Правові вимоги до процедури внесення змін до Конституції України

На основі сучасного праворозуміння, новітніх досягнень вітчизняної науки конституційного права, його найновіших джерел, аналізу положень Конституції і законів України зроблено спробу розкрити правові вимоги до процедури внесення змін до Основного Закону держави та її етапи.
Ключові слова: Конституція України, правові вимоги, процедура внесення змін до Основного Закону держави.

За період своєї новітньої історії Україна переживає нині чи не найскладніший час. Криза охопила майже всі сфери суспільного життя, зокрема й політичну. Втім, нові політичні сили, які прийшли до публічної влади, спрямовують зусилля на розвиток Української держави та громадянського суспільства. У лютому 2014 року Верховна Рада, ухваливши Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», змінила форму державного правління в нашій країні з президентсько­парламентської на парламентсько­президентську [5]. Парламент України 386 голосами народних депутатів відновив Конституцію України в редакції 1996 року зі змінами, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року [3], започаткувавши новий етап конституційного процесу в незалежній Україні.

Основний Закон держави потребував і потребує подальшого серйозного вдосконалення. Для цієї ґрунтовної роботи була створена Конституційна асамблея, нині в цьому напрямі діє Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України. Зокрема, законодавчий орган 29 квітня провів парламентське засідання у формі громадських слухань з питань обговорення конституційної реформи. Ці законодавчі зміни було розглянуто й під час трьох всеукраїнських «круглих столів» національної єдності в травні.

В ухваленому 20 травня Меморандумі порозуміння й миру Верховна Рада, закликавши до деескалації напруженості в українському суспільстві, спираючись на свої конституційні повноваження, зобов’язалася забезпечити невідкладне проведення реформи Основного Закону, в основу якої покладено децентралізацію влади та яка, на думку народних депутатів, передбачає: закріплення статусу України як парламентсько­президентської
республіки й встановлення балансу влади між усіма її гілками на центральному та місцевому рівнях; забезпечення повноважень регіонів необхідними фінансовими ресурсами за рахунок справедливого розподілу доходів бюджетів; проведення судової реформи з метою гарантування прав громадян на чесний і справедливий суд та посилення незалежності судової системи; проведення реформи правоохоронних органів і прокуратури, зокрема шляхом ліквідації в неї функції загального нагляду; боротьбу з корупцією на всіх рівнях державної влади, посилення контролю за діяльністю чиновників [6].

Здійснення такої комплексної реформи можливе лише шляхом внесення змін до Основного Закону держави. Конституційна процедура передбачає загальний і спеціальний (інституційний) порядок їх внесення. Перший обумовлює, що відповідний законопроект може бути поданий до Верховної Ради лише передбаченими Основним Законом держави суб’єктами: Президентом України або не менш як третиною народних депутатів від конституційного складу парламенту України (ст. 154) [3]. Далі за визначеною процедурою розгляду він ухвалюється сесійною залою.

Спеціальний (інституційний) порядок передбачає внесення конституційних змін до окремих розділів Основного Закону, зокрема до розділів I «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», XIII «Внесення змін до Конституції України». Відповідний законопроект подається до парламенту також Президентом України або народними депутатами, але їхня кількість повинна становити не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Цей законопроект після позитивного висновку Конституційного Суду України приймається не менш ніж двома третинами від конституційного складу парламенту й затверджується як закон всеукраїнським референдумом, ініційованим Президентом України (ч. 1 ст. 156) [3].

Дослідження порядку внесення змін до Конституції України розпочали й проводять вчені Національної академії правових наук України, Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Інституту законодавства Верховної Ради України, окремі судді Конституційного Суду України та окремі вчені вищих навчальних закладів [1, с. 63–66; 2, с. 340; 4, с. 1076–1077; 8, с.72–75; 10, с. 680 та ін.]. Проте зазначена проблема потребує системного вивчення.

За загальною конституційною процедурою положення про внесення змін до Основного Закону держави фіксуються ст.155 Конституції України. Нею визначені питання попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до таких розділів Основного Закону держави: II «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», IV «Верховна Рада України», V «Президент України», VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», VII «Прокуратура», VIII «Правосуддя», IX «Територіальний устрій України», X «Автономна Республіка Крим», XI «Місцеве самоврядування», XII «Конституційний Суд України», XIV «Прикінцеві положення», XV «Перехідні положення» й потім остаточне прийняття закону. Чинна Конституція України встановлює для цих розділів особливий порядок внесення змін, який значно ускладнений порівняно з порядком прийняття й зміни поточного законодавства. Якщо звичайні закони приймаються більшістю голосів Верховної Ради України (не менш ніж 226 голосами), то конституційні закони – двома третинами від конституційного складу парламенту (щонайменше 300 голосами) (ст. 91, 155 Основного Закону) [3].

