передплата Українською | In English

№10, травень 2015

Конституційне DÉJÀ-VU

У зв’язку з утворенням Президентом України Конституційної Комісії із завданням підготовки законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до Конституції України на прикладі діяльності її попередниці – Конституційної Асамблеї — доводиться недоцільність «всеосяжного реформування» Основного Закону України. Обґрунтовується доцільність внесення до Конституції України лише найнеобхідніших змін, передусім щодо децентралізації влади, та визначаються можливі напрями її здійснення.
Ключові слова: Конституційна Комісія, Конституційна Асамблея, конституційна реформа, децентралізація влади.

Президент України П. Порошенко видав Указ «Про Конституційну Комісію» № 119/2015 від 3 березня 2015 року [1], яким постановив «утворити Конституційну Комісію як спеціальний допоміжний орган при Президентові України… з метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України із залученням до цієї роботи представників різних політичних сил, громадськості, вітчизняного та міжнародного експертного середо­вища, сприяння досягненню громадського та політичного консенсусу щодо вдосконалення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні» та запропонував «депутатським фракціям (депутатським групам) у Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Верховному Суду України, вищим спеціалізованим судам, Раді суддів України, асоціаціям органів місцевого самоврядування, Національній академії наук України, Національній академії правових наук України, юридичним вищим навчальним закладам та науковим установам, правничим громадським об’єднанням, відповідним міжнародним організаціям подати до 12 березня 2015 року пропозиції щодо кандидатур до складу Конституційної Комісії».

Цим же Указом затверджено Положення про Конституційну Комісію, в якому, зокрема, визначено її основні завдання, найважливішими з котрих є: «2) напрацювання узгоджених пропозицій щодо проведення конституційної реформи в Україні» та «4) підготовка за результатами широкого громадського та професійного обговорення законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до Конституції України». Указом Президента України № 190/2015 від 31 березня 2015 року «Питання Конституційної Комісії» [2] було затверджено її персональний склад, куди ввійшли, окрім видатних вітчизняних науковців – конституціоналістів, політичних діячів, суддів, також міжнародні експерти з різних міжнародних організацій. Уже 6 квітня 2015 року Конституційна Комісія провела перше робоче засідання, результатом чого стало утворення робочих груп за трьома напрямами: права людини; реформа правосуддя; організація децентралізації влади і місцевого самоврядування.

Укази Президента України П. Порошенка «Про Конституційну Комісію», «Питання Конституційної Комісії» багато в чому повторюють укази Президента України В. Януковича «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї» № 31/2012 від 25 січня 2012 року [3] та «Про Конституційну Асамблею» № 328/2012 від 17 травня 2012 року [4], а подекуди відтворюють їх майже дослівно. Так, одним із основних завдань Конституційної Асамблеї також було «5) доопрацювання за результатами громадського і фахового обговорення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України» [4].

Діяльність та здобутки Конституційної Асамблеї поки що не стали предметом усебічного наукового аналізу. На нашу думку, ця діяльність може слугувати наочним підтвердженням не тільки недоцільності, а й неможливості «всеосяжної конституційної реформи» в Україні, рекомендованої Венеціанською комісією в її Висновку про конституційну ситуацію в Україні [5], зроб­леному у зв’язку з ухваленням Конституційним Судом України рішення про визнання неконституційним (таким, що не відповідає Конституції України) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 року [6], яким фактично було скасовано конституційну реформу 2004 року.

Діяльність Конституційної Асамблеї (зазвичай так називаються установчі збори – загальнонаціональний представницький орган, що спеціально скликається для прийняття Конституції чи внесення змін до неї, але аж ніяк не допоміжний орган із розроблення проекту конституційних змін; останній найчастіше називають конституційною комісією) була спрямована саме на «всеосяжне реформування» Конституції України в редакції 1996 року, до якої Основний Закон України було повернуто згаданим рішенням Конституційного Суду України.

Згідно з Положенням про Конституційну Асамблею, затвердженим Указом Президента В. Януковича «Про Конституційну Асамблею», вона мала спершу підготувати та схвалити Концепцію внесення змін до Конституції України, а вже потім на основі цієї концепції підготувати законопроект (законопроекти) про внесення змін до Конституції України та попередньо його (їх) схвалити.

