Будапештський меморандум як міжнародний договір, обов’язковий для виконання його гарантами

Наведено низку юридичних доказів того, що Будапештський меморандум 1994 року є чинним міжнародним договором для його сторін-підписантів (гарантів незалежності та непорушності кордонів України), обов’язковим для виконання. Насамперед це стосується Росії – головного порушника Будапештських «гарантій». Аргументовано спростовуються твердження окремих російських фахівців і політиків про «юридичну нікчемність» цього міжнародно-правового документа.
Ключові слова: Будапештський меморандум, режим нерозповсюдження ядерної зброї, ДНЯЗ, держави-гаранти, міжнародний договір.

5 грудня 2014 року відзначалася 20­та річниця укладення лідерами України, Великої Британії, Росії і США (Л. Кучмою, Дж. Мейджером, Б. Єльциним, Б. Клінтоном) Будапештського меморандуму 1994 року «Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (ДНЯЗ, 1968 рік). Дві інші ядерні держави та постійні члени Ради Безпеки ООН – Китай і Франція – офіційно висловили аналогічні гарантії Україні у формі відповідних заяв (Заява уряду КНР від 4 грудня 1994 року і Декларація Франції зі супровідним листом Президента Ф. Міттерана від 5 грудня 1994 року), хоча формально й не підписували меморандум. Головна відмінність цих заяв від змісту меморандуму полягає у відсутності пункту про обов’язкове проведення консультацій у разі виникнення особливих ситуацій, які стосуються цих зобов’язань. Україна, зі свого боку, зобов’язувалася вивести всю ядерну зброю з території країни. При цьому тактичну ядерну зброю з України було виведено ще 1992 року, а повністю процес ядерного роззброєння завершився 1996­го. Останню шахтну пускову установку міжконтинентальних ракет РС­22 (SS­24) було знищено 2001 року [1, 2].

Ювілейний для меморандуму рік став роком російської агресії [3], колапсу та руйнації міжнародних гарантій/запевнень, закладених у цьому міжнародно­правовому документі. У зв’язку з цим, упродовж останнього року в міжнародних ЗМІ було чимало заяв та коментарів політиків і науковців – представників країн–підписантів Будапештського меморандуму, й не лише російських, які намагалися необґрунтовано спростувати чинність будапештських «гарантій» та обов’язковість їхнього виконання для всіх сторін цього документа. При цьому ініціаторами цих спростувань та фальсифікацій були саме російські політики та прокремлівські правовики.

На противагу наведемо низку доказів протилежного спрямування. А саме, що Будапештський меморандум є чинним міжнародним договором для його сторін­підписантів (гарантів незалежності та непорушності кордонів України), обов’язковим для виконання. Насамперед це стосується Російської Федерації – головного порушника будапештських «гарантій».

Серед зазначених гарантій/зобов’язань є такі: поважати незалежність, суверенітет та кордони України; утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності та політичної незалежності України й жодне озброєння ніколи не використовуватиметься проти неї, крім випадків самооборони…; утримуватися від економічного примусу тощо. Ці міжнародні гарантії були зруйновані Росією наприкінці лютого – на початку березня 2014 року військовою анексією Кримського півострова. Щодо інших гарантів, то вони не змогли запобігти російській агресії.

Те, що Росія не збирається дотримуватися своїх зобов’язань — поважати територіальну цілісність та непорушність кордонів України, стало зрозуміло ще наприкінці 2003 року з огляду на події навколо української коси Тузла в Керченській протоці. Саме після цих подій гучно залунали пропозиції окремих політиків про поновлення Україною ядерного статусу. Можна також згадати, що Росія порушувала Будапештський меморандум ще й раніше, коли здійснювала економічний тиск на Україну, зокрема у сфері поставок енергоносіїв в Україну, та запроваджувала необґрунтовані обмеження на український експорт окремих видів сільськогосподарської та іншої продукції.

