Україна на шляху до безвізового режиму з Європейським Союзом: роль та значення угод про місцевий прикордонний рух

Проведено аналіз двосторонніх міжнародних угод про місцевий прикордонний рух, укладених між Україною та державами – членами ЄС. На основі вивчення змісту й положень цих документів визначено, що вони передбачають спрощену процедуру перетину кордону громадянами України, котрі проживають у прикордонній зоні держав – членів ЄС. Виявлено спільні та відмінні нормативно-правові приписи, що містяться в цих документах і таким чином впливають на режим їхнього застосування. Зроблено висновок щодо їхньої затребуваності на шляху до запровадження безвізового режиму для поїздок громадян України до країн – членів ЄС та впровадження нашою державою окремих шенгенських acquis.

 Один із пріоритетних векторів зовнішньополітичної діяльності Європейського Союзу – координація спільної імміграційної політики (СІП) його держав­членів. Основними напрямами реалізації СІП на рівні ЄС є співробітництво країн­учасниць щодо питань, пов’язаних із регулюванням імміграції та наданням притулку; співпраця членів організації у сфері управління зовнішніми кордонами; кооперація правоохоронних органів держав під час забезпечення внутрішньої безпеки в межах Шенгенської та Візової інформаційних систем; співробітництво країн­членів у процесі імплементації спільної візової політики щодо третіх країн.

Правовими інструментами реалізації спільної імміграційної політики ЄС у відносинах із нашою державою є низка міжнародних документів (укладених між Україною та Євросоюзом і між Україною та державами – членами ЄС), які регулюють співпрацю сторін у візовій сфері, зокрема: Угода про реадмісію осіб від 18 червня 2007 року [4]; Угода про спрощення оформлення віз 18 червня 2007 року [5] та Угода про внесення змін до Угоди про спрощення оформлення віз від 23 липня 2012 року [3]; План дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України від 22 листопада 2010 року [9]; двосторонні договори, котрі регулюють питання, пов’язані з наданням громадянам України можливостей пересування територіями окремих країн – учасниць Євросоюзу.

Водночас усі перелічені міжнародні документи є частиною зовнішніх правових інструментів співробітництва між Україною та ЄС стосовно реалізації візової політики Євросоюзу щодо громадян нашої держави. Вони мають вагоме практичне значення, адже завдяки імплементації положень цих договорів Україна має змогу зробити черговий крок на шляху до встановлення безвізового режиму з ЄС, послуговуючись спрощеним порядком здійснення поїздок громадян до його держав­членів і разом із цим удосконалюючи наявні процедури видавання віз. Окрім того, їхня реалізація сприяє подальшому розвитку відносин між Україною та Євросоюзом, інтенсифікації дво­ та багатосторонніх контактів у різноманітних сферах співробітництва (соціально­економічній, культурно­гуманітарній тощо), гармонізації національного законодавства з відповідними нормативними документами ЄС задля приведення їхніх положень у відповідність з усіма правилами, умовами та основними процедурними аспектами, встановленими державами – членами Євросоюзу для реалізації спільної візової політики у відносинах з Україною.

Одним із правових інструментів імплементації згаданої політики є укладена 18 червня 2007 року Угода між Україною та ЄС про реадмісію осіб, яка врегульовує процедури, пов’язані з ідентифікацією та поверненням на батьківщину громадян України і третіх країн та осіб без громадянства, котрі потрапили на території держав – членів ЄС або перебувають там нелегально. Угодою передбачено звичайну і прискорену процедури реадмісії (ст. 5–9), визначаються документи, що підтверджують походження нелегального мігранта (ст. 6, 7), встановлюються часові рамки виконання запитів щодо реадмісії (ст. 8) тощо.

Дієвими правовими інструментами у процесі лібералізації візового режиму між Україною та ЄС є укладені нашою державою та країнами – учасницями Євросоюзу угоди про місцевий прикордонний рух. Підписання цих міжнародних документів стало першим практичним кроком ЄС у відповідь на одностороннє введення Україною безвізового режиму для громадян держав – членів Євросоюзу. Адже згідно з Указом Президента України № 1131/2005 «Про встановлення безвізового режиму для громадян держав – членів Європейського Союзу, Швейцарської Конфедерації та Князівства Ліхтенштейн» від 26 липня 2005 року з 1 вересня 2005 року було запроваджено безвізовий режим в’їзду в Україну та транзитного проїзду через територію України для громадян держав – членів Європейського Союзу, Швейцарської Конфедерації та Князівства Ліхтенштейн, якщо термін перебування їх в Україні не перевищуватиме 90 днів [7].