Член Конституційної Асамблеї, правознавець М. Мельник зазначає, що текст проекту Концепції внесення змін до Конституції України було роздано (надіслано) членам Конституційної Асамблеї до її засідання 21 червня 2013 року, аналізує його і досить критично оцінює: «Проект концепції є вкрай «сирим» документом, який містить велику кількість неоднозначних, незрозумілих, необґрунтованих та хибних положень, що несе в собі істотні ризики для конституційного процесу. Цей документ не дає чіткої уяви про майбутній зміст Основного Закону України. З нього навіть не можна зрозуміти, на що він спрямований – на зміну чинної Конституції чи на ухвалення нової Конституції. Тому він не може бути покладений в основу конституційної реформи. Якщо конституційну реформу здійснювати на засадах, які визначені проектом концепції, то цього взагалі краще не робити» [7].

Інший член Конституційної Асамблеї – правознавець В. Колісник також дійшов висновку, що «Концепція внесення змін до Конституції України видається незавершеною та містить низку зайвих або ж необґрунтованих положень і пропозицій» [8].

21 червня 2013 року Конституційна Асамблея на пленарному засіданні проект Концепції внесення змін до Конституції України прийняла за основу для подальшого доопрацювання з урахуванням зауважень, рекомендацій, застережень, висловлених на засіданні Конституційної Асамблеї, а також пропозицій, що надійшли від комісій Конституційної Асамблеї, окремих її членів, експертів, громадських організацій і громадян. Робоча група Конституційної Асамблеї за участю провідних експертів та фахівців забезпечила узагальнення пропозицій до Концепції внесення змін до Конституції України й підготувала її доопрацьований текст, який 28 січня 2014 року був офіційно розміщений разом із проектом Пояснювальної записки до проекту концепції на сайті Конституційної Асамблеї для широкого громадського обговорення [9].

Широкого громадського обговорення Концепції внесення змін до Конституції України не відбулося через драматичні події в Україні в лютому 2014 року та їхні політичні й конституційно­правові наслідки. Наш аналіз розробленого Конституційною Асамблеєю проекту цієї концепції дає змогу зробити такі основні висновки.

По­перше. Остаточний текст проекту концепції (розміщений на сайті Конституційної Асамблеї для широкого громадського обговорення) змістовно значно відрізняється від його першопочаткового варіанта (розданого членам Конституційної Асамблеї до її пленарного засідання 21 червня 2013 року), що свідчить про відсутність у членів Конституційної Асамблеї усталених уявлень щодо того, які саме зміни потрібно вносити до Конституції України.

По­друге. Конституційна Асамблея здійснила тотальний перегляд Конституції України, положень усіх її розділів, у тому числі тих, зміни в яких затверджуються всеукраїнським референдумом (І, ІІІ, ХІІІ). Але в цьому не було об’єктивної потреби. Розробляючи концепцію, конкретні члени Конституційної Асамблеї виходили із власних уявлень про проблеми конституційно­правового регулювання суспільних відносин та шляхи їхнього розв’язання, а не з об’єктивних потреб реформування Конституції України. При цьому вони оминули увагою найважливіші проблеми (нагадаємо, йдеться про внесення змін до Конституції України в редакції 1996 року): необхідності обмеження повноважень Президента України, передусім у сфері виконавчої влади; підвищення ролі Кабінету Міністрів України в розробленні та здійсненні державної політики; посилення незалежності Кабінету Міністрів України від Президента України й скасування права Президента припиняти повноваження Прем’єр­міністра України та приймати рішення про його відставку; подолання дуалізму виконавчої влади (розподілу повноважень зі здійснення виконавчої влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів України); звуження можливостей Президента України щодо впливу на законодавчний процес (шляхом обмеження його права законодавчої ініціативи та права застосовувати вето щодо законів, прийнятих парламентом); децентралізації влади шляхом розмежування функцій державної влади й місцевого самоврядування.

Понад те, як зазначається у проекті Пояснювальної записки до проекту Концепції внесення змін до Конституції України, «залишилися питання, що потребують подальшого аналізу та стратегування, зокрема щодо: переходу до президентської республіки (про перехід до парламентарної чи хоча б до парламентарно­президентської республіки в концепції також не йдеться. – В. К.); доцільності існування інституту Президента України; запровадження двопалатної моделі парламенту; реформування засад організації та діяльності судової влади, зокрема виборності суддів місцевих судів; переходу до федеративного устрою України. Зазначені питання здебільшого мають політичний характер і повинні бути предметом не лише фахових, а також політичних дискусій». Тобто з найважливіших і найгостріших проблем реформування Конституції України Конституційна Асамблея взагалі не сформулювала власної позиції.

