Децентралізований та регіоналізований унітаризм як нові форми державного устрою

На прикладі різних країн світу розглянуто такі класичні форми державного устрою, як унітаризм, федералізм і конфедералізм. Необхідність фундаментального вивчення світового досвіду становлення й розвитку нових форм державного устрою актуалізована нинішньою ситуацією в Донецькій та Луганській областях, де сепаратистські явища призвели до ліквідації в окремих районах цих областей державного ладу. Наведені в статті аргументи свідчать, що формою державного устрою в Україні має залишатися унітаризм.
Ключові слова: державний устрій, унітаризм, федералізм, конфедералізм, децентралізація, деконцентрація.

Набуття різними країнами світу в різні історичні періоди таких класичних форм державного устрою, як унітаризм, федералізм і конфедералізм, розпочалося ще в ХІХ столітті й триває досі.

В основу цих процесів була покладена децентралізація, загальне пояснення якій міститься в доповіді Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй за 1999 рік: «Велика кількість перехідних країн і таких, що розвиваються, приступили до виконання програм, які передбачають певні форми децентралізації. Ця тенденція поєднана зі зростаючим інтересом до ролі громадянського суспільства та приватного сектору як партнерів урядів у пошуку нових способів надання послуг... Децентралізація управління та зміцнення місцевого управлінського потенціалу є частково також функціонуванням широких суспільних тенденцій. Вони включають у себе, наприклад, зростання недовіри до влади в цілому, вражаючий занепад деяких із найбільш централізованих режимів у світі (зокрема Радянського Союзу) та нові сепаратистські вимоги, які, здається, регулярно з’являються в тій чи тій частині світу. Рух до місцевої відповідальності та більшого контролю над своєю долею є, однак, не тільки результатом негативного ставлення до центральної влади. Швидше за все, ці події переважно зумовлені сильним бажанням громадян і організацій приватного сектору до більшої участі в управлінні» [7].

Виокремлюють такі три види децентралізації: урядову, ідеологічну та технологічну. Вони, своєю чергою, також поділяються на підвиди: урядова – на політичну, адміністративну, фіскальну, економічну чи ринкову й екологічну; ідеологічна – на лібертаріанську соціалістичну та вільного ринку; технологічна – на інформаційних технологій та освоєних технологій [4].

Розглядаючи урядову децентралізацію, важливо зазначити, що вона може бути як територіальною, у процесі якої влада передається, наприклад, від цент­ральної частини міста до його периферійних частин, так і функціональною, коли прийняття рішень на вищих рівнях управління будь­якої гілки влади передається нижчому рівню або відбувається повна відмова від цієї функції за рахунок приватизації.

Урядова децентралізація дістала назву «новий державний менеджмент» (new public management), котрий був описаний також як децентралізація, управління за цілями, контрактами, конкуренція всередині уряду, орієнтація на споживачів тощо.

Політичні аспекти урядової децентралізації (політична децентралізація) на практиці проявляються в передачі громадянам або їхнім обраним представникам більшого обсягу влади. Це може бути пов’язано як із плюралістичною політикою та представницьким урядом, так і наданням громадянам або їхнім представникам більше впливу на розроблення та реалізацію законів і політики. Залежно від країни політична децентралізація може потребувати конституційних
або статутних реформ, розвитку нових політичних партій, зміцнення законодавчих органів, створення місцевих політичних структур і заохочення інформаційно­пропагандистських груп.

Адміністративні аспекти урядової децентралізації (адміністративна децентралізація) дістали відображення в таких чотирьох основних її формах, як деконцентрація, делегування, передача й відчуження.

Деконцентрація як слабка форма децентралізації перекладає відповідальність за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних суспільних функцій з посадових осіб центральних урядів на тих, котрі працюють у районах, або, за необхідності, на новопризначених під прямим урядовим контролем. Поняття «деконцентрація влади» не змінилося за своєю суттю від часів появи й передбачає законодавчу передачу повноважень центральних органів державної виконавчої влади передусім представникам центральної виконавчої влади на місцях. Деконцентрація влади не поширюється безпосередньо на представницькі органи місцевої влади, тобто на органи місцевого самоврядування. Інакше вихолощуватиметься природний характер прав і обов’язків суб’єктів місцевого самоврядування, якими є спільноти об’єднаного територіально й побутово у громади населення, що компактно проживає.

