Світовий досвід запобігання та протидії корупції: до питання про інтеграцію законодавства України до права Європейського Союзу

У статті розглянуто світовий досвід запобігання й протидії корупції з метою вироблення основних напрямів удосконалення правового механізму України. На основі аналізу основних нормативно-правових актів міжнародного й національного права, досвіду європейських держав аргументовано висловлені положення щодо пріоритетних шляхів вдосконалення чинного законодавства у сфері запобігання й протидії корупції в нашій державі. Зроблено висновок, що світовий досвід застосування антикорупційного законодавства має на меті використання всього арсеналу правових засобів боротьби і визначення превентивних як пріоритетних.

Ключові слова: адаптація, інтеграція, корупція, Європейський Союз, Європейська політика сусідства.

Наприкінці ХХ століття світова спільнота визнала, що корупція є глобальною проблемою  кожної країни, і з цією проблемою треба боротися. Результатом стало ухвалення цілого комплексу міжнародно-правових актів (обов’язкових і рекомендованого характеру), підготовлених та прийнятих в Організації Об’єднаних Націй, Організації економічного співробітництва та розвитку, Організації американських держав, Раді Європи, Європейському Союзі, Африканському Союзі. Міжнародні юридичні  інструменти відрізнялися за сферою застосування, проте в усіх було на меті одне –  встановити загальні стандарти боротьби з корупцією шляхом забезпечення виконання антикорупційних  законів на національному рівні.

Україна прийняла всеосяжну правову основу для боротьби з корупцією, а саме – Закон України «Про засади запобігання та боротьби з корупцією», до якого були внесені зміни в 2012 році, щоб забезпечити  формування Національного комітету по боротьбі з корупцією. За законом мають декларувати свої доходи державні службовці. Крім того, антикорупційне законодавство регулює конфлікти інтересів державних чиновників і кримінальну відповідальність за надміру дорогі подарунки, гостинність тощо. Проте правила по боротьбі з корупцією спричинили мінімальний вплив на рівень шахрайства в політичних колах через слабке верховенство закону і відсутність адекватного застосування. Україна потребує нових, більш жорстких змін в антикорупційному законодавстві, щоб пришвидшити входження до Європейського Союзу. Ситуація в державі потребує максимуму зусиль усіх гілок влади і органів місцевого самоврядування, застосування необхідних загальнодержавних заходів, спрямованих на вдосконалення антикорупційного законодавства.

Необхідність всебічного вивчення Acquis communautaire (acquis)*, проведення нових, більш широких наукових досліджень для обґрунтування євроінтеграційного курсу держави в політиці та економічному співробітництві, спрямованих на  розвиток взаємовигідної співпраці на державному рівні. Співпраця потрібна як у рамках багатостороннього, так і двостороннього міжнародного договірного регулювання, що є необхідним для усунення різноманітних перешкод інтеграції, серед яких прозора сфера державного управління є однією з пріоритетних. Тому виникає нагальна необхідність вироблення дієвого механізму запобігання та протидії цьому явищу в нашій державі.

Результати гармонізації мають сприяти стабілізації ситуації в цій сфері, оскільки за останні роки рівень корупції в Україні виріс і вона стала однією з найгостріших проблем сучасності. Це негативне явище створює реальну загрозу безпеці, демократичному розвитку держави і суспільства, конституційному ладу.

Вважаємо, що на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення набувають наукові дослідження питань протидії й запобігання корупції. Проаналізуємо рівень розробки проблеми в юридичній науці на основі праць сучасних дослідників. Теоретичні питання термінологічної визначеності, співвідношення дотичних понять розглядають у своїх дослідженнях Г. Атаманчук, В. Барис, С. Серьогін. Загальну характеристику корупційних діянь в освітній сфері подають науковці І. Гріньова, В. Громовий. І. Вітик вивчає окреслену проблему через призму реформування правоохоронних органів, І. Ведернікова аналізує такі дії у вищих ешелонах влади.

Констатуємо, що політичний діалог між  вропейським  Союзом та Україною розпочався з 14 червня 1994 року, коли було підписано Угоду про партнерство і  співробітництво (УПС) [3, с. 3].  В рамках інтеграційного процесу, окрім іншого, передбачається приведення у відповідність до стандартів ЄС законодавства України у сфері протидії й запобігання корупції. Необхідність гармонізації встановлена комплексом нормативно-правових актів України, зокрема, Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року, Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо виконання в 2012 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 28 березня 2012 року та ін.