По­третє, оминувши увагою важливі проблеми реформування Основного Закону, Конституційна Асамблея водночас запропонувала запровадити в Конституції України низку інститутів, які здебільшого мають декоративний характер і в яких немає жодної потреби: скасувального референдуму за народною ініціативою («народного вето»); дорадчого опитування (плебісциту); народної законодавчої ініціативи; інтерпеляції; конструктивного вотуму недовіри; конституційної скарги.

Зміна правлячих політичних сил в Україні внаслідок масових акцій протесту взимку 2013—2014 років та втечі Президента В. Януковича з країни в лютому 2014 року, прийняття Верховною Радою Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року [10], яким, зокрема, було відновлено дію Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­ІV від 8 грудня 2004 року, тобто поновлено чинність конституційної реформи 2004 року, зробили зайвими не тільки розроблений Конституційною Асамблеєю проект Концепції внесення змін до Конституції України, а й саму Конституційну Асамблею. Указом Президента України П. Порошенка «Про ліквідацію Конституційної Асамблеї» № 901/2014 від 1 грудня 2014 року [11] Конституційна Асамблея була ліквідована.

Укази Президента України П. Порошенка «Про Конституційну Комісію» та Президента України В. Януковича «Про Конституційну Асамблею» мають багато спільного не тільки за формою. У них ідеться про реформування Конституції України, а не якогось конституційно­правового інституту (судової влади, місцевого самоврядування, територіального устрою тощо). Це означає, що Конституційна Комісія може піти шляхом Конституційної Асамблеї і здійснюватиме тотальний (усеосяжний) перегляд Конституції України, в якому немає потреби і який у разі його здійснення може мати непередбачувані негативні наслідки для всієї системи організації та функціонування державної влади й місцевого самоврядування в Україні.

Окрім того, діяльність утвореної Президентом і при Президентові Конституційної Комісії неминуче спрямовуватиметься на розширення обмежених реформою 2004 року конституційних повноважень Президента України, передусім у сфері виконавчої влади. Прагнення П. Порошенка до такого розширення виразно проявилося в поданому ним до Верховної Ради України законопроекті «Про внесення змін до Конституції України» від 26 червня 2014 року [12], на що вже зверталася увага [13].

Нагадаємо, що 4 березня 2014 року Верховна Рада прийняла Постанову № 849­VII «Про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України» [14], якою утворила Тимчасову спеціальну комісію з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України у складі 15 народних депутатів на чолі з головою комісії Р. Князевичем та його заступником В. Писаренком. Тимчасова спеціальна комісія була визнана головною з підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України. Цього ж разу Конституційну Комісію, яка повинна підготувати законопроект (законопроекти) щодо внесення змін до Конституції України, утворив Президент. Депутатським фракціям (депутатським групам) у Верховній Раді запропоновано подати пропозиції щодо кандидатур до складу Конституційної Комісії, а Голову Верховної Ради призначено її головою, проте питання утворення та діяльності Конституційної Комісії Верховною Радою не обговорювалися.

Після відновлення чинності конституційної реформи 2004 року Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року Україна повернулася до парламентарно­президентської форми державного правління, яка є демократичнішою за президентсько­парламентарну, містить збалансованішу систему стримувань і противаг та певні застереження щодо авторитаризму глави держави. Це означає, що інститути розділів IV «Верховна Рада України», V «Президент України», VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» (за винятком інституту місцевих державних адміністрацій) не потребують істотних змін. Зміни потрібні передусім щодо децентралізації влади.

Зрештою, Конституцію не можна реформувати в умовах політичного розколу українського суспільства та вій­ни на Сході України. Нагальною для нашої держави є не всеосяжна конституційна реформа, а децентралізація влади, без якої неможливе мирне розв’язання громадянського конфлікту й збереження територіальної цілісності України. Хоча Мінська декларація від 12 лютого 2015 року й передбачає «11. Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 року нової Конституції України, яка передбачає ключовим елементом децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, узгоджених із представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про окремий статус районів Донецької та Луганської областей до кінця 2015 року» [15], прийняти нову Конституцію України неможливо в принципі, бо чинна Конституція не передбачає можливості прийняття нової, а лише встановлює порядок внесення змін до чинного Основного Закону.

