Щоб громада процвітала, одного кодексу замало

«Законодавче забезпечення органів місцевого самоврядування потребує вдосконалення», – переконаний гість редакції Валентин КРОКА, заступник голови Рівненської обласної ради з питань роботи виконавчого апарату – керуючий справами

– Тема вдосконалення системи муніципальної політики дискутується вже тривалий час. Щоправда, попри численні обговорення, діяльність найвідповідальнішого для держави сектору життєзабезпечення самоврядних громад (читайте – всього населення України) продовжує залишатися законодавчо не врегульованою.
Сьогодні, зокрема, потребують деталізації такі важливі поняття, як територіальна громада, право комунальної власності, делеговані повноваження тощо. На часі – необхідність конкретизації механізмів реалізації окремих законодавчих норм. Для цього слід не тільки внести зміни до чинного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», а й ухвалити нові правові акти. Усіх їх можна було б об'єднати в єдиний документ – Муніципальний кодекс України. Підхід до його розробки має базуватися на комплексній основі, щоб запобігти неузгодженості законодавчих норм і положень. Зокрема, важливо закріпити наділення місцевих органів влади власними джерелами доходів та інших ресурсів, обсяг яких має відповідати характеру визначених обов'язків. Без самодостатності не може бути повноцінного й відповідального розв'язання місцевих проблем. На жаль, роль рад у формуванні місцевих бюджетів сьогодні все ще незначна. Цей процес занадто централізований. Податкову систему побудовано так, що сільські й селищні ради в абсолютній своїй більшості не мають змоги сформувати власний бюджет і забезпечити свої мінімальні потреби, особливо з утримання соціальної сфери на селі.
Із проведенням земельної реформи, передаванням на баланс сільським радам об'єктів комунальної власності вельми загострилося питання створення при сільських радах заготівельно-збутових, обслуговуючих, побутових та інших комунальних підприємств. І хоча Конституція України (стаття 143) право їх створення надає саме радам базового рівня, цей процес гальмується фінансовим чинником. Уважаю, доцільно було б законодавчо передбачити механізм фінансування, в тому числі пільгового.
Для подолання істотних диспропорцій у розвитку регіонів формування бюджету треба розпочинати з органів місцевого самоврядування на підставі законодавчо встановлених нормативів бюджетної системи забезпеченості на одного жителя, тобто мінімальної величини вартості послуг на душу населення. Помноживши цю цифру на кількість населення, отримаємо суму, потрібну для фінансування відповідного регіону. Такий підхід нейтралізує суб'єктивний чинник в розподілі бюджетних коштів.
Крім того, власну дохідну базу мають підтримувати місцеві податки та збори, які справді належать місцевому самоврядуванню (податки на землю, нерухомість, прибутковий податок з громадян тощо). Їх перелік слід постійно розвивати, наприклад, запровадити відповідний місцевий збір за рішенням зборів громадян на засадах добровільного самооподаткування. Проте такі податки не повинні включатися до базових бюджетних показників.
Також одним із напрямів удосконалення порядку формування та зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів бачу закріплення за місцевими бюджетами на довгостроковій основі частки загальнодержавних податків.
Водночас з метою стимулювання органів місцевого самоврядування в мобілізації надходжень варто збільшити відсоток сум податків, що залишаються в місцевому бюджеті.

– Валентине Івановичу, одним із джерел наповнення місцевих бюджетів є діяльність суб'єктів комунальної власності. Проте практика засвідчує: вони ледь-ледь животіють ...
– Так, питання управління, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності є виключним правом рад, наданим їм Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Та погляньмо, що нині фактично перебуває в комунальній власності?
Це передусім об'єкти, підприємства, неспроможні виживати в нестабільних фінансово-економічних умовах, тобто не самоокупні. По-друге, це об'єкти, які потребують вкладення значних коштів на їхнє відновлення, реконструкцію, ремонт тощо. Сюди ж належать об'єкти незавершеного виробництва й будівництва, у котрі потрібно вкладати знову ж таки великі кошти. І нарешті, це переважна частина об'єктів соціальної сфери. Усе це повинно фінансуватись, утримуватись за рахунок місцевих бюджетів. Але в умовах грошового дефіциту не кожна рада, законодавчо наділена повноваженнями управляти комунальним майном, витримає таке навантаження. Тому доцільно було б передбачити державний захист права комунальної власності, законодавчо визначити підстави й винятки безоплатної передачі об'єктів права комунальної власності. Ці норми, до слова, закладено в проекті закону «Про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності, об'єктами спільної власності територіальних громад», який нині на розгляді у Верховній Раді.