Таке виключне повноваження Верховної Ради щодо внесення змін до Основного Закону зафіксоване в Конституції України одним із перших пунктів. До повноважень парламенту належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Основного Закону держави (п. 1 ч. 1 ст. 85) [3]. Ці повноваження Верховна Рада здійснює самостійно відповідно до процедури, передбаченої Законом «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861­VI від 10 лютого 2010 року [7].

Існують різні підходи науковців до визначення етапів прийняття закону про внесення змін до Конституції України (див., зокрема, [9]). Одні наголошують, що його ухвалення відбувається за двома етапами: на першому проводиться обговорення та попереднє схвалення законопроекту більшістю народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, а на другому приймається остаточне рішення (закон про внесення змін до Конституції України, підтриманий двома третинами від конституційного складу парламенту) [2, с. 340].

Інші вчені порядок внесення змін до Основного Закону держави поділяють на три етапи [4, с.1076–1077]. Погоджуючись із цим, зауважмо, що зміст кожного етапу має дещо дискусійний характер. На першому етапі відповідно до Конституції й Закону «Про Регламент Верховної Ради України» відбувається подання до парламенту законопроекту про внесення змін до Конституції України, його внесення до порядку денного та обговорення на пленарному засіданні, попереднє схвалення та прийняття звернення до Конституційного Суду для отримання висновку щодо відповідності законопроекту вимогам ст. 157 і 158 Конституції України (ст. 155, 159 Конституції; ст. 146 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»).

Так, у ч. 4 ст. 146 Регламенту йдеться, що законопроект про внесення змін до Конституції України вноситься до порядку денного сесії Верховної Ради України для його направлення зі зверненням парламенту до Конституційного Суду України, а також попереднього схвалення законопроекту в сесійній залі (ст. 155 Основного Закону). Приймаючи рішення про внесення законопроекту до порядку денного сесії, парламент вирішує декілька питань, а саме: підготовки рішення про прийняття постанови про звернення до Конституційного Суду щодо цього законопроекту; його опублікування для всенародного обговорення; направлення документа на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення наукового пошуку чи дослідження протягом часу до прийняття Верховною Радою постанови про звернення до Конституційного Суду України; відкладення прийняття постанови про таке звернення до настання певних обставин чи здійснення певних дій (п. 1, 2, 3, 4 ч. 7 ст. 146 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»).У разі внесення законопроекту про внесення змін до Конституції України до порядку денного сесії Верховна Рада для поглибленого його вивчення може прийняти рішення про створення спеціальної комісії як головної для продовження роботи над ним (ч. 9 ст. 146 цього ж закону).

На своєму засіданні Верховна Рада, як уже зазначалося, розглядає питання опублікування законопроекту про внесення змін до Конституції України. В разі неприйняття такого рішення законопроект підлягає опублікуванню в офіційних друкованих виданнях лише до відома громадян, а також може бути надрукований в інших ЗМІ. При цьому слід вказати всіх розробників законопроекту або його структурних частин, а також ініціатора подання проекту до Верховної Ради (ч. 8 ст. 146 закону) [7].

Другим етапом порядку внесення змін до Конституції України слід вважати отримання Верховною Радою від Конституційного Суду України висновку про відповідність чи невідповідність законопроекту вимогам ст.157 і 158 Основного Закону держави. Наявність такого висновку для парламенту є обов’язковим під час розгляду проекту. Ця попередня перевірка є запобіжником порушення вимог ст. 157 і 158 Конституції України, що передбачено її ст. 159, а також ч. 10 ст. 147 Закону «Про Регламент Верховної Ради України».

Висновок Конституційного Суду може бути позитивним або таким, що вказує на порушення в законопроекті вимог ст. 157 і 158 Основного Закону. Він невідкладно має бути наданий народним депутатам, направлений Президентові України. А про отримання висновку головуючий повідомляє на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради. Якщо законопроект визнаний у цілому таким, що відповідає вимогам ст. 157 і 158 Основного Закону держави, а щодо його положень єдиний орган конституційної юрисдикції не висловив застережень, то розгляд питань про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України відповідно до її ст. 155 вноситься до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради не раніш ніж через 7 днів після надання народним депутатам відповідного висновку головного комітету парламенту щодо висновку Конституційного Суду України або в інший строк, визначений парламентаріями. Головний комітет та інші комітети парламенту, яким доручена подальша робота над законопроектом, готують висновки щодо нього (п. 11 ст. 147 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»). І згідно з ч. 5 ст. 149 цього закону Верховна Рада може розглянути й прийняти рішення про попереднє схвалення такого законопроекту.

У разі визнання Конституційним Судом законопроекту або окремих його положень такими, що не відповідають вимогам ст. 157 і 158 Основного Закону, а також висловлення ним застережень до положень законопроекту Верховна Рада вирішує питання про подальшу роботу над законопроектом. Зокрема, доручає головному та іншим комітетам парламенту його доопрацювати з урахуванням висновку Конституційного Суду для обговорення кожної позиції й поправки до документа відповідно до процедури розгляду законопроектів у другому читанні (ст. 119, 120, ч. 1 ст. 151 згаданого закону).

