається залежно від ступеня впливу різних політичних сил на державну політику. Як і раніше, актуальним залишається політичний компроміс різних політичних сил, що є необхідним способом здійснення реформи в даних історичних умовах [3, с. 156–158]. Зрозуміло, це не найліпший спосіб з точки зору ефективності здійснення перетворень, однак інших реальних способів у конкретних умовах сучасної України просто немає.

Цією конкретною необхідністю правової реформи повинні визначатися її ідея, розробка та прийняття загальної концепції правової реформи і те науково-методичне забезпечення правової реформи, про які йшлося вище.

У цій статті, звичайно, неможливо окреслити навіть у загальних рисах концептуальні підходи до здійснення необхідної в сучасних умовах правової реформи. Однак на одному принциповому аспекті варто загострити увагу. Очевидно, що здійснення широкомасштабної правової реформи без внесення змін до Конституції України неможливе. Проте зміст і якість таких змін цілковито залежать від характеру конституційного процесу. Який процес – такий і його результат. Усі недоліки й суперечності конституційного процесу так чи інакше неминуче відбиваються на його продукті – Конституції та конституційних законах. Мені вже доводилося ілюструвати цей принциповий висновок, аналізуючи процес вироблення та ухвалення чинної Конституції України, а також характеризуючи новітній конституційний процес в Україні [1, с. 239–279]. Така обставина позбавляє мене потреби обгрунтовувати цей висновок.

Водночас і фактичний перебіг новітнього конституційного процесу, і його недосконала правова регламентація викликають великий сумнів у тому, що суб'єкту правової реформи вдасться правильно сформулювати загальну ідею правової реформи, її більш-менш задовільну концепцію, виробити й ухвалити якісні законодавчі акти, зокрема й закони про зміни до Конституції. Щодо правового регулювання новітнього конституційного процесу, то воно було досить повно охарактеризоване у згаданій роботі. Тут відзначимо головне.

Перший крок до новітнього конституційного процесу було зроблено в лютому 1997 р. з прийняттям Верховною Радою України постанови про загальний план законодавчих робіт на 1997 рік, якою Інституту законодавства доручено було розробити законопроект про внесення змін до Конституції України. Суть запропонованих змін полягала в забезпеченні конституційних гарантій діяльності парламенту як єдиного органу законодавчої влади з метою утвердження парламентаризму в Україні, у чіткішому визначенні законодавчого процесу. Однак співвідношення політичних сил у парламенті в цей період не дало можливості прийняти вказані зміни. При цьому дедалі значнішу роль у новітньому конституційному процесі почав відігравати Конституційний Суд України, що позбавило, зрештою, вказаний процес будь-яких реальних перспектив успішного завершення.

Зіткнувшись з перших кроків новітнього конституційного процесу з його правовою невизначеністю, законодавчий орган фактично виявився позбавленим належних політико-правових передумов здійснення даного процесу. Як наслідок, за період з липня 1997 року по січень 2004 року Верховна Рада України фактично не внесла жодної зміни до Конституції України із запропонованих у цей період майже двох десятків законопроектів, як депутатських, так і президентських. Натомість, Конституційний Суд України своїми рішеннями створив правові умови повної залежності конституційного процесу від розсуду глави держави. Відтак, з березня 2003 року у розвитку новітнього конституційного процесу розпочався черговий, «президентський» етап, разом з яким виникла необхідність у реформуванні конституційного процесу в Україні [1, с. 280–281]. 

Отже, в реалізації конституційного процесу, від якого вирішальною мірою залежить якість та ефективність здійснюваних реформ, утворилося «зачароване коло». З одного боку, характер цього процесу залежить від його якісного правового регулювання, насамперед досконалішого конституційного визначення; а з другого боку, останнє неможливе без удосконалення самого конституційного процесу, усунення тих негативних моментів, які впливають на його здійснення.

Вихід із цього «зачарованого кола» полягає, на мій погляд, в організаційно-методичній реорганізації конституційного процесу. Про що йдеться?

