Конституційний процес: нова політична модель для України*

* Закінчення. Початок у № 23 за 2013 р.

Однак діяльність Конституційної асамблеї впродовж 2012—2013 рр. виявила додаткову мотивацію для реформування чинної Конституції. Її можна означити поняттям оптимізації. В умовах відсутності реального «замовлення» на нові конституційні норми як від суспільства, так і від влади, вітчизняне експертне співтовариство, досить повно представлене в рамках Конституційної асамблеї, дістало можливість об’єктивно підійти до недоліків чинного тексту Конституції та практики застосування її положень. Зокрема, для експертів є очевидним, що сьогодні свого конституційного врегулювання потребують деякі колізії, пов’язані з функціонуванням інституту парламентаризму, виборчої системи, розподілом повноважень у сфері виконавчої влади, діяльністю Конституційного Суду, Рахункової палати та деяких інших, передбачених Конституцією органів та інститутів.

Фахове обговорення цих питань привело до формулювання пропозицій конституційних змін, які лягли в основу проекту Концепції змін до Конституції.

Додатковим стимулом зацікавленої та активної роботи стало те, що паралельно з роботою Конституційної асамблеї розроблялися та реалізовувалися у вигляді проектів концепцій та законів ідеї щодо реформування судової системи, прокуратури, територіальної організації влади.

Ця оптимізаційна тенденція стала домінуючим підходом, відображеним у тексті Концепції, що підсумувала дворічний етап діяльності Конституційної асамблеї.

Примітним є те, що інші підходи, засновані, зокрема, на прагненні заміни ідеологічних, аксіологічних та інших фундаментальних принципів конституційного тексту, не знайшли розуміння і підтримки в середовищі Конституційної асамблеї. Йдеться про пропозиції щодо внесення змін до розділів I, II і III Конституції, які викликали найбільше суперечок і сумнівів щодо їх доцільності.

Прагнення оптимізувати чинну конституційну модель стало визначальним для політично найчутливішої частини конституційних змін, пов’язаної з реформою системи державної влади.

Схема, запропонована на розгляд Конституційної асамблеї, мінімально пов’язана з поточними інтересами політичних гравців, і відображає об’єктивні реалії та оптимальні, на думку експертного співтовариства, параметри політичної системи, що можуть бути реалізовані в майбутньому.

Охарактеризувати загальним чином пропоновані зміни можна як засіб збалансування змішаної моделі правління. Баланс досягається передусім шляхом зміщення центру впливу на виконавчу владу та передачу відповідних повноважень від Президента до парламенту.

Передбачається, що Верховна Рада призначатиме персональний склад Кабінету Міністрів одночасно з затвердженням програми його діяльності. Крім того, уряд отримує повноваження щодо призначення голів державних адміністрацій, оскільки однією з основних функцій цих органів в оновленій моделі територіальної організації влади буде координація діяльності територіальних підрозділів міністерств.

Отже, у сфері поточної політики основна відповідальність лягає на парламентські партії, які будуть змушені формувати владні коаліції, формулювати програмні засади своєї діяльності та відповідати перед виборцями за реалізацію поставлених завдань. Звісно, при цьому мають бути враховані недоліки тієї системи відносин у трикутнику Президент – Верховна Рада – уряд, що значною мірою була дискредитована в Україні у період 2007—2009 рр.

Конституційна асамблея пропонує, як бачимо, більш послідовну і повну передачу повноважень щодо формування виконавчої влади від Президента до парламенту та більш чітке розмежування повноважень між Президентом і урядом при здійсненні адміністративних функцій. Для цього запроваджується механізм контрасигнації та у Президента відбирається можливість звільняти міністрів і зупиняти акти КМУ.

Натомість главі держави надаються повноваження щодо призначення суддів, зберігається його контроль над інститутом прокуратури, Службою безпеки та Службою зовнішньої розвідки. Президент представлятиме Україну в зовнішньополітичній сфері та матиме відповідні повноваження щодо забезпечення обороноздатності країни, охорони її територіальної цілісності. Участь гаранта Конституції у формуванні Кабінету Міністрів полягатиме в його праві внесення на затвердження Верховною Радою кандидатури Прем’єр-міністра. Ця норма має убезпечити країну від можливого політичного протистояння виконавчої влади і системи силових структур, підпорядкованих Президенту.

Певних змін має зазнати і конституційне регулювання діяльності парламенту. Це стосується насамперед відносин Верховної Ради з Кабінетом Міністрів. Посилення установчої функції парламенту логічно має супроводжуватися посиленням можливостей контролю. Новацією в цьому сенсі буде запровадження процедури інтерпеляції – заслуховування звітів міністрів з ініціативи народних депутатів, що може мати наслідком висловлення недовіри тому чи іншому урядовцеві.

У сфері законодавчої діяльності пропонується запровадити поділ законів на ті, що голосуються за звичайною процедурою, і ті, що потребують більш переконливої підтримки у сесійній залі – так звані органічні закони, якими регулюються питання функціонування судової системи, Кабінету Міністрів, виборче законодавство та ін.

У дискусії стосовно того, чи повинна містити чинна Конституція норми щодо процедури ухвалення нової Конституції, перемогла думка, що така регламентація є невиправданою, оскільки новий Основний Закон затверджується в умовах, коли втрачають легітимність основоположні засади суспільної організації і, фактично, відбувається перезаснування держави. Тому апеляція до процедур старої Конституції є недоречною.

Разом із тим, не була підтримана й ідея про створення нового розділу Основного Закону – «Охорона Конституції». У сфері захисту конституційного ладу повноваження залишаються за Президентом як гарантом додержання норм Конституції та Конституційним Судом як єдиним органом конституційної юрисдикції. Автори Концепції пропонують посилити норми, які забезпечували б належну кваліфікацію суддів Конституційного Суду та їхній захист від можливого стороннього впливу.

Істотних змін має зазнати територіальна організація влади. Посилення місцевого самоврядування переважно має відбутися внаслідок передачі управлінських функцій від місцевих державних адміністрацій до виконкомів місцевих рад. При цьому, за місцевими держадміністраціями зашилися б функції нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування та координація діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

Функціональність органів місцевого самоврядування має спиратися на їхню фінансову, організаційну та кадрову спроможність вирішувати питання місцевого значення. Формування такої спроможності бачиться через реформування податкової та бюджетної системи, передачу громадам прав на прилеглі до населених пунктів території, а також внаслідок територіально-адміністративної реформи. Її результатом має стати формування нових територіально-адміністративних одиниць – громади, району і області, – близьких за назвою до наявних, але які принципово від них відрізнятимуться за принципами утворення, кількісними характеристиками (населення і територія), функціями державного управління і місцевого самоврядування.

Не дістали загальної підтримки, але активно обговорювалися в робочих органах Конституційної асамблеї ідеї бікамералізму; переходу до президентської моделі правління; запровадження регіонального самоврядування як форми, що суттєво відрізняється від місцевого самоврядування; запровадження норми про відносну більшість голосів, необхідних для схвалення звичайних законів; унеможливлення подання законопроектів одним депутатом; внесення до переліку підстав для усунення Президента в порядку імпічменту за порушення ним Конституції та деякі інші пропозиції.

В цілому логіка пропонованої моделