Антикорупційна реформа в Україні: місце і роль органів прокуратури як координатора протидії злочинності та корупції

Надано правову характеристику нового антикорупційного законодавства України та створених на його засадах антикорупційних органів. Наведено правову регламентацію організаційно-правових засад координації прокурором діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції.
У результаті дослідження визначено пріоритети задля успішної реалізації антикорупційного законодавства, окреслено роль і місце в цьому процесі органів прокуратури. Зазначено, що 2015 рік стане визначальним для проведення відповідної правоосвітньої кампанії й добору кадрів для новостворюваних структур, тому органи влади мають паралельно сконцентруватися на судовій реформі.
Ключові слова: корупція, реформа, прокуратура, протидія, антикорупційна політика.

Прийнятий 14 жовтня 2014 року пакет антикорупційних законів (так звана антикорупційна реформа), розроб­лений за участю громадськості та міжнародних неурядових організацій, супроводжувався до його ухвалення адекватним і демократично налаштованим громадським контролем.

Ідеться про закони України, спрямовані на протидію злочинності та корупції, як­от: «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» № 1699­VII; «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698­VIІ; «Про запобігання корупції» № 1700­VII (набирає чинності 26 квітня 2015 року); «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів» № 1701­VII.

Крім того, Указом Президента України № 808/2014 від 14 жовтня 2014 року створено Національну раду з питань антикорупційної політики як дорадчий орган при Президентові України, діяльність якого спрямована на повноцінне й ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень у зазначеній сфері.

Окремі механізми протидії злочинності та корупції регламентуються у законах «Про прокуратуру» № 1697­VII­ (набирає чинності 25 квітня 2015 року), «Про внесення змін до Кримінального та Кримінально­процесуального кодексів України щодо невідворотності покарання за окремі злочини проти основ національної безпеки та корупційні злочини» (закон про заочне засудження), «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (набирає чинності 6 лютого 2015 року).

Головні здобутки активної участі громадськості в обговоренні необхідних змін, розробленні й підготовці проектів зазначених вище нормативно­правових актів та прийнятті їх більшістю народних депутатів України полягають не тільки у законодавчо визначених чітких пріоритетах антикорупційної політики, що дасть змогу на якісно новому рівні прогнозувати діяльність відповідних служб та органів, планувати й впроваджувати конкретні механізми протидії злочинності та корупції, а й подальшому практичному контролі за їхньою реалізацією.

Прийняттю Закону України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» [3] передувала широка дискусія, ініційована органами влади за участю фахівців­практиків у галузі права, науковців, представників громадськості, до якої з відповідними пропозиціями залучався й автор як представник Громадської ради Міністерства юстиції України й інших неурядових організацій.

Ініціювали розроблення, обговорення та подальше прийняття антикорупційного пакета законодавчих актів на вимогу учасників масових протестів в Україні наприкінці 2013­го — на початку 2014 року. Громадськість виступала проти свавілля керівництва держави, чиновництва та корупції, що унеможливили в Україні дотримання прав людини і громадянина.

Згідно з дослідженням Global Corruption Barometer, проведеного міжнародною організацією Transparency International 2013 року, 36% українців готові вийти на вулицю, протестуючи проти корупції. За результатами дослідження громадської думки, проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 року, корупція вже входила до переліку найбільших проблем і викликала особливе занепокоєння у 47% громадян. За даними досліджень Індексу сприйняття корупції, також проведеному Transparency International, українці вважають свою державу однією з найкорумпованіших у світі: 2012­го і 2013­го Україна посідала 144­те місце із 176 країн, 2014­го згідно з глобальною порівняльною таблицею СРІ Україна дещо поліпшила свої позиції (142­ге місце), опинившись між Угандою та Бангладеш [5] .

Антикорупційною стратегією охоплені всі ключові сегменти правовідносин, котрі виникають як під час професійної діяльності з протидії корупції уповноважених на це державних (зокрема правоохоронних) органів, так і під час заходів, спрямованих на реалізацію превенції (тобто запобігання злочинності та корупції).

З огляду на розроблені й прийняті антикорупційні плани та нормативи у відповідних правоохоронних та інших державних органах, прокуратура зможе ефективніше координувати їх діяльність у сфері протидії злочинності та корупції під час виконання покладених на неї функцій (стаття 121 Конституції України).