По-перше, потрібно змінити вже традиційний хибний підхід до організації й наукового забезпечення розробки конституційних законопроектів, коли формулювання ідеології змін до Конституції та змісту законопроекту здійснюють фахівці з владних структур (зокрема, народні депутати України) або апарату глави держави. Суперництво, що виникає за такого підходу, виявляє себе у не завжди вдалих «компромісах», які зовсім не сприяють розробленню чіткої єдиної концепції змін. Роботу з формулювання ідей та концепцій конституційних змін доцільно доручити науковим установам або групам науковців, які на конкурсних засадах розробляють відповідні проекти і подають їх на розгляд законодавчого органу. На базі парламенту формуються «конкурсні комісії», які здійснюють відбір прийнятних пропозицій і організовують доопрацювання узятих за основу проектів за участю їхніх авторів, а також організовують незалежну експертизу їх.

По-друге, вже сьогодні, на мій погляд, є потреба розпочати розробку проекту нової редакції Конституції України, з тим, щоб через 3–5 років ухвалити її. Воднораз уже нині необхідно орієнтуватися на ухвалення нової редакції Конституції України спеціально створеним органом (наприклад, Конституційними зборами, Всеукраїнськими установчими зборами, Конституційною асамблеєю тощо). Статус і регламент роботи цього органу варто було б розробити протягом одного-двох років і затвердити його двома третинами складу Верховної Ради України.

У зв'язку з цим доречно нагадати, що ще напередодні прийняття чинної Конституції України 1996 р. журнал «Віче» опубліковав статтю Є. Тихонової та О. Ющика «Прийняття нової Конституції України – на законну основу» [2], в якій розглянуто аналогічні проблеми і яка й досі не втратила актуальності.

Нарешті, третє, не менш важливе зауваження. Досвід запровадження нової Конституції України показав, що її зміст, з одного боку, може істотно коригуватися або викривлятися законами (наприклад, закони про судоустрій, про вибори тощо); а з другого – взагалі не отримувати необхідної конкретизації в тих самих законах через небажання парламенту або глави держави приймати закон (прикладом можуть слугувати закони про тимчасові слідчі комісїї, про прокуратуру тощо). Тому необхідно передбачити розробку одночасно з проектом нової редакції Конституції України необхідного пакета головних законів, що органічно конкретизують і деталізують зміст конституційних положень. Лише уявляючи перспективу законодавчого розвитку, можна буде реально і кваліфіковано оцінити змістовне наповнення самої Конституції України.

Такий широкий фронт законопроектних робіт потребує відповідної його організації, державного замовлення з забезпеченням фінансування тощо. Однак, на моє глибоке переконання, така робота стократно себе виправдає в майбутньому, значною мірою позбавивши наше суспільство тих перманентних політико-правових конфліктів і непродуктивних втрат матеріальних ресурсів і моральних втрат, якими супроводжується становлення України як демократичної, соціальної, правової держави.

 

1. Теоретичні основи законодавчого процесу. – К., 2004.

2. Тихонова Є., Ющик О. Прийняття нової Конституції України – на законну основу. – Віче. – 1996. – № 1.– С. 3–11.

3. Ющик О. І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні.– К., 1997.– 191 с.

Автор: Олексій ЮЩИК

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

«Оцінювальная мафія» збирає гроші для просування законопроекту № 2047 Вчора, 14 жовтня

Могеріні назвала задовільними плани Києва щодо Донбасу і реформ Вчора, 14 жовтня

У Жеваго заявили, що жодних "юридичних повідомлень" він не отримував Вчора, 14 жовтня

Новини 11 жовтня: про іноземців на ринку землі, нову посаду Вітренка, тіньову економіку 12 жовтня

Зеленський підписав один з ключових законів для "промислового безвізу" з ЄС 11 жовтня

ЄС обговорить відповідь на дії Туреччини в Сирії, можливі санкції 11 жовтня

Розкрадання мільйонів з "Укрзалізниці": Суд заарештував майно екс-депутата Іщенка 11 жовтня

Прем’єри Ірландії і Британії заявили про позитив щодо Brexit: угода можлива до 31 жовтня 11 жовтня

Фаріон: Українці програють через те, що постійно орієнтуються на чужинця 11 жовтня

Болгарія підписала угоду з Грецією для скорочення повної газової залежності від РФ 10 жовтня