2009­го, напередодні 15­ї річниці Будапештського меморандуму, в українському парламенті та експертному середовищі відбувалася дискусія щодо необхідності його ратифікації, надання йому статусу «політико­правового документа» чи прийняття іншого зобов’язувального документа «щодо гарантування безпеки України». На думку тодішнього Голови Верховної Ради України В. Литвина, такий документ міг би зняти гостроту проблеми щодо участі України в НАТО. Провідний фахівець у сфері безпеки та стратегічних озброєнь В. Горбулін наполягав на необхідності трансформування Будапештського меморандуму в багатосторонній юридично зобов’язувальний міжнародний договір [4]. Водночас тодішній Президент України В. Ющенко висловлювався за необхідність укладення Україною двосторонніх договорів із країнами­гарантами на заміну Будапештського меморандуму, таких, наприклад, як Хартія Україна – США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008 року.

У березні 2010­го оприлюднили звернення українського парламенту до ядерних держав із закликом щодо зміцнення гарантій безпеки України, яка добровільно відмовилася від ядерної зброї. У зв’язку з 15­ю річницею меморандуму також проведено офіційне дипломатичне листування України на найвищому рівні з країнами­гарантами. Партнери–гаранти нашої держави, насамперед Росія і США, тоді були готові підтвердити та посилити зазначені гарантії щодо України. На жаль, практично такі пропозиції та запевнення не було реалізовано, обмежилися загальними політичними заявами, намірами та теоретичними дискусіями.

Як свідчать українські учасники переговорів із підготовки тексту меморандуму, cтратегія української делегації полягала в тому, щоб кінцевий текст мав юридично зобов’язувальний характер. Водночас партнери наголошували на політичному характері гарантій. У підсумку дійшли міжнародно­правової домовленості, яка фіксує реальні політико­правові гарантії незалежності, суверенітету й територіальної цілісності України та встановлює спеціальний механізм дипломатичного захисту в разі їхнього порушення.

Про певну слабкість гарантій, наданих Україні ядерними державами, може свідчити те, що в англомовному тексті меморандуму (його назві) застосували термін security assurances (безпекові запевнення), який є значно слабшим за термін security guarantees (безпекові гарантії) [1]. Прикметно, що в російськомовному тексті меморандуму, як і в україномовному, вжито термін «гарантии безопасности».

За словами одного з американських учасників переговорного процесу з підготовки меморандуму, колишнього Посла США в Україні, а нині політолога­науковця С. Пфайфера, під час переговорів дискутували, який термін вжити: guarantees чи assurances, оскільки перший термін застосовувався для надання гарантій членам НАТО, що передбачає військові зобов’язання. Але тоді американська адміністрація не була готовою надати Україні будь­які військові зобов’язання, тим паче було зрозуміло, що Сенат не забезпечить можливість ратифікації договору з такими жорсткими зобов’язаннями. За твердженням С. Пфайфера, меморандум планувався як політична угода і передбачав «не військові гарантії, а конкретно не визначені запевнення». Водночас учасники меморандуму мають чіткі зобов’язання реагувати, навіть якщо й не зобов’язані застосовувати військову силу. Відсутність жорсткої реакції Заходу на російську агресію, на думку американського дипломата, дискредитує західні безпекові гарантії та негативно впливає на стабільність режимів нерозповсюдження. Такої самої думки й низка інших західних дослідників.

З весни 2014­го, початку агресії Росії [3] та анексії Криму, з російського боку лунають «аргументи» політиків і окремих науковців (фахівців з міжнародного права та міжнародних відносин) з метою виправдання агресивних дій В. Путіна. Висловлюється така думка: Будапештський меморандум не був ратифікований жодною зі сторін­підписантів, документ «не має юридичної сили, бо не пройшов відповідні парламентські процедури», це дає Росії «реальну правову відмовку». Вона нібито не має відповідних зобов’язань, а сам меморандум можна вважати «юридично нікчемним».

