Депутатська недоторканність: зарубіжний досвід і українські проблеми

У статті депутатська недоторканність розглядається як юридична невідповідальність депутата парламенту за його дії як парламентарія (індемнітет) і як юридична захищеність депутата парламенту від кримінального переслідування (імунітет). З’ясовуються особливості конституційного інституту недоторканності народного депутата України в контексті зарубіжного конституціоналізму. Обґрунтовується висновок про необхідність істотного обмеження недоторканності народних депутатів України.
Ключові слова: народний депутат України, депутатська недоторканність, депутатський індемнітет, депутатський імунітет.

В Україні вкотре постало питання про скасування недоторканності народних депутатів. Президент Петро Порошенко, як суб’єкт права законодавчої ініціативи, вніс до Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)» № 1776 від 16 січня 2015 року [1], визначивши його як невідкладний, що зобов’язує Верховну Раду розглянути цей документ позачергово.

Хоча він і передбачає значне обмеження недоторканності народних депутатів, того ж дня за його внесення до порядку денного проголосували 297 парламентаріїв, що свідчить про визнання ними важливості та актуальності цього документа. Утім, під час попереднього обговорення законопроекту народні обранці висловлювали щодо нього різні, зок­рема й протилежні, судження. Одні народні обранці виступили за збереження конституційно визначеної депутатської недоторканності в незмінному обсязі, другі – за її обмеження, треті – за цілковите скасування, четверті пропонували притягати народних депутатів до юридичної відповідальності за голосування у Верхов­ній Раді тим чи іншим чином. Деякі їхні висловлювання свідчать про відсутність у парламенті однозначного розуміння сутності, складових та функціонального призначення конс­титуційного інституту депутатської недоторканності, що зумовлює потребу в його розгляді з урахуванням зарубіжного досвіду та українських реалій.

У демократичних державах в основу конституційного статусу парламентаріїв покладено принцип вільного мандата, який полягає в тому, що парламентарій не несе юридичної відповідальності перед виборцями, зокрема не зобов’язаний виконувати їхні накази й не може бути достроково ними відкликаний. У недемократичних державах, нав­паки, використовується принцип імперативного мандата, який означає, що парламентарій зобов’язаний виконувати накази виборців і може бути ними достроково відкликаний. Здавалося б, імперативний мандат більше відповідає вимогам демократії, ніж вільний, бо зобов’язує парламентарія виконувати волю народу. Проте насправді імперативний мандат підпорядковує парламентарія волі не всього народу, а лише його частини – виборців парламентарія, тоді як у парламенті він повинен обстоювати саме загальнонародні інтереси, а не лише інтере­си своїх виборців. Це означає, що принцип вільного мандата, своєю чергою, ґрунтується на принципі народного (національного) представництва, який полягає у визнанні парламентарія представником усього народу (нації).

Похідним від принципів народного представництва й вільного мандата є принцип «депутатської недоторканності», як він називається в Конституції України. У теорії і практиці конституціоналізму розрізняють дві складові принципу депутатської недоторканності: депутатський (парламентський, бо йдеться про депутатів парламенту) індемнітет і депутатський (парламентський) імунітет. Принцип депутатського індемнітету полягає в тому, що депутат не несе юридичної відповідальності за свої дії як парламентарія (звідси і його назва від лат. indemnitas – беззбитковість, тобто депутат не зазнає збитків від того, що він робить). Індемнітет означає, що депутат не несе юридичної відповідальності за внесення законопропозицій, законопроектів і поправок до них, звернення з депутатськими запитами, виступи з парламентської трибуни, голосування тим чи іншим чином на пленарних засіданнях парламенту, висловлювання і голосування в парламентських комітетах і комісіях тощо як у період здійснення депутатських повноважень, так і після закінчення їх терміну. Індемнітет має на меті забезпечення незалежності позиції депутата з будь­яких питань, що розглядаються в парламенті, де він покликаний обстоювати інтереси всього народу, керуючись при цьому винятково власним сумлінням.