Делегування означає підпорядкування передачі відповідальності за прийняття рішень, фінанси й реалізацію певних державних функцій у напівавтономних установах, котрі не контролюються повністю центральним урядом, але в кінцевому підсумку підзвітні йому. Делегування передбачає створення державно­приватних підприємств чи корпорацій, або «органів влади», спеціальних проектів чи районів обслуговування, які матимуть досить велику свободу дій при ухваленні рішень, можуть бути звільнені від вимог цивільної служби і їм може бути дозволено брати з користувачів плату за послуги.

Передача повноважень передбачає перекладення всієї відповідальності за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних державних функцій на субнаціональний рівень державного управління, наприклад, обласний, місцевий.

Відчуження, яке ще називають приватизацією, може означати лише контракти на послуги приватних компаній, а також цілковиту відмову від усієї відповідальності за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних державних функцій. В умовах відчуження передбачається продаж послуг, переведення чи звільнення працівників, а надання послуг дозволяється приватним компаніям або некомерційним організаціям. Багато зі всього цього спочатку здійснювали приватні особи, компанії, асоціації, але з часом ці справи перейшли до уряду безпосередньо чи через регулювання діяльності господарюючих суб’єктів, які конкурували з новоствореними державними програмами.

Зарубіжний досвід показує: практичне застосування децентралізації та однієї з чотирьох її форм – деконцентрації — зумовило появу явищ і процесів регіоналізаційного характеру в європейських країнах (тобто регіоналізації), що, своєю чергою, вплинуло на трансформацію усталених у цих країнах форм державного устрою. Тому в багатьох країнах світу так історично склалося, що протягом ХІХ–ХХ століть утвердилися нові форми державного устрою, які не лише є основою муніципальної (або місцевої) та регіональної автономій, а й забезпечують їхнє ефективне функціонування. Як наголошують західні науковці, провідними принципами європейської політики виступають деконцентрація, децентралізація та регіоналізація, а «місцева та регіональна автономія стали принципами європейського конституційного права, тобто такого конституційного права, яке є спільним для всіх країн Європи»
[2, с. 10–11]. Пояснюється це щонайменше двома обставинами.

По­перше, саме завдяки своїм звичним та прозорим сферам життєдіяльності муніципальна (місцева) та регіональна автономії уможливлюють розв’язання суспільних проблем із максимальним наближенням до інтересів громадян.

По­друге, муніципальні (місцеві) та регіональні особливості, а також знання громадянами та громадськими об’єднаннями проблем місцевого й регіонального характеру можуть розглядатися та вирішуватися безпосередньо лише на муніципальному (місцевому) та регіональному рівнях, що й дає змогу для реалізації орієнтованої на потреби людей муніципальної та регіональної політики.

Попри те, що класичними формами державного устрою в різних країнах світу залишаються унітаризм, федералізм і конфедералізм, дослідження останніх десятиліть показують, що кожна з цих форм має свої особливості, які дали підстави не лише зробити відповідну класифікацію окремих держав, а й вивести ще такі форми державного устрою, як унітарну децентралізовану та унітарну регіоналізовану.

Нині налічується 168 унітарних держав1, з яких 130 – республіканського типу та 38 – унітарні монархії [9].

Федеральних держав у світі налічується 27, з яких республіканського типу – 21 та федеральних монархій – 6 [6]. У таблиці А подається перелік та деякі інші дані федеративних держав.

Для проведення адміністративної реформи в ЄС перед розширенням 2004 року європейські експерти, дослідивши проблеми державного устрою країн–членів ЄС і врахувавши наслідки застосування згаданих принципів деконцентрації, децентралізації та регіоналізації в цих країнах, класифікували їх за певними ознаками [5, с. 289] (таблиця Б).