Що стосується децентралізації влади, то вона не тільки необхідна, а й можлива без всеосяжного реформування Конституції України, а лише шляхом внесення змін переважно до її розділу ХІ «Місцеве самоврядування». Ці зміни, на нашу думку, мають передбачати таке: визнання територіальними громадами як суб’єктами місцевого самоврядування спільнот жителів не тільки населених пунктів, як тепер, а й районів й областей; надання всім адміністративно­територіальним одиницям держави (територіальним громадам) автономного (самоврядного) статусу; скасування інституту місцевих державних адміністрацій (це розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» Конституції); наділення районних і обласних рад правом формувати власний виконавчий орган; чітке розмежування сфер компетенції держави й областей; забезпечення фінансової самостійності та спроможності всіх самоврядних територіальних громад; встановлення гарантій забезпечення прав областей та форм державного контролю за діяльністю їхніх органів. Така модель децентралізації влади дістала назву «регіоналізм» і найповніше втілена в Італії та Іспанії, досвід яких доцільно використати в Україні.

Отже, відновлення чинності конституційної реформи 2004 року (Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­ IV від 8 грудня 2004 року) й тим самим повернення до парламентарно­президентської форми державного правління зняло потребу в рекомендованій Венеціанською комісією «всеосяжній конституційній реформі» в Україні. Подальше реформування Конституції України доцільно здійснювати не шляхом її всеосяжного перегляду, а внесення найнеобхідніших змін, передусім щодо децентралізації влади.

Джерела

1. Про Конституційну Комісію: Указ Президента України № 119/2015 від 3 березня 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/19018.html

2. Питання Конституційної Комісії: Указ Президента України № 190/2015 від 31 березня 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/19212.html

3. Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї: Указ Президента України № 31/2012 від 25 січня 2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14411.html

4. Про Конституційну Асамблею: Указ Президента України № 328/2012 від 17 травня 2012 року [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14752.html

5. Висновок про конституційну ситуацію в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf=CDL­AD(2010)044­e

6. Рішення Конституційного Суду України № 20­рп/2010 від 30 вересня 2010 року у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 року (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v020p710­10

7. Мельник М. І. Зауваження та пропозиції до проекту Концепції внесення змін до Конституції України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://cau.in.ua/ua/news/id/melnik­mi­zauvazhennja­ta­propoziciji­do­proektu­koncepciji­vnesennja­zmin­do­konstituciji­ukrajini­785/

8. Колісник В. П. Зауваження та пропозиції до Концепції внесення змін до Конституції України [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php/20131104145138395

9. Концепція внесення змін до Конституції України (проект) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://cau.in.ua/ua/news/id/dlja­shirokogo­gromadskogo­obgovorennja­792

10. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VII від 21 лютого 2014 року // Голос України. – 2014. – 1 березня.

11. Про ліквідацію Конституційної Асамблеї: Указ Президента України № 901/2014 від 1 грудня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/18494.html

12. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування), внесений Президентом України від 26.06.14 (реєстр. № 4178а) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513

13. Колюх В. Звуження через розширення: правовий статус Президента України в контексті конституційних змін // Віче. – 2014. – № 23. – С. 9–12 [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.viche.info/journal/4463/

14. Про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України: Постанова Верховної Ради України № 849­VII від 4 березня 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. –
№ 13. – Ст. 234.

15. Декларація президентів РФ, України, Франції та канцлера Німеччини на підтримку «Комплексу заходів з виконання Мінських угод» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://tyzden.ua/Politics/129751

__________
*Dйjа vu (дежа­в’ю) – у пер. з франц. досл.: «уже бачене».

Автор: Валерій КОЛЮХ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Журнал Віче

Віче №15/2016 №15
серпень 2016
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Рахункова палата позитивно оцінила роботу корпоративного блоку Фонду держмайна 17 листопада

Тупнула ніжкою Вікторія Сюмар: Не кажіть про „Віче”, бо буде скандал. Ср, 28 грудня 2016

Усіх застерігає Вікторія Сюмар Ср, 28 грудня 2016

Шлях до нації: словенська модель постсоціалістичного суспільного розвитку Ср, 28 грудня 2016

Привітання Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Сергія Власенка та членів Комітету з Днем місцевого самоврядування Вт, 13 грудня 2016

ВИЇЗНИЙ СЕМІНАР-ТРЕНІНГ «ІНТЕРНЕТНІ ЗМІ: специфіка, контент, просування. Чт, 08 грудня 2016

Ігор ШЕМОЧЕК: «Я дістав гранату й розігнув один вусик. Я тримав її на той випадок, якщо зустріну не тих...» Пн, 14 листопада 2016

Пр деякі попередні оцінки діяльності Адміністрації Президента США Д.Трампа Пн, 14 листопада 2016

Луганське обласне телебачення веде репортаж з Сєверодонецька… Наталя Дніпренко та Андрій Куликов під егідою Укртелерадіопресінституту провели лекції та майстер-класи для місцевих журналістів Пт, 04 листопада 2016

М18 – це активна молодь Вт, 01 листопада 2016