Необхідно наголосити на законодавчому закріпленні впровадження діяльності нових антикорупційних органів. Фактично законодавцем запропонована нова архітектурна модель (йдеться про Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національну раду з питань запобігання корупції).

Маємо окреслити також місце і роль прокуратури в системі органів, які професійно уповноважені й можуть ефективно протидіяти злочинності та корупції. 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України прийнято нову редакцію Закону «Про прокуратуру», яким встановлено багато демократичних новацій та правових новел [4].

Загалом схвально сприймаючи рух до кращих демократичних правових традицій, мусимо звернути увагу на окремі суперечності. Зокрема, маємо наголосити на невідповідності вимог статті 2 нової редакції закону вимогам статті 121 Конституції України, оскільки у ньому не передбачено виконання прокуратурою функції нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами. Зазначену конституційну функцію було передбачено відповідно до вимог Закону «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року [1].

Про необхідність відповідності пропонованих проектом нової редакції Закону України «Про прокуратуру» змін вимогам Конституції України чітко зазначалося як на засіданні 4 червня 2014 року в профільному комітеті Верховної Ради, на якому був присутній автор, так і у висновку Головного юридичного управління Верховної Ради від 10 жовтня 2014 року, тобто напередодні голосування за проект. Окремо зосереджуватися на цьому не будемо, оскільки це є предметом розширеної дискусії.

Крім того, у новій редакції координаційна діяльність прокурора з протидії злочинності та корупції звужена до виконання передбачених у статті 25 закону функцій нагляду за дотриманням законів органами, котрі провадять оперативно­розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, що значно порушує права громадян та матиме негативні наслідки у майбутньому.

Така необачність призведе не тільки до зміни відомчих нормативних актів Генерального прокурора України, а саме: галузевих наказів № 1/1 «Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції», № 4/1 «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно­розшукову діяльність», № 4/2 «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів спеціальними підрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю», № 10 «Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції», № 17 «Про організацію роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України», а й інших нормативних вимог щодо здійснення координаційної діяльності прокурором, оскільки лише він (за нормами кримінально­процесуального законодавства, старої й нової редакцій Закону «Про прокуратуру») має здійснювати її стосовно органів, які протидіють злочинності та корупції. Нині прокурор здійснює свої повноваження щодо протидії злочинності та корупції під час виконання функцій, передбачених Конституцією України та вимогами статей 5, 9, 10, 17, 19, 20, 21, 29, 30, 34, 35, 36, 36­1, 44 Закону України «Про прокуратуру», а також перелічених вище галузевих наказів Генерального прокурора України.

Критика має бути й щодо відсутності у пакеті антикорупційних законів, прийнятих 14 жовтня 2014 року правового визначення та правової регламентації діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, визначених пунктом 5 статті 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 року.

Незважаючи на те, що в новій редакції Закону «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014­го передбачено діяльність та виконання відповідних функцій спеціально уповноважених суб’єктів протидії корупції, якими, нагадаю, за положеннями Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011­го є органи внутрішніх справ, прокуратури та Служби безпеки України, правової регламентації або посилань на дії таких інституцій не передбачено, що має бути виправлено.

Вважаємо, що такі недоліки допущено через порушення порядку розроблення та прийняття законопроектів, а також норм Закону «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861­VI від 10 лютого 2010 року, через емоційність і поспіх у прийнятті вкрай необхідних, однак недопрацьованих правових норм, що, на жаль, стало буденним у діяльності парламенту. Цей підхід простежується й у інших галузях і сферах суспільного життя і, з погляду автора, має бути виправлений. Ми не повин­ні жити в «країні культивованого непрофесіоналізму» (докладніше див.: [6]). Однак сама стратегія змін антикорупційного законодавства та підходів до її реалізації, звичайно, імпонує, оскільки, як і всім громадянам країни, автору статті хочеться поліпшити наші реалії, зокрема й правові.

Координаційна діяльність прокурора й надалі здійснюватиметься стосовно правоохоронних органів, а в окремих її формах із залученням представників органів місцевого самоврядування, громадськості, науковців і практиків різних галузей з метою широкої превенції протидії злочинності та корупції (це обговоримо в окремій публікації).