У міжнародно-правових документах наявні різні підходи до розуміння корупції. На основі проведеного дослідження ми з’ясували, що це поняття в загальноприйнятому розумінні вперше було сформульовано на 34-й сесії Генеральної Асамблеї ООН 1979 року. Спеціалісти  цієї організації визначили корупцію як  «виконання посадовими особами будь-яких дій або ж бездіяльність у сфері виконання їхніх посадових повноважень за винагороду в будь-якій формі в інтересах того, хто надає цю винагороду, як з порушенням посадових інструкцій, так і без такого порушення» [9, с. 115].

Вкажемо, що найвагомішою подією в історії міжнародно-правових відносин у сфері запобігання та протидії корупції є підписання міжнародною спільнотою 9 грудня 2003 року в м. Меріда (Мексика) Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції. Фахівці з цього питання вважають цей міжнародний договір найзмістовнішим правовим актом, спрямованим на запобігання та боротьбу з корупцією як у світовому, так і в національному масштабі. Тому ООН виступила з пропозицією щорічно відзначати Міжнародний день боротьби з корупцією саме 9 грудня [1]. Паралельно вкажемо на діяльність Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО), що має статус однієї з найбільш авторитетних міжнародних організацій у сфері вироблення й моніторингу дотримання антикорупційних стандартів (її учасниками є фактично всі держави Європейського континенту та США).

Проаналізуємо норми згаданої Конвенції ООН. По-перше, цей документ, на нашу думку, слід розглядати як основу для адаптації законодавства країн-учасниць, тобто для приведення національного законодавства у відповідність до загальновизнаних методів і заходів щодо попередження й протидії корупції. Зазначимо, що ключовими принципами її реалізації є теоретичні положення щодо запобігання корупції та боротьби з корупційними проявами. Конвенція містить норми, де визначено основні засади політики держав-учасниць у сфері запобігання й протидії корупції, а саме: створення органу або органів із запобігання та протидії корупції (ст. 6); оптимізація функціонування публічного й приватного секторів (ст. 7 та 12); запровадження кодексів поведінки державних посадових осіб (ст. 8); забезпечення доступу громадськості до процесів протидії корупції (ст. 13) тощо [2].

Норми міжнародного антикорупційного законодавства знайшли своє відображення в національному законодавстві провідних країн світу, що визначають перелік діянь, які належать до корупційних, коло осіб, котрі підпадають під дію антикорупційних законодавчих актів (Конвенцію ООН ратифікували 167 країн світу). Деякі країни ухвалили комплекс заходів як нормотворчого, так і організаційного характеру для приведення національних законодавств у відповідність до вимог Конвенції ООН проти корупції.

Наприклад, у Сінгапурі діє спеціалізований структурний підрозділ – Бюро з розслідування випадків корупції. Такий орган має повноваження для проведення слідчих дій і зобов’язаний передбачити комплекс заходів превентивного характеру [6]. А у структурі Міністерства внутрішніх справ Словацької Республіки діє Антикорупційний комітет, до повноважень якого належить проведення превентивних заходів і розслідування фактів корупції серед співробітників міністерства та поліцейських структур країни.

Досвід монархічної Японії цікавий для врахування в українських реаліях з метою запровадження суворих обмежень у фінансуванні виборчих кампаній, окремих партій, інших політичних організацій, громадських формувань. Важливо, що норми японського законодавства фіксують  регламентований порядок здійснення пожертвувань на користь кандидатів на виборах, організації та діяльності політичних фондів, встановлюють суворий порядок фінансової звітності [8, с. 9].

У юридичній науці відповідна політика держави щодо проведення антикорупційних заходів і подолання такого явища в державі дістала узагальнену назву «культура прозорості». Знаходимо дані, що в Південній Кореї з 1999 року діє програма OPEN. Вона є системою  контролю  за розглядом  заяв  громадян  чиновниками  міської  адміністрації  та втручанням у цей процес [6].

Фахівці проблематики вказують, що чітка й ефективна система боротьби з корупцією, яка спирається на ефективну нормативно-правову базу й підтримку суспільства, діє у Фінляндії. Міжнародна неурядова організація по боротьбі з корупцією «Трансперенсі Інтернешнл» визначає її як одну з найменш корумпованих країн світу. Згідно з положеннями Кримінального кодексу Фінляндії, за вчинення дій, що можуть кваліфікуватися як корупція, передбачено санкції від штрафу до ув’язнення строком до чотирьох років залежно від ступеня суспільної небезпеки злочину [5, с. 14].

У Федеративній Республіці Німеччина в основу боротьби з корупцією покладено завдання знищення матеріальної, насамперед фінансової бази злочинних угруповань. Це досягається шляхом конфіскації майна і створення належної правової бази для унеможливлення «відмивання» «брудних» грошей. Основне завдання німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає в тому, щоб у результаті законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходів унеможливити зловживання державного службовця своїм посадовим становищем [8, с. 8].