Як видно з таблиці, унітарний устрій зберігають Греція, Ірландія, Люксембург і Португалія, котрі стали членами ЄС у другій половині ХХ століття. Спільним між цими країнами є те, що вони відносно невеликі за територією (Ірландія, Люксембург) або лише декілька десятиліть тому звільнилися від авторитарних режимів (Греція, Португалія). Тому якщо в основі збереження унітаризму Ірландією й Люксембургом можна вбачати насамперед наявність малих територій (Люксембург) і гомогенність населення (Ірландії), то грецький і португальський унітаризм, крім гомогенного чинника, продовжує зберігатися історично, а також, можливо, через нетривалу деконцентрацію та децентралізацію поставторитарної влади.

Польща, Чехія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Румунія, Болгарія, Хорватія, Естонія, Литва і Латвія, які вступили до Євросоюзу вже на початку ХХІ століття (2004, 2007 та 2013 рр.), також зберігають класичну унітарну форму державного устрою.

З таблиці видно також, що і децентралізована, і регіоналізована форми (типи) державного устрою притаманні окремим державам–членам ЄС, оскільки виникли недавно, наприкінці минулого століття. Умовно­схематично вони посіли місце між унітарними та федеративними формами. Деякі держави лише почали свій шлях у напрямі до федералізму. Це децентралізовані унітарні Данія, Нідерланди, Фінляндія, Франція та Швеція, тоді як інші – вже наблизилися до нього впритул: регіоналізовані унітарні Іспанія, Італія, Велика Британія.

Унітарні регіоналізовані держави є предметом досліджень не лише європейських, а й багатьох інших зарубіжних науковців, котрі значно розширили їхній перелік, включивши до нього також Україну [8] (таблиця В).

У політичному розумінні регіоналізація, як наголошують європейські науковці, є концепцією, наближеною до федералізму, а отже, виникає новий тип держави – регіоналізована держава. Це поняття виникло зовсім недавно й спричинило чимало дискусій, порушивши бінарну класифікацію, яка розрізняла федеративний та унітарний державні устрої. Регіоналізована держава є однією з двох можливих форм складного державного устрою, другою формою якого є, звісно, федеративна держава
[1, с. 20].

Зарубіжний досвід показує, що регіональна держава є централізованішою, ніж федерація, але децентралізованішою, ніж унітарна держава. З другого боку, регіональні держави включають федерації, в яких влада стала централізованішою, та унітарні держави, де певний обсяг влади був переданий регіональному врядуванню. Проміжним рівнем між місцевим і національним урядуванням в обох формах державного устрою є субнаціональні (піднаціональні) регіони.

Побіжний огляд сучасних форм державного устрою, або, як ще їх називають, «моделі унітарної децентралізації та федерального централізму» [3, с. 201], окреслює проблему бюрократичного централізму як явища, притаманного державі з будь­якою формою державного устрою. Тому в сучасних високоіндустріалізованих країнах та чи та форма державного устрою на практиці виявляється досить умовною, хоча формально, тобто в конституційно­правовому значенні, ці форми мають певну чіткість.

Варто зауважити, що термінологічне словосполучення «унітарна регіоналізована держава» (як і унітарна децентралізована держава) ще не стало широковживаним у вітчизняному науково­практичному обігу. Більше того, сьогодні навіть відсутні дослідження з цієї проблематики вітчизняними науковцями. Звісно, така ситуація не є нормальною, тим паче що нинішня державотворча практика гостро потребує фахових відповідей на чималу низку запитань, які постають з проблем державного устрою.

Необхідність фундаментального вивчення світового досвіду становлення й розвитку нових форм державного устрою актуалізована теперішньою ситуацією в Донецькій і Луганській областях, сепаратистські явища та процеси в яких призвели до ліквідації в окремих районах цих областей державного ладу. Сепаратистсько­російські терористичні угруповання надалі бойовими діями порушують територіальну цілісність нашої держави, а їхнє керівництво намагається в так званий дипломатичний спосіб нав’язати Україні федералізм. З огляду на це, необхідно якнайактивніше шукати відповіді на запитання:

— до якого ступеня необхідно деконцентрувати й децентралізувати владу й управління, щоб зберегти, з одного боку, територіально­адміністративну цілісність держави, а з другого – створити ефективний муніципальний (місцевий) та регіональний рівні управління?