Правовою основою для укладення договорів про місцевий прикордонний рух є Регламент № 1931/2006, ухвалений Європейським парламентом та Радою ЄС 20 грудня 2006 року задля спрощення руху осіб у прикордонній зоні на зовнішніх кордонах держав – членів організації з третіми країнами [10]. Документ надав державам – членам ЄС повноваження щодо підписання двосторонніх угод про прикордонний рух із третіми країнами з метою запровадження єдиного режиму руху осіб у прикордонній зоні (п. 2 ст. 13).

Важливе значення для реалізації цих кроків також мала політична декларація стосовно місцевого прикордонного руху – декларація Польщі, Словаччини, Угорщини та Румунії, яка міститься в Угоді між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз від 18 червня 2007 року [4]. Відповідно до тексту декларації уряди Польщі, Румунії, Словаччини та Угорщини заявили про своє бажання розпочати переговори щодо укладення двосторонніх угод з Україною задля імплементації режиму місцевого прикордонного руху, визначеного правилами Європейської ради, прийнятими 5 жовтня 2006 року, що встановлюють правила місцевого прикордонного руху на зовнішніх сухопутних кордонах держав­членів та доповнюють конвенцію про застосування Шенгенської угоди від 14 червня 1985 року між урядами держав Економічного Союзу «Бенілюкс», Федеративної Республіки Німеччини та Французької Республіки про поступове скасування перевірок на спільних кордонах від 19 червня 1990 року.

У зв’язку з цим 2007 року Україна ініціювала переговорний процес щодо укладення двосторонніх угод про місцевий прикордонний рух, у результаті якого зі згаданими державами було підписано такі документи: Угоду між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки про правила місцевого прикордонного руху від 18 вересня 2007 [2], Угоду між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Польща про правила місцевого прикордонного руху від 28 березня 2008 року [1], Угоду між Україною та Словацькою Республікою про місцевий прикордонний рух від 30 травня 2008 року [6], Угоду між Кабінетом Міністрів України та Урядом Румунії про місцевий прикордонний рух від 2 жовтня 2014 року [11].

Відповідно до цих угод громадяни України можуть реалізовувати своє право на свободу пересування територією прикордонної зони визначеної держави –члена Євросоюзу, якщо принаймні протягом трьох років постійно проживають у населених пунктах, розташованих уздовж державного кордону (тобто належать до категорії «прикордонні жителі»). Вони мають право в’їздити на територію прикордонної зони та перебувати на ній за наявності дозволу на спрощений перетин кордону без будь­яких інших додаткових дозвільних документів.

Дія угод поширюється на подружжя, неповнолітніх або утримуваних повнолітніх дітей (усиновлених чи взятих на виховання), а також на неповнолітніх або утримуваних повнолітніх дітей подружжя (усиновлених чи взятих на виховання), котрі мають змогу скористатися правом на спрощений перетин кордону України навіть за умови, якщо вони постійно проживали у прикордонній зоні менш як три роки поспіль.

Документи передбачають низку умов, яких громадяни України мають дотримуватися під час перетину кордону. Зокрема, такі особи не повинні становити загрозу для громадського порядку, внутрішньої безпеки, здоров’я населення чи міжнародних відносин держави, що приймає. Крім того, вони мають дотримуватися її законів та підзаконних актів. Будь­яке зловживання правилами, передбаченими національним законодавством країн – членів ЄС, із боку громадян України активує механізм санкцій, котрі можуть бути застосовані владними органами цих держав до наших співвітчизників. Перелік санкцій викладено в додатках до документів, якими передбачається дотримання громадянами України зобов’язань щодо виїзду з території держав – членів ЄС, а саме: можливість для міграційної служби висилати таких осіб; механізм заборони на в’їзд українських громадян до відповідних держав – членів Євросоюзу і перебування на їхній території.