Рішення про врахування пропозицій і поправок до законопроекту про внесення змін до Конституції України приймається більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту (ст. 155 Конституції). Після їх прийняття законодавчий орган ухвалює постанову про звернення Верховної Ради до Конституційного Суду щодо надання ним висновку про відповідність зміненої редакції законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам її ст. 157 і 158 (ч. 2, 3 ст. 151 згаданого закону) й подає це звернення до органу конституційної юрисдикції.

Зауважмо, що попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України, передбачене ст. 155 Основного Закону, згідно із Законом «Про Регламент Верховної Ради України» не може розглядатися парламентом на його останній сесії. Питання про попереднє схвалення та подальший розгляд такого законопроекту вноситься до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради України без голосування (ч. 2 ст. 149 закону).

Водночас новообрана Верховна Рада не може розглядати питання про прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України, який відповідно до ст.155 Основного Закону держави був попередньо схвалений парламентом попереднього скликання, але не був прийнятий як закон. У цьому разі регламентні норми встановлюють, що такий законопроект вважається не прийнятим Верховною Радою попереднього скликання. Згідно з вимогою ч. 1 ст. 158 Основного Закону законопроект про внесення змін до Конституції України, що розглядався Верховною Радою України й не був прийнятий як закон, може подаватися до парламенту не раніш ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ч. 3 ст. 149 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»).

До третього етапу порядку внесення змін до Конституції України варто віднести розгляд на черговій сесії парламенту законопроекту про внесення змін до Основного Закону держави й прийняття Верховною Радою закону з цього питання. Це може відбутися лише за умови, якщо за такий проект проголосують не менш як дві третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради (ст. 155 Конституції). Отже, якщо на другому етапі процедури внесення змін до Конституції за попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Основного Закону держави мала проголосувати проста більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту (щонайменше 226 народних депутатів), то на третьому етапі цієї процедури законопроект повинні підтримати дві третини Верховної Ради (щонайменше 300 народних депутатів), після чого він стає законом.

Зазначмо, що розгляд законопроекту на третьому етапі процедури внесення змін до Конституції України має відбуватися з дотриманням приписів Закону «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року. Зокрема, парламент може прийняти законопроект, передбачений ст. 155 Конституції України, лише за таких умов: коли, по­перше, за висновком Конституційного Суду він відповідає вимогам статей 157 і 158 Основного Закону; по­друге, Конституційний Суд не висловив щодо нього застережень; по­третє, відповідно до ст. 155 Конституції він був попередньо схвалений Верховною Радою цього ж скликання на попередній черговій чи позачерговій сесії законодавчого органу (ч. 6 ст. 149 Закону «Про Регламент Верховної Ради України») [7].

Регламентні норми вказують на необхідність дотримання певних вимог процедури в разі одночасного комплексного внесення змін до всіх розділів Конституції України. У п. 6 ст. 143 згаданого закону зазначається, що в разі одночасного комплексного внесення змін як до розділів Конституції України, зазначених у ст. 155 (розділи II, IV–XII, XIV, XV), так і до розділів, зазначених у ч. 1 ст. 156 (розділи I, III, XIII), ініціатор таких змін подає до Верховної Ради водночас два окремі законопроекти, пов’язані між собою. У цьому пункті зафіксована ще одна вимога: такі законопроекти повинні містити також положення, які передбачають поєднання та узгодження в часі набрання ними чинності й згідно з якими в разі неприйняття Верховною Радою України чи незатвердження всеукраїнським референдумом одного з них інший, пов’язаний із ним, також не набирає чинності.

Слід проаналізувати й деякі положення Конституції України, що стосуються її 155­ї статті, зокрема таке: «законопроект … попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України» [3]. Зазначмо, що розуміння словосполучення «попередньо схвалений», викладене в нормативно­правових актах та юридичній літературі, різниться. Компетентно свої міркування щодо цього, на наш погляд, висловив П. Євграфов. На основі аналізу нормативно­правових актів він робить висновок, що попереднє схвалення може відбуватися лише після позитивного висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам ст. 157 і 158
Основного Закону. Втім, на практиці Верховна Рада попе­редньо схвалювала законопроекти й без позитивного висновку вищого органу конституційної юрисдикції [1, с. 63–66].

Інші правознавці розуміють термін «попереднє схвалення законопроекту» дещо звужено: як обговорення й схвалення законопроекту більшістю народних депутатів від конституційного складу парламенту без наявності позитивного висновку Конституційного Суду України. Такий висновок надається, на їхню думку, після попереднього схвалення законопроекту Верховною Радою України, що не виключає можливості подальшого внесення до законопроекту змін і доповнень. Оскільки попереднє схвалення не є остаточним рішенням, воно приймається простою більшістю голосів від конституційного складу парламенту [2, c. 340].