– Але на територіях громад розташовані й об'єкти державної власності. Яка роль рад в управлінні ними?
– Ситуація теж неоднозначна. Приміром, Законом України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» визначено норми про встановлення чи підтвердження права власності на державне майно. Пункт 7 ст. 23 цього документа передбачає, що «договір купівлі – продажу підлягає реєстрації відповідною місцевою радою». Цю норму органи Фонду держмайна застосовують і до приватизованих об'єктів комунальної власності. У той же час за місцевими радами законодавчо не закріплене право на управління об'єктами державної власності.
Окрім того не визначено порядок проведення згаданої реєстрації, тобто яким чином це має здійснюватися: рішенням ради, розпорядженням голови ради, через окремий облік чи звичайну реєстрацію через канцелярію. Але ж у роботі рад не повинно бути прогалин.
Згідно зі статтею 116 Конституції України управління об'єктами права державної власності здійснює Кабінет Міністрів. Але, на нашу думку, не можна ігнорувати норми, передбачені не тільки Конституцією України, а й Законом України «Про власність». Адже тут у розділі V «Право державної власності» визначено: суб'єктами права державної власності є держава в особі Верховної Ради України, а також адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад, котрі відповідно до ст. 33 здійснюють управління державним майном від імені народу (населення адміністративно-територіальної одиниці). Управління державним майном здійснюють і уповноважені радами державні органи.
Як бачимо, і цей аспект питань потребує законодавчого врегулювання: закріплення за органами місцевого самоврядування норми як рівноправного з органами виконавчої влади власника на державне й комунальне майно.
Також життєво необхідно прийняти закон України «Про реєстрацію права на нерухоме майно». Адже законодавчо саме органи місцевого самоврядування безкоштовно виконують облік та реєстрацію об'єктів нерухомого майна комунальної власності. Належне юридичне оформлення здійснювали органи бюро технічної інвентаризації на платній основі. Однак у практичній роботі виникли проблеми після затвердження наказом Міністерства юстиції України Тимчасового положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно, згідно з яким ці функції перейшли до органів юстиції.
Оскільки чинним законодавством органам місцевого самоврядування надано право створювати місцеві бюро технічної інвентаризації поряд з існуючим обласним БТІ, то в законодавстві слід чітко визначити, врегулювати та розмежувати їхні функціональні обов'язки й повноваження, а також передбачити можливість посвідчувати право власності на комунальне майно на підставі достовірної інформації, створивши для цього єдину систему органів реєстрації.

– Нині чимало суперечок і колізій виникає в контексті обсягу повноважень рад і державних адміністрацій.
– Фактично між цими гілками влади склалася система стосунків: «сильна адміністрація – слабка рада».
Існуючу систему територіальної організації влади в Україні необхідно вдосконалити, аби не допустити подальшого дублювання функцій центральних, місцевих органів влади та органів самоврядування в сфері надання державних і громадських послуг. Центральні органи виконавчої влади й місцеві держадміністрації потрібно звільнити від невластивих їм функцій, а саме – не пов'язаних із забезпеченням інтересів держави в певному регіоні. За виконавчими органами, вважаю, слід залишити функції загальнодержавного значення: контроль над роботою правоохоронних органів, прокуратури, оборонна робота, утримання державних підприємств та інших об'єктів державної власності та контроль за ними, реалізація загальнодержавних і соціально-гуманітарних питань.
Органи місцевого самоврядування, котрі представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, мають перебрати на себе більшість господарських функцій, які сьогодні перебувають у компетенції державних адміністрацій. Це, насамперед, реалізація місцевих програм соціально-економічного розвитку й утримання об'єктів спільної власності територіальних громад.
Слід також визначити повноваження, з яких місцеві адміністрації є підзвітними органам самоврядування, а також розширити організаційно-правові можливості діяльності органів самоврядування на районному й обласному рівнях, конкретизувавши їхні повноваження в усіх галузях господарювання. Крім цього, треба визначити та розмежувати повноваження, відповідальність і підпорядкованість сільських, селищних та міських голів. Останні в одній особі суміщають обов'язки як керівника місцевого органу самоврядування, не підзвітного в своїй діяльності радам вищого рівня, так і голови виконкому, котрий водночас є підзвітним місцевій адміністрації. Саме така неврегульованість дає підстави для втручання не тільки центральним виконавчим структурам, а й місцевій адміністрації в діяльність органів самоврядування з вирішення питань формування структури, чисельності виконавчого апарату та витрат на утримання ради.
Сьогодні частенько доходить до того, що районні фінансові органи визначають для сільських рад чисельність їхніх працівників. Тож для того, аби виконувати доведені нормативи та вкладатися в кошти на утримання апаратів, окремі сільські голови вимушені йти на грубе порушення законодавства про місцеве самоврядування й переводити своїх працівників на 0,5 чи 0,75 ставки посадового окладу. Такого не можна допускати, адже це дискредитація органу місцевого самоврядування.
Також доцільно було б привести Закон України «Про бюджетну систему в Україні» у відповідність до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачивши пряму підпорядкованість, підконтрольність і підзвітність фінансових органів при формуванні місцевих бюджетів та використанні виділених коштів.
Прислужилося б самоврядним громадам і ось таке доповнення п.33 ч.1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: надати радам повноваження з нормативного забезпечення діяльності добровільних громадських формувань правоохоронного спрямування на території району (регіону).