Така аргументація не витримує серйозної професійної критики, оскільки, по­перше, в прикінцевих положеннях цього документа зазначено, що меморандум набуває чинності з моменту підписання і тому не потребує ратифікації. По­друге, як відомо, порядок укладення, виконання та припинення міжнародних договорів Росії визначається Федеральним законом про міжнародні договори РФ від 16 червня 1995 року. Цей закон застосовується до всіх міжнародних договорів Росії незалежно від їхнього найменування: договір, угода, конвенція, протокол, інші види та найменування договорів (стаття 1 закону). Відповідно до статті 6 закону згода РФ на обов’язковість для неї міжнародного договору може відбуватися шляхом: підписання договору, обміну документами, ратифікації, затвердження, ухвалення, приєднання до договору, застосування будь­якого іншого способу висловлення згоди, про який домовилися сторони. Така норма цілком відповідає положенням Віденської конвенції про право міжнародних договорів (підписана у Відні 1969­го та набула чинності у 1980 році). Отже, ратифікація є лише одним із багатьох способів надання згоди на обов’язковість виконання міжнародного договору, а якщо в документі зазначається, що він набуває чинності з моменту його підписання, то, очевидно, він не потребує жодної іншої згоди на свою обов’язковість. Тим паче стаття 24 зазначеного закону визначає, що «міжнародні договори набувають чинності для РФ… у порядку і терміни, передбачені в договорі або узгоджені між сторонами». Така сама норма визначена й у Віденській конвенції про право міжнародних договорів.

Хоча в статті 15 закону зазначається, що міжнародні договори Росії з питань роззброєння чи міжнародного контролю над озброєннями, забезпечення міжнародного миру та безпеки, яким можна вважати Будапештський меморандум, і потребують ратифікації, але оскільки останній був підписаний раніше, ніж Федеральний закон про міжнародні договори РФ набув чинності, то зазначена норма не поширюється на меморандум. Відповідно до п. 1 (а) статті 2 Віденської конвенції поняття «міжнародний договір» визначається як «…міжнародна домовленість, укладена між державами у письмовій формі, яка регулюється міжнародним правом, …незалежно від її конкретного найменування». Тож Будапештський меморандум є міжнародним договором РФ, обов’язковим для виконання.

Важливим міжнародно­правовим підтвердженням/доказом чинності та обов’язковості для виконання сторонами (зокрема Росії) Будапештського меморандуму, окрім інших наведених, є два таких офіційних документа ООН: 1) документ ГА і РБ ООН А/49/765*S/1994/1399* від 19 грудня 1994 року у формі листа від імені постійних представників України, Великої Британії, РФ і США (А. Зленка, Д. Ханная, С. Лаврова і М. Олбрайт) на адресу 59­ї сесії ГА з проханням поширити текст Будапештського меморандуму як офіційного документа Генеральної асамблеї і Ради Безпеки ООН; 2) документ постійно діючої Конференції ООН із роззброєння CD/1285 від 21 грудня 1994 року у формі листа постійних представників зазначених чотирьох держав на цій конференції з проханням реєстрації Будапештського меморандуму та супровідного листа як «офіційних документів Конференції з роззброєння та їхнього розповсюдження серед усіх держав…, що беруть участь у роботі конференції». Отже, представляючи Будапештський меморандум як офіційний документ найвпливовішої міжнародної організації у світі, якою є ООН, держави–учасниці цього міжнародно­правового документа підтверджують його чинність та обов’язковість.

Важливо також зазначити, що відповідно до статті 6 Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року», ухваленого 16 листопада 1994­го, «цей Закон набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно­правового документа». Тож якщо Будапештський меморандум не є тим документом, що надає Україні гарантії безпеки, тобто «юридично нікчемний», як того хотіли би деякі російські «теоретики», то це означало би, що Україна не є стороною ДНЯЗ як неядерна країна і має право на власну ядерну зброю.

Агресивні дії Росії проти України стали порушенням не лише Будапештського меморандуму, а й низки інших принципово важливих міжнародно­правових актів, серед яких: Статут ООН; Гельсінський заключний акт 1975 року та десяток інших основоположних документів ОБСЄ; Угода про створення СНД від 8 грудня 1991 року; Тристороння заява щодо гарантій безпеки України президентів США, РФ та України від 14 січня 1994 року; рамковий Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Російською Федерацією від 1997 року; інші українсько­російські двосторонні домовленості; ДНЯЗ та інші міжнародні документи. Серйозні гарантії містяться також у Хартії Україна–США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008 року; 4 грудня 2009­го в Спільній заяві президентів Росії і США було також підтверджено позицію щодо незмінності гарантій, зафіксованих у Будапештському меморандумі. Такі гарантії з боку РФ неодноразово підтверджувалися в офіційних заявах керівництва МЗС цієї країни, зокрема у квітні 2010 року.