Не зважаючи на актуальність цього питання, в Польщі донедавна не було відповідного правового акта у сфері протидії корупції. Тривалий час юристи-практики вважали достатніми норми права, закріплені в Кримінальному кодексі країни. Проте наприкінці 2002 року уряд Польщі затвердив Державну програму боротьби з корупцією під назвою «Антикорупційна стратегія». На виконання цієї програми створена й працює Надзвичайна кодифікаційна комісія сейму, яка готує зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального та Кримінально-виконавчого кодексів [7, с. 341].

У законодавстві США поняття корупції посадовців визначено досить широко. Під цим поняттям розуміють комплекс протиправних діянь, передбачених в основному в чотирьох главах розділу 18 Зводу Законів: «Хабарництво, нечесні доходи і зловживання своїм положенням публічними посадовцями»; «Посадовці і службовці за наймом»; «Здирство і погрози»; «Вибори і політична діяльність». Кримінальному переслідуванню за хабарництво в США піддаються не тільки ті, хто одержує хабарі, а й ті, хто їх дає. Важливо, що покаранню за хабарництво разом з нині функціонуючим підлягає як колишній, так і майбутній службовець [7, с. 341].

Отже, вкажемо, що для боротьби з корупцією низка країн вживає заходи організаційного характеру – створюють спеціалізовані установи, організації, метою діяльності яких є вироблення відповідної стратегії й тактики, розробка превентивних заходів нормотворчого й функціонального змістового наповнення. Проте необхідно, з огляду на актуальність проблеми, переглянути комплекс організаційно-правових та інших заходів на національному рівні з метою їхнього вдосконалення та інтенсифікувати діяльність у міжнародних організаціях.

Отже, за умов наявності масштабної корупції пріоритетними є заходи щодо усунення її причин, а вже потім – боротьба з конкретними виявами. Причому, для правових систем деяких розвинених країн не є характерним використання в законодавстві терміна «боротьба», численними є закріплення в нормативно-правовому акті (часто – кодифікованому) принципів запобігання правопорушенням.

На нашу думку, однією з головних складових формування й реалізації ефективної системи боротьби з корупцією є чітка взаємодія держав, насамперед, їхніх правоохоронних органів, спільна участь у заходах, ініційованих Організацією Об’єднаних Націй, Радою Європи, Інтерполом, Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та іншими міжнародними інституціями.

Практика роботи правоохоронних органів зарубіжних країн у цьому напрямі свідчить про те, що досконалість нормативно-правового забезпечення протидії та наявність ефективної системи протидії корупції на національному й міжнародному рівнях є однією з головних умов успішного подолання зазначеної проблеми.

Практичний досвід правових держав світу у сфері боротьби з корупційними злочинами дає змогу сформувати уявлення про основи передової національної антикорупційної стратегії, вироблення якої сьогодні необхідне в Україні. Відповідно, наразі вітчизняна влада повинна:

– розробити єдину державну політику в сфері боротьби з корупцією, яка містила б комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру;

– сформувати спеціальну антикорупційну службу, незалежну від усіх гілок влади, яка забезпечила б контроль за діяльністю державних органів  різних рівнів;

– забезпечити незалежне функціонування судової влади, за прикладом правоохоронних систем Італії, США, Великої Британії чи Франції.

Джерела

1. Конвенція ООН проти корупції (ратифікована Законом України від 18 жовтня 2006 року № 251-V) [Електронний ресурс] – Режим доступу: zakon4rada.gov.ua

2. Концепція подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/0/7094

3. Метельова Т. Європа на обрії: стан і перспективи співробітництва Україна–ЄС // Віче. – 2009. – № 16.  – С. 2–4.

4. Соснін О. Про необхідність використання світового досвіду в боротьбі з корупцією у вітчизняній практиціь // Віче. — 2014. — № 1.  — С. 17.

5. Чемерис І. Зарубіжний досвід протидії корупції в системі державного управління // Стратегічні пріоритети. — 2009.  — № 3(12). — С. 13–16.

6. Чепелюк В. Досвід зарубіжних країн у боротьбі з корупцією [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://uspishnaukraina.com.ua/strategy/69/244.html

7. Чубата Л. Міжнародний досвід боротьби з проявами корупції // Часопис Київського університету права. — 2010. — № 2.

8. Чубенко І. Зарубіжний досвід боротьби з корупцією в органах виконавчої влади // Вісник державної служби України. — 2003. — № 1. — С. 8–11.

9. Nevmerzhyc’kyj Je. V. Korupcija v Ukrai’ni: prychyny, naslidky, mehanizmy protydii’: monografija / Je. V. Nevmerzhyc’kyj. – K.: KNT, 2008. – 368 s.

Автори: Наталія ЗАДИРАКА, Роман КАБАНЕЦЬ