До діяльності з протидії корупції та реалізації заходів щодо формування негативного ставлення до неї серед населення антикорупційною стратегією охоплено не тільки законодавчу, виконавчу, судову гілки влади, а й приватний сектор.

Головні напрями антикорупційної діяльності в державі визначені у стратегії на середньостроковий період (три роки), що дасть змогу конкретизувати всіх її суб’єктів та ефективно впроваджувати заплановані дії, які мають бути скоординовані відповідно до їхньої належності до правоохоронних та інших державних органів. Стратегією передбачені індикатори прогресу реалізації державної програми, що надасть можливість відстежити ефективність дій кожного з учасників. Їхня діяльність може бути перевірена уповноваженими на це суб’єктами та через створений моніторинговий координаційний механізм – Національну раду з питань антикорупційної політики.

Слід зазначити, що до участі в імплементації положень стратегії мають залучатися представники громадськості, а також бізнесу (як окремі представники, так і через інститут бізнес­омбудсмена). Передбачений також громадський контроль діяльності новостворених антикорупційних органів.

Так, в Національному антикорупційному бюро України, яке згідно зі статтею 1 відповідного закону є державним правоохоронним органом, що має запобігати, виявляти, припиняти, розслідувати корупційні правопорушення, віднесені до його підслідності, а також запобігати вчиненню нових, створюється, як зазначено в статті 31, Рада громадського контролю. Вона формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу й уповноважена заслуховувати інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Національного бюро; розглядати звіти Національного бюро та затверджувати свої висновки щодо них; обирати з її членів двох представників, які входять до складу Дисциплінарної комісії Національного бюро. Рада має й інші права, передбачені відповідним положенням про неї. Зазначмо, що завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

Новим Законом України «Про запобігання корупції» [2], який набирає чинності 26 квітня 2015 року, створюється Національне агентство з питань запобігання корупції. Як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом агентство забезпечує формування та реалізацію державної антикорупційної політики, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольне їй та підзвітне Кабінету Міністрів. Громадський контроль за його діяльністю забезпечує Громадська рада при Національному агентстві, яка згідно з вимогами статті 14 вказаного закону утворюється та формується Кабінетом Міністрів України з 15 осіб за результатами конкурсу. Громадська рада заслуховує інформацію про виконання планів і завдань Національного агентства, затверджує щорічні звіти про його діяльність, надає висновки за результатами експертизи його проектів, делегує для участі в засіданнях Національного агентства свого представника з правом дорадчого голосу. Національне агентство готує щорічні звіти про свою діяльність, які після затвердження Громадською радою оприлюднюються на його офіційному веб­сайті.

Відповідно до Указу Президента № 808/2014 від 14 жовтня 2014 року Національна рада з питань антикорупційної політики є консультативно­дорадчим органом при Президентові України та згідно з пунктом 7 положення про її діяльність утворюється у складі голови, виконавчого секретаря та інших осіб, які беруть участь у її роботі на громадських засадах. Національну раду очолює голова, який призначається Президентом України. Виконавчим секретарем Національної ради є за посадою заступник глави адміністрації Президента України, до відання якого належить питання впровадження реформ.

До складу Національної ради також увійшли:

заступники глави адміністрації Президента України, до відання яких належать питання протидії корупції та правового забезпечення реалізації Президентом України визначених Конституцією України повноважень;

голова Комітету Верховної Ради України, до відання якого належать питання боротьби з організованою злочинністю та корупцією (за згодою);

дві особи, кандидатури яких пропоновано Кабінетом Міністрів України;

особа, кандидатура якої пропонована Радою суддів України (за згодою);

особа, кандидатура якої пропонована Генеральним прокурором України (за згодою);

особа, кандидатура якої пропонована Головою Рахункової палати України (за згодою);

шість представників громадських об’єднань та/або громадських експертів, які мають досвід підготовки пропозицій щодо формування та реалізації антикорупційної політики (за згодою);

один представник від всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування (за згодою);

два представники від всеукраїнських об’єднань підприємців (бізнес­асоціацій).