Відвертим знущанням над принципами міжнародного права та світовою демократичною спільнотою є «пояснення» Росією своїх агресивних дій в Україні. Спочатку, 4 березня 2014 року Президент В. Путін у притаманному йому стилі заявив: якщо погодитися з тим, що в лютому 2014 року в Україні відбулася революція, то тоді слід вважати, що на її території виникла нова держава, щодо якої Росія не підписувала жодних зобов’язань. Тоді тим паче слід вважати: оскільки Росія – це інша держава порівняно з СРСР (сформувалася з огляду на революційні процеси під час розвалу Радянського Союзу), то й вона жодним чином не може претендувати ані на територію Східної Пруссії (Калінінградська область), ані на північні території Японії (південнокурильські острови Ітуруп, Кунашир, Шикотан, Хабомаї), ані на території частини Ленінградської області й Карелії, які відійшли до СРСР після радянсько­фінської війни 1939–1940 років).

19 березня 2014 року МЗС Росії так само зухвало «спростувало» свою причетність до порушення Будапештського меморандуму та звинуватило в цьому США, ЄС та нову українську владу, які нібито самі діяли «проти політичної незалежності та суверенітету України». На початку квітня було цинічно заявлено, що «Росія не брала на себе зобов’язання примушувати частину України залишатися в її складі проти волі місцевого населення, а положення Будапештського меморандуму не поширюються на обставини, що стали наслідком дій внутрішньополітичних чи соціально­економічних чинників».

Лицемірними є також твердження МЗС РФ про те, що «втрата Україною територіальної цілісності стала результатом складних внутрішніх процесів, до яких Росія та її зобов’язання за Будапештським меморандумом не мають жодного стосунку» [5].

18 вересня 2014 року Президент України П. Порошенко під час свого виступу на спільному засіданні Палати представників і Сенату Конгресу США заявив, що агресивні дії Росії «фактично зруйнували післявоєнну міжнародну систему стримувань і противаг». Наголосив на провалі міжнародних гарантій і запевнень у безпеці, які були гарантовані Україні. Це фактично є «ерозією міжнародних домовленостей», бо жодні угоди та договори не можуть убезпечити світовий порядок. При цьому нагадав американським парламентаріям про зобов’язання США захищати територіальну цілісність України та висловив сподівання щодо дотримання цих обіцянок [6].

Деякі американські аналітики у зв’язку з порушенням Будапештських гарантій пропонували скерувати сили НАТО в Україну, а також застосувати статтю 4 Вашингтонського договору (передбачає проведення консультацій країнами­членами в разі загрози їхній безпеці та територіальній цілісності).

Важливим механізмом гарантування глобальної міжнародної безпеки є міжнародно­правові режими нерозповсюдження зброї масового знищення (ядерної, хімічної та бактеріологічної). Наріжним каменем міжнародно­правової системи нерозповсюдження ядерної зброї є ДНЯЗ, до якого приєдналася більшість країн світу, за винятком Ізраїлю, Індії, Північної Кореї (КНДР) і Пакистану –­ держав, які фактично мають ядерну зброю, хоча ядерними офіційно не визнані [7]. Гарантії, що надавав Будапештський меморандум, були принциповою умовою приєднання України до ДНЯЗ як неядерної держави. Порушення цих гарантій негативно впливатиме на переговорні процеси з урегулювання наявних у світі проблем нерозповсюдження, серед яких насамперед такі найрезонансніші, як корейська та іранська ядерні проблеми [8].

Порушення Будапештських «гарантій» є сигналом світові: чи не єдиним надійним шляхом забезпечення безпеки держав є розвиток власної ядерної зброї? Не один десяток «порогових» країн і тих, що мали намір та технологічні можливості створити таку зброю, замислилися наразі над цим питанням, і ситуація довкола України стає для них наочним прикладом примарності надій на гарантії ядерних держав. Убачається, що Північна Корея найпершою робитиме відповідні висновки, тим паче серед учасників зазначеного «шестистороннього механізму» є три ядерні держави (США, Росія і Китай), які декларували Будапештські «гарантії». Тож малоймовірними у середньостроковій перспективі видаються очікування принципових зрушень у переговорному процесі з урегулювання корейської ядерної проблеми. Не маючи жодної можливості протидіяти США та їхнім союзникам у регіоні конвенціональними військовими засобами та побоюючись дій, спрямованих на повалення правлячого режиму, КНДР далі розвиватиме ядерну програму як гарантію виживання режиму. Порушення Будапештських та інших міжнародних гарантій для України лише зміцнює впевненість північнокорейських «яструбів» у правильності обраної стратегії щодо подальшого розвитку ядерної зброї як зброї стримування та засобів її доставки.