— чи варто вдосконалювати та розвивати наявну унітарну регіоналізовану форму державного устрою, напов­нюючи її адекватним, сучасним реаліям змістом, чи залишати її «законсервованою», чи впроваджувати федеративну форму державного устрою?

Ці та багато інших подібних до них питань надзвичайно гостро, як ніколи раніше, стоять сьогодні на порядку денному перед науковцями, експертами, політиками, урядовцями. Проблеми, які стосуються форми державного устрою та які накопичувалися десятиліттями, знайшли своє відображення та варіанти шляхів розв’язання в численних концепціях різних реформ і в цілій низці політико­правових документів, котрі вироблялися впродовж двох минулих десятиліть і котрі становлять сьогодні досить вагоме підґрунтя для реформування.

Однак відповіді на наведені вище запитання доцільно шукати не лише всередині країни, а й у відповідних доробках європейських держав, оскільки внаслідок історичних обставин вони значно раніше почали розв’язувати такі проблеми. Зрозуміло, що при цьому не варто ідеалізувати європейський або світовий досвід, сприймати «за чисту монету» поради й рекомендації закордонних експертів бодай через те, що Європейський Союз загалом і його держави­члени зокрема (як і інші країни світу) перебувають у перманентному стані розвитку буквально в усіх сферах суспільного життя. Одне з пріоритетних місць в еволюційних процесах посідає сфера управління на муніципальному та регіональному рівнях, а це означає, що країни в процесі реформування експериментують не лише в себе і навіть не стільки в себе, скільки поза межами власних територій.

Автор доводить, що в багатьох країнах світу нині спостерігається ситуація, за якої нові способи організації територіального (регіонального, місцевого) рівня управління запроваджуються з метою підвищення ефективності й удосконалення демократії, попри те, що обстоюються й старі шляхи та підходи, тому регіональний і місцевий рівні управління стають дедалі складнішими.

Поява останніми роками нових форм державного устрою (унітарної децентралізованої та унітарної регіоналізованої) пояснюється передусім застосуванням принципів деконцентрації, децентралізації та регіоналізації, які є ключовими в сучасному територіальному врядуванні.

Формою державного устрою в Україні має залишатися унітаризм, котрий у контексті децентралізаційних та регіоналізаційних явищ і процесів (як більш демократичних), що тривають у країнах світу, має поступово напов­нюватися якісно новим змістом, пронизаним історичними, етнопсихологічними, соціально­економічними, політико­правовими й іншими особливостями й традиціями, що віками супроводжують українську державність.

　

Джерела　

1. Брюке Ф. Форми регіоналізації в Європі // У зб.: Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав–членів Європейського Союзу: Спеціальне доповнене видання Українсько­європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. – К.: Вид­во ТОВ «Українська консалтингова група», 2005. – 128 с.

2. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави // У зб.: Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав–членів Європейського Союзу: Спеціальне доповнене видання Українсько­європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. – К.: Вид­во ТОВ «Українська консалтингова група», 2005. – 128 с.

3. Грицяк І. А. Унітарна децентралізація чи федеральний централізм? // Драгоманівський збірник. «Вільна спілка» та сучасний український конституціоналізм / За ред. Т. Г. Андрусяка. – Львів: Світ, 1996. – 256 с.

4. Decentralization [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://en.wikipedia.org/wiki/Decentralization

5. European governance. Preparatory work for the white paper. – Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002.

6. Federation [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://encyclopedia.thefreedictionary.com/Federation

7. Human evelopment report, 1999 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: hdr.undp.org/sites/default/files/reports/260/hdr_1999_en_nostats.pdf

8. Regional state [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://encyclopedia.thefreedictionary.com/Regional+state

9. Unitary state [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://encyclopedia.thefreedictionary.com/Unitarian+country

Автор: Ігор ГРИЦЯК