Імунітет (від лат. immunitas – звільнення, свобода) означає юридичну недоторканність депутата. Полягає вона в тому, що депутат не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без згоди на те парламенту. Імунітет має забезпечити незалежність депутата, захист його від необґрунтованих переслідувань передусім з боку правоохоронних органів системи виконавчої влади, з якою депутат, особливо опозиційний, нерідко конфліктує, унеможливити тиск на нього через порушення кримінальної справи, затримання чи арешт.

У конституціях деяких держав обидва різновиди депутатської недоторканності позначаються терміном «імунітет».

Принципи вільного мандата, депутатського індемнітету (юридичної невідповідальності) та імунітету (юридичної недоторканності) повсюдно закріплюються в конституціях зазвичай із певними обмеженнями. Обмеження депутатського індемнітету трапляються доволі рідко. А якщо вони є, то найчастіше полягають у тому, що депутат не звільняється від юридичної відповідальності за публічно висловлені ним у парламенті наклеп чи образу. Наприклад, «депутат у будь­який час не може зазнавати переслідування в судовому або адміністративному порядку чи інакше притягнений до відповідальності поза Бундестагом за своє голосування або висловлювання в Бундестазі або в одному з його комітетів. Це не стосується наклепницьких образ» (ч. 1 ст. 46 Основного Закону ФРН 1949 р.) [2, с. 595]; «депутат парламенту не підлягає переслідуванню або допиту в хоч би якій формі у зв’язку з висловленою ним думкою або поданим голосом у процесі виконання депутатських обов’язків… Депутат парламенту зазнає переслідування тільки за нак­леп, відповідно до закону і з дозволу парламенту…» (ч. 1, 2 ст. 61 Конституції Греції 1975 р.) [2, с. 669].

Конституційні обмеження депутатського імунітету є частішими й значно ширшими. Найпоширеніше обмеження полягає в тому, що згода парламенту на затримання чи арешт депутата не потрібна, якщо його застали на місці скоєння злочину. Звернімося, приміром, до конституцій тих самих держав: «Депутат може бути притягнений до відповідальності або заарештований за кримінально каране діяння лише зі згоди Бундестагу, за винятком випадків затримання під час вчинення такого діяння або протягом наступного дня» (ч. 2 ст. 46 Основного Закону ФРН 1949 р.); «Протягом строку повноважень парламенту депутат не може зазнавати переслідування, арешту, тюремного ув’язнення або якихось інших обмежень без дозволу парламенту… У разі затримання на місці злочину дозвіл парламенту (на затримання чи арешт. – Ред.) не потрібен» (ч. 1, 4 ст. 62 Конституції Греції 1975 р.).

У деяких країнах установлено додаткові обмеження депутатського імунітету. Найчастіше вони полягають у тому, що згода парламенту на затримання чи арешт депутата не потрібна, якщо за вчинений ним злочин передбачено кримінальне покарання у вигляді позбавлення волі терміном: не менш як шість місяців (Фінляндія), не менш як два роки (Швеція), понад три роки (Португалія), не менш як п’ять років (Хорватія). У Білорусі та Казахстані депутатський імунітет не поширюється на тяжкі злочини.

З урахуванням важливості вирішуваних парламентом шляхом голосування питань і ваги при цьому голосу кожного депутата конституції багатьох держав передбачають можливість звільнення затриманого чи заарештованого депутата на період сесії на вимогу парламенту. Наприклад, «будь­яке кримінальне провадження… стосовно депутата, будь­який арешт і будь­яке інше обмеження його особистої свободи мають бути призупинені на вимогу Бундестагу» (ч. 4 ст. 46 Основного Закону ФРН 1949 р.); «затримання, заходи, пов’язані з позбавленням або обмеженням волі, або переслідування члена парламенту призупиняються на період сесії, якщо того вимагатиме палата, до складу якої він входить» (ч. 3 ст. 26 Конституції Франції 1958 р.) [4, с. 416].