Іншою гострою проблемою ядерного нерозповсюд­ження, врегулювання якої проводиться в багатосторонньому форматі (за участю США, Великої Британії, Франції, Німеччини, Росії, ЄС, Китаю), є переговори з припинення Іранської програми збагачення урану. Офіційний Тегеран в обмін на відмову від збагачення урану та виробництва плутонію намагається дістати гарантії США щодо відсутності планів військового усунення правлячого режиму Ірану, пом’якшення та подальшої відміни американських санкцій, які дуже негативно впливають на економіку країни, а також безперебійного постачання реакторного палива для об’єктів мирної ядерної енергетики. Можна прогнозувати, що й у цьому разі порушення міжнародних гарантій України не найкращим чином впливатиме на подальше формування позиції Ірану з ядерного нерозповсюдження та його довіру до гарантій західних партнерів.

Логіка керівництва Північної Кореї та Ірану може бути така: якщо гарантії ядерних держав не працюють для України – європейської демократичної держави, добропорядного члена світової спільноти, то вони навряд чи працюватимуть для країн, які в західній риториці називають країнами «вісі зла», «ізгоями» та «паріями».

Наочний приклад – події в Іраку, який 2003 року зазнав інтервенції та повалення режиму диктатора С. Хусейна попри співпрацю з МАГАТЕ та дотримання відповідних резолюцій ООН. Такою самою була ситуація й щодо Лівійської програми створення зброї масового знищення. З огляду на міжнародний тиск, лідер цієї країни М. Каддафі погодився на припинення програми, однак це не врятувало його режим від повалення внаслідок громадянської війни в країні 2011 року за підтримки країн–членів НАТО.

Комплекс проблем нерозповсюдження ядерної зброї, а також порушення, здавалося би, надійних міжнародних гарантій територіальної цілісності та непорушності кордонів України в обмін на добровільну відмову від ядерної зброї є серйозними дестабілізаційними чинниками ерозії (якщо не руйнування) міжнародно­правових систем нерозповсюдження зброї масового знищення, й не лише ядерної. Головним фактором, що призводить до таких тенденцій, є формування стійкої недовіри до міжнародних гарантій, які, стикаючись на практиці із зухвалою агресією та відвертим ігноруванням міжнародних норм і принципів, демонструють неефективність та безпорадність гарантів.

Проте вимагати нині від світу спеціальних юридично зобов’язувальних гарантій безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України не є актуальним, оскільки, по­перше, реалістичними такі вимоги були
20 років тому, по­друге – це може спричинити хвилю аналогічних вимог з боку інших держав так званої сірої зони, які не належать до систем колективної безпеки.

　

Джерела　

1. Лоссовський І. Є. До 20­ї річниці будапештських «гарантій»: aгресія Росії проти України як фактор ерозії міжнародно­правових режимів нерозповсюдження // Зовнішні справи. – 2014. – № 11. – С. 6–11.

2. Зленко А. М. Дипломатія і політика. – Харків: Фоліо, 2003. – 559 с.

3. Лоссовський І. Є. Зовнішньополітична стратегія Росії щодо України як реалізація «нової доктрини обмеженого суверенітету» («доктрини Путіна») // Зовнішні справи. – 2015. – № 5. – С. 12–15.

4. Литвиненко О., Горбулін В. Європейська безпека: можливий шлях послабити виклики та загрози // Дзеркало тижня. – 2009. – № 43.

5. Веб­сайт МЗС Російської Федерації [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.mid.ru

6. Full text of Poroshenko’s speech to joint session of US Congress // «Kyiv Post». – 2014. – 19 September.

7. Безопасность Европы: монография; под ред. В. В. Журкина; Институт Европы РАН. – М.: Изд­во Весь Мир. – 2011. – 752 с.

8. Лоссовський І. Є. Історія, сучасний стан і перспективи корейського врегулювання // Зовнішні справи. – 2014. – № 4. – С. 44–49.

Автор: Ігор ЛОССОВСЬКИЙ