Відповідно до пункту 3 Положення про Національну раду основними її завданнями є:

1) підготовка та подання Президентові України пропозицій щодо визначення, актуалізації та вдосконалення антикорупційної стратегії;

2) здійснення системного аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, ефективності реалізації антикорупційної стратегії, заходів, що вживаються для запобігання та протидії корупції;

3) підготовка та надання Президентові України узгоджених пропозицій щодо поліпшення координації та взаємодії між суб’єктами, які здійснюють заходи у сфері запобігання та протидії корупції;

4) оцінка стану та сприяння реалізації рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO), Організації економічної співпраці й розвитку (ОЕСD), інших провідних міжнародних організацій щодо запобігання та протидії корупції, підвищення ефективності міжнародного співробітництва України у цій сфері;

5) сприяння науково­методичному забезпеченню з питань запобігання та протидії корупції.

Отже, наразі сформовано нову прогресивну систему антикорупційного законодавства, до якого імплементовано практично всі рекомендації в рамках GRECO, VLAP, OECD.

Так, у напрямі антикорупційної політики передбачені механізми періодичної оцінки та аналізу проблем корупції; правила та процедури формування, координації, моніторингу, оцінки та звітування щодо імплементації політики. В напрямі запобігання корупції врегульовано конфлікт інтересів та етичні стандарти; передбачено правове забезпечення моніторингу способу життя та перевірку доброчесності відповідних суб’єктів; передбачено запровадження інституту та захист викривачів корупції; розширено права приватного сектору та громадського контролю за діяльністю антикорупційних органів; передбачено створення незалежного антикорупційного органу (Національного антикорупційного агентства). У напрямі посилення контролю та покарання за вчинення корупційних правопорушень створено Національне антикорупційне бюро, діяльність якого унормовано відповідним Законом України; посилено відповідальність за окремі види корупційних правопорушень та створені нові антикорупційні норми; розширено перелік корупційних злочинів та розроблені нові інструменти щодо протидії корупції.

Суб’єктів протидії корупції можна подати у такій послідовності: в антикорупційній політиці – Верховна Рада України (як законодавчий та контролюючий через відповідний профільний комітет орган), уряд, Національна рада з питань антикорупційної політики, Національне агентство з питань запобігання корупції; у запобіганні корупції – Національне агентство з питань запобігання корупції, органи прокуратури, відповідні органи державної влади, громадські організації, інші об’єднання; у притягненні до відповідальності, подальшому судовому розгляді та покаранні за корупцію – органи прокуратури, Національне антикорупційне бюро України.

Упродовж 2015 року пріоритетними в реалізації прийнятих норм будуть: активна правоосвітня кампанія серед новопризначених кадрів; створення Національної ради з питань антикорупційної політики; затвердження програми щодо виконання антикорупційної стратегії; ухвалення відповідних законодавчих змін задля ефективної діяльності Національного антикорупційного бюро та Національного агентства з питань запобігання корупції, а також їхнє кадрове і матеріально­технічне забезпечення для виконання функцій у повному обсязі.

Протягом 2016–2017 років маємо впровадити систему електронного урядування, а також електронного декларування майнового стану державних чиновників, оцінити та скорегувати роботу новостворених органів та завершити реалізацію стратегії, оцінивши її ефективність. З цією метою слід сконцентруватися на проведенні реформи суду й органів кримінальної юстиції, посиленні громадського контролю за діями та рішеннями влади, ефективному й професійному впровадженні прийнятих стратегічних завдань.

　

Джерела

1. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VІІ від 21 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/742­18

2. Про запобігання корупції: Закон України № 1700­VII від 14 жовтня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1700­18

3. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки: Закон України № 1699­VII від 14 жовтня 2014 р. [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1699­18

4. Про прокуратуру: Закон України № 1697­VII від 14 жовтня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697­18/page

5. Глобальна порівняльна таблиця CPI 2014 // Індекс корупції CPI – 2014 / Transparency International. Ukraine [Електронний ресурc]. – Режим доступу: http://ti­ukraine.org/corruption­perceptions­index­2014/global­table.html

6. Примаченко О. Країна культивованого непрофесіоналізму, або «Неготові зовсім» / О. Примаченко // Дзеркало тижня. – 2011. – № 36. – С. 1; 6.

Автор: Ігор ПЕЧЕНКІН