У деяких країнах депутат має імунітет тільки в період сесії парламенту: «Члени обох палат, за винятком випадків, передбачених законом, не можуть бути заарештовані у період сесії парламенту; члени парламенту, заарештовані до відкриття сесії, на вимогу відповідної палати повинні звільнятися з ув’язнення на період сесії» (ст. 50 Конституції Японії 1946 р.) [5, с. 422]. У США імунітет поширюється лише на деякі види правопорушень і діє в період перебування парламентарія на сесії та в дорозі на сесію і назад: «Сенатори і представники одержують за свою службу винагороду, яка встановлюється законом і виплачується казначейством Сполучених Штатів. У всіх випадках, за винятком державної зради, тяжкого злочину та порушення громадського порядку, вони мають привілей свободи від арешту під час їхньої присутності на сесії відповідної палати й під час прямування туди та повернення звідти; за жоден виступ або участь у дебатах у кожній палаті з них не може бути спитано в якомусь іншому місці» (ч. 1 розд. 6 ст. І Конституції США 1787 р.) [5, с. 381].

Хоча для демократичних держав характерна тенденція до обмеження депутатського імунітету, він передбачається навіть найновішими конституціями, ухваленими вже після прийняття Конституції України в 1996 році. В Європі такими є конс­титуції Польщі (1997 р.), Фінляндії і Швейцарії (1999 р.).

Конституція Польщі, зокрема, встановлює, що «…з дня опублікування результатів виборів і до дня погашення мандата депутат не може бути без згоди Сейму притягнений до кримінальної відповідальності. Кримінальне провадження, порушене проти особи до дня обрання її депутатом, підлягає на вимогу Сейму призупиненню до часу погашення мандата… Депутат не може бути затриманий чи заарештований без згоди Сейму, за винятком випадку, коли його застали під час скоєння злочину та якщо його затримання необхідне для забезпечення належного ходу провадження. Про затримання невідкладно повідомляється Маршалу Сейму, який може розпорядитися про негайне звільнення затриманого» (ч. 2, 3, 5 ст. 105); стаття 108 Конституції Польщі ці гарантії депутатської недоторканності поширює й на членів верхньої палати парламенту – Сенату [3, с. 703–704].

Основний Закон Фінляндії 1999 року передбачає: «Якщо член Едускунти (назва парламенту Фінляндії. – В. К.) затриманий чи заарештований, її голова має бути одразу ж повідомлений про це. Член Едускунти не може бути без її згоди заарештований або затриманий, якщо тільки він з вагомих підстав не визнається винуватим у злочині, за який передбачено покарання у вигляді тюремного ув’язнення терміном не менш як шість місяців» [4,
с. 377].

Конституція Швейцарії 1999 року в статті 162 «Імунітет» закріплює лише депутатський індемнітет, але передбачає можливість встановлення інших видів імунітету: «Члени Союзних Зборів і Союзної Ради, а також Союзний канцлер – жінка чи чоловік — не можуть бути притягнені до юридичної відповідальності за свої висловлювання в Радах та в їхніх органах… Закон може передбачити подальші види імунітету та поширити їх на інших осіб» [4, с. 567].

У Конституції України депутатський індемнітет та імунітет позначаються одним терміном – «депутатська недоторканність». Вона закріп­лена в статті 80 Основного Закону:

«Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.

Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи за­арештовані» [6].

Конституція України, отже, закріпила депутатський індемнітет із обмеженням (народний депутат України несе юридичну відповідальність за образу чи наклеп) і практично абсолютний імунітет (без згоди Верховної Ради народного депутата не можна затримати навіть на місці скоєння злочину, у тому числі вбивства; Україна, на жаль, знає і такі прикрі випадки). Такого необмеженого імунітету немає в жодній демократичній державі, і його давно потрібно було обмежити (як це зроб­лено в інших країнах) або взагалі скасувати. У Верховній Раді вже не раз робилися спроби, але безуспішні, скасувати депутатський імунітет.

Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» від 22 березня 2001 року додатково розширює обсяг недоторканності народного депутата України: «Обшук, затримання народного депутата чи огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення народного депутата, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата, допускаються лише в разі, коли Верхов­ною Радою України надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо» (ч. 2 ст. 27) [7].

Водночас, визначаючи права народного депутата України, закон наділив його широкими правами у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями громадян України та іноземних держав. Народний депутат України, зокрема, має право «безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, режиму секретності»; «у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення», до того ж «посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та організацій… зобов’язані негайно вжити заходів щодо усунення порушення… У разі невжиття заходів щодо усунення порушення посадові особи несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку» (ч. 3, 5 ст. 17).

Такі широкі права парламентаріїв не характерні для демократичних держав, а деякі з них (наприклад, право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від форм власності й режиму секретності) взагалі є неприйнятними.

Необмежена недоторканність народних депутатів України в поєднанні з їхніми невиправдано широкими правами, низьким рівнем правової культури українського суспільства сприяли формуванню за роки незалежності в значної частини депутатів почуттів уседозволеності й безкарності, наслідком чого стали блокування трибуни, пошкодження майна, бійки в парламенті, побиття не тільки колег­депутатів, а й інших громадян, втручання в роботу органів державної влади, у тому числі судів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, перешкоджання їхній роботі тощо. Такі негативні явища, що особ­ливо посилилися з радикалізацією настроїв у суспільстві й парламенті, представництвом у Верховній Раді радикальних політичних сил, не мають нічого спільного з тим, що називають парламентаризмом.

Як слушно зазначається в Пояснювальній записці до проекту закону України «Про внесення змін до Конс­титуції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)», «Конституція України гарантує депутатську недоторканність (стаття 80). Водночас настрої в суспільстві засвідчили, що такий імунітет народних обранців виявився невиправданим, оскільки, по суті, перетворився на гарантію безкарності. Ураховуючи суспільні настрої, виникла нагальна необхідність скасування депутатської недоторканності» [8].

Згаданий законопроект передбачає виключення першої і третьої частин статті 80 Конституції України, тобто скасування депутатського імунітету, а також обмеження недоторканності народних депутатів лише індемнітетом – їхньою юридичною невідповідальністю за результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Депутатський індемнітет є тим мінімумом, без якого немає парламентаризму. У жодній демократичній, навіть просто цивілізованій державі парламентарії не несуть юридичної відповідальності за те, як вони голосують.

Що стосується передбаченого законопроектом скасування депутатського імунітету, то воно є радикальним заходом і може бути виправданим сучасними українськими реаліями, що характеризуються поширенням у середовищі народних обранців радикальних настроїв, психології вседозволеності й безкарності, неповаги до закону та зростаючим несприйняттям таких негативних явищ громадянами. Заодно варто було б обмежити права народних депутатів щодо втручання в роботу органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій. З огляду на зарубіжний досвід перевагу потрібно було б віддати не скасуванню, а значному обмеженню депутатського імунітету, ступінь якого потребуватиме додаткового уточнення.　

Джерела　

1. Проект закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів» № 1776 від 16 січня 2015 року [Елект­ронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53602

2. Конституции государств Европы: В 3 т. / Л. А.Окуньков (общ. ред. и вступ. ст.). – М.: НОРМА, 2001. – Т. 1. – 824 с.

3. Там само. – Т. 2. – 840 с.

4. Там само. – Т. 3. – 792 с.

5. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост. В. В. Маклаков. – 4­е изд. – М.: Волтерс Клувер, 2003. – 624 с.

6. Конституція України. Прий­нята на п’ятій сесії Верховної Ради України 2­го скликання 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

7. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» від 22 березня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 42. – Ст. 212.

8. Пояснювальна записка до проекту закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів країни та суддів)» [Елект­ронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53602

Автор: Валерій КОЛЮХ