Досліджувані угоди про місцевий прикордонний рух містять низку спільних правових положень, які визначають правила та процедури перетину кордону громадянами договірних сторін. Ці приписи мають однакові зміст, форму та структуру, зокрема, стосуючись: 1) установлення збору за приймання і розгляд дозвільної заяви розміром 20 євро (ст. 9 угоди з Польщею; ст. 6 угоди зі Словаччиною; ст. 2 угоди з Угорщиною); 2) визначення умов використання дозволу (ст. 6 угоди зі Словаччиною; ст. 4 угоди з Польщею; ст. 2 угоди з Угорщиною); 3) можливості укладення угод на невизначений термін та внесення змін і доповнень до них (ст. 10 угоди зі Словаччиною; ст. 6 угоди з Польщею; ст. 8 угоди з Угорщиною) тощо.

Однак тексти згаданих документів також містять істотні відмінності. Приміром, угода між Україною та Польщею, підписана 2008 року, є об’ємнішою, ніж відповідна угода з Угорщиною, укладена 2007­го. Адже, крім термінів «дозвіл» та «жителі прикордонної зони», в документі визначаються поняття «місцевий прикордонний рух» та «прикордонна зона». Згідно зі ст. 2 угоди під місцевим прикордонним рухом осіб розуміють регулярний перетин спільного кордону сторін жителями прикордонної зони однієї договірної сторони з метою перебування у прикордонній зоні іншої договірної сторони через громадські, культурні або сімейні справи та з обґрунтованих економічних причин, які відповідно до національного законодавства іншої договірної сторони не визнаються прибутковою діяльністю. У свою чергу прикордонною зоною вважається територія адміністративних одиниць договірних сторін в межах 30 км від спільного кордону.

На нашу думку, точне визначення таких понять у міжнародному договорі необхідне з юридичного погляду, адже їхнє деталізоване тлумачення дає змогу громадянам прикордонних районів визначати частини території, в межах яких вони зможуть перетинати спільний міждержавний кордон за спрощеною процедурою і, відповідно, використовувати всі можливості перебування на них.

Угода з Польщею встановлює чіткі умови перетину спільного кордону держав у рамках місцевого прикордонного руху. Зокрема, жителі прикордонної зони мають: 1) надати чинний дозвіл; 2) не належати до осіб, імена яких внесено до Шенгенської інформаційної системи з метою недопущення їхнього в’їзду на територію ЄС; 3) не становити загрозу громадському порядку, внутрішній безпеці, здоров’ю населення або міжнародним відносинам договірних сторін, а також жодній з держав – членів конвенції про застосування Шенгенської угоди від 19 червня 1990 року. Інакше, в’їзд на територію цих країн для них має бути заборонений (ст. 3).

Згідно з українсько­польським документом термін перебування в прикордонній зоні Польщі для громадян України становить 60 днів, а максимальний період – не більш як 90 днів (ст. 4), тоді як термін перебування у прикордонних зонах Угорщини та Словаччини для українців обмежується 30 днями.

Угодою з Польщею передбачено формування організаційно­правового механізму реалізації цього міжнародного документа. Зокрема, згідно з п. 2 ст. 16 Угоди створюється спільна комісія експертів, до компетенції якої належать питання, пов’язані з моніторингом виконання документа та вирішенням спорів, що постають під час тлумачення або застосування його положень. За необхідності засідання спільної комісії можуть проводитися за запитом однієї зі сторін, хоча, зазвичай, її члени збираються раз на рік.

На відміну від двосторонніх документів, підписаних із Польщею та Угорщиною, угода України зі Словаччиною містить низку положень особливого змісту. Так, ст. 7 «Санкції» передбачено можливість анулювання чи відкликання дозволу на місцевий прикордонний рух, а також запровадження обмежувальних заходів, передбачених національним законодавством прикордонної держави. Відповідно до положень ст. 8 «Порівняння у ставленні» сторони забезпечують громадянам іншої договірної держави та особам, які користуються правом Євросоюзу на вільне пересування, а також громадянам третіх держав та особам без громадянства, які законно проживають у прикордонній зоні держави, таке саме ставлення, що надається жителям прикордонної зони їхньої держави. Таким чином угодою запроваджено національний режим щодо громадян, котрі проживають у прикордонній зоні іншої договірної держави.

17 липня 2014 року Кабінет Міністрів України прийняв Розпорядження № 655­р «Про схвалення проекту Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Румунії про місцевий прикордонний рух» [8]. А 2 жовтня 2014 року цю угоду підписано. Вона передбачає спрощений порядок перетину кордону мешканцями прикордонних областей України та Румунії, які проживають у межах 30­кілометрової зони по обидва боки від спільного державного кордону (на зразок положень угод нашої держави з Угорщиною, Польщею та Словаччиною). Таке право матимуть змогу реалізувати майже пiвмiльйона громадян України. Однак, на відміну від осіб, котрі мешкають на інших прикордонних територіях, жителі цієї зони зможуть отримувати безкоштовні дозволи на спрощений перетин кордону з правом перебувати в прикордонній зоні іншої держави до 90 днів (відлік часу кожного разу вестиметься від нової дати перетину кордону особою) [11].