З аналізу такого розуміння терміна «попереднє схвалення законопроекту» випливає, що під цим поняттям слід розуміти позитивне ставлення до законопроекту більшості народних депутатів. Утім, прийнятнішим ми вважаємо трактування цього терміна, запропоноване П. Євграфовим, яке спонукає до розробки якісніших за змістом і формою законопроектів. Звужене ж розуміння терміна «попереднє схвалення законопроекту» на практиці не завжди сприяє якісній підготовці документа та відтягує прийняття законів про внесення змін до Конституції України, бо після надання висновку Конституційним Судом законопроект часто потребує доопрацювання. Отже, процедуру попереднього схвалення законопроекту слід удосконалити.

Звернімо увагу й на таке положення ст. 155 Конституції України: остаточне рішення щодо законопроекту про внесення змін до Основного Закону держави приймається лише на наступній черговій сесії Верховної Ради України. Чергові сесії парламенту, згідно з ч. 1 ст. 83 Конституції, проводяться двічі на рік: одна починається першого вівторка лютого, друга – першого вівторка вересня кожного року [3]. Конституційна норма щодо прийняття закону на наступній черговій сесії Верховної Ради спрямована на зважений, без будь­якого поспіху його розгляд. З цієї норми випливає, що такий законопроект не може розглядатися Верховною Радою під час проведення її позачергових сесій. Відповідно до ч. 2 ст. 83 Конституції України позачергові сесії парламенту скликаються Головою Верховної Ради на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів від конституційного складу парламенту. На наш погляд, позачергові сесії Верховної Ради доцільно проводити в міжсесійний період для розв’язання глобальних проблем соціального, економічного, екологічного та міжнародного характеру, які виникають раптово й не прогнозовано та потребують термінового розв’язання. Водночас зауважмо, що Закон «Про Регламент Верховної Ради України» допускає можливість попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України не лише на черговій, а й на позачерговій сесії парламенту (ч. 6 ст. 149 цього закону) [7].

Аналізуючи положення ст. 155 Конституції України, варто звернути увагу ще на такий важливий аспект. Відповідно до своїх повноважень Президент України має підписати закон про внесення змін до Конституції України, ухвалений не менш як двома третинами депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Проте розділ XIII Конституції України не встановлює терміну підписання главою держави цього закону. Звичайний законодавчий акт після його передачі парламентом Президентові України відповідно до Основного Закону підписується протягом п’ятнадцяти днів (ч. 2 ст. 94 Конституції). І набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ч. 5 ст. 94) [3]. Такий само принцип можна застосовувати за аналогією й щодо закону про внесення змін до Конституції України, однак це потребує чіткішого правового врегулювання. Отже, аналіз положень Конституції України свідчить про ускладнення конституційно­правових вимог до процедури внесення змін до Основного Закону держави порівняно з процедурою внесення змін до звичайних законів України.

　

Джерела

1. Євграфов П. Б. Конституція України: коментар змін (2004–2007). Теоретичні та практичні аспекти: науково­практичний посібник. – К.: Правова єдність, 2007. – 204 с.

2. Коментар до конституційних змін: науково­популярне видання / редкол. В. Ф. Опришко та ін. –
К.: Ін­т законодавства Верховної Ради України, 1996.–378 с.

3. Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року зі змінами, внесеними згідно із законами № 2222­IV від 08.12.2004, № 2952­VI від 01.02.2011, № 586­VII від 19.09.2013, № 742­VII від 21. 02. 2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua.

4. Конституція України: науково­практичний коментар/редкол.: В. Я. Тацій (гол. редкол.), О. В. Петришин (відп. секретар), Ю. Г. Барабаш та ін. – 2­ге вид., перероб. і доп. – Х.: Право, 2011. – 1128 с.

5. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VII від 21 лютого 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua.

6. Про Меморандум порозуміння й миру: Постанова Верховної Ради України № 1280­VII від 20 травня 2014 року // Голос України. – 2014. – 24 травня.

7. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України № 1861­VI від 10 лютого 2010 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua.

8. Рудик П. А. Коментар до конституційних змін: навч. посіб. – 2­ге вид., перероб. і доп. – К.: ЦУЛ, 2009. – 304 с.

9. Теліпко В. Механізм ухвалення Конституції України: у площині пошуку оптимального варіанта// Віче. – 2008. – № 20. – С. 12–16.

10. Юридична енциклопедія: в 6­ти т. – Т. 4 / Шемшученко Ю. С. (гол. редкол.). – К.: Укр. енцикл., 2002. – 720 с.

Автор: Петро РУДИК