Загалом угоди про місцевий прикордонний рух установлюють спеціальний режим систематичного перетину кордону і перебування на територіях інших держав для громадян України, які є жителями визначених регіонів, що розташовані на кордоні з Польщею, Румунією, Словаччиною та Угорщиною, на підставі спеціального документа (дозволу) з метою підтримки родинних, соціально­культурних, туристично­оздоровчих та економічних відносин. Причому сфера дії цих документів обмежується певним колом суб’єктів, оскільки поширюється лише на громадян України, які мешкають на прикордонних із сусідніми державами – членами ЄС територіях. Водночас укладення Україною таких міжнародних документів сприяє спрощенню процедури та порядку перетину кордону жителями прикордонної зони, тому є одним із важливих кроків на шляху до майбутнього запровадження безвізових поїздок до держав – членів Європейського Союзу для громадян нашої держави.

У межах процесу лібералізації візового режиму між Україною та ЄС значно ширшою є сфера застосування та дії міжнародних нормативно­правових інструментів, які стосуються процедури видавання віз та порядку спрощення режиму пересування територією держав – членів Євросоюзу для всіх громадян України, зокрема, Угоди про спрощення оформлення віз 2007 року та Угоди про внесення змін до Угоди про спрощення оформлення віз 2012 року.

Порівнюючи зміст цих угод з положеннями двосторонніх міжнародних угод про місцевий прикордонний рух, варто підкреслити, що вони істотно розширюють перелік категорій громадян України, які мають право на оформлення безкоштовних і багаторазових віз, що сприятиме спрощенню процедур перетину кордонів держав – членів Євросоюзу. Однак і двосторонні міжнародні угоди про місцевий прикордонний рух, і угоди про спрощення оформлення віз 2007 та 2012 років є документами, ухваленими в межах процесу лібералізації візового режиму між Україною та ЄС, і відтак, лише способом імплементації нашою державою плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України від 22 листопада 2010 року.

З другого боку, укладаючи міжнародні договори з ЄС та його державами­членами, а також розробляючи внутрішні нормативно­правові акти, на основі яких має відбуватися імплементація їхніх положень, Україна долучається до процесу виконання шенгенських acquis Євросоюзу, що, в свою чергу, створює передумови для забезпечення свободи руху її громадян територіями держав –членів організації.

Наступним кроком у цьому напрямі має стати укладення договорів між урядом України та державами – членами ЄС стосовно мобільності працівників та взаємного визнання кваліфікацій, що передбачено Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

 

Список використаних джерел

1. Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Польща про правила місцевого прикордонного руху від 28 березня 2008 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/616_138

2. Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки про правила місцевого прикордонного руху від 18 вересня 2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/348_072

3. Угода між Україною та Європейським Союзом про внесення змін до Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз від 23 липня 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_b15

4. Угода між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб від 18 червня 2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994_851

5. Угода між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз від 18 червня 2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_850

6. Угода між Україною та Словацькою Республікою про місцевий прикордонний рух від 30 травня 2008 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/703_076

7. Про встановлення безвізового режиму для громадян держав­членів Європейського Союзу, Швейцарської Конфедерації та Князівства Ліхтенштейн: Указ Президента України № 1131/2005 від 26 липня 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1131/2005

8. Про схвалення проекту Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Румунії про місцевий прикордонний рух: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 655­р від 17 липня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/655­2014­%D1%80

9. План дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України від 22 листопада 2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=244813273&cat_id=223280190&ctime=1324569897648

10. Regulation 1931/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 laying down rules on local border traffic at the external land borders of the Member States and amending the provisions of the Schengen Convention // Official Journal of the European Union. – 30/12/2006. – № L 405/1 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur­lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:405:0001:0022:EN:PDF

11. Арсеній Яценюк та Прем’єр­міністр Румунії підписали Угоду між урядами України та Румунії про місцевий прикордонний рух. – 2 жовтня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247648897&cat_id=244276429

Автор: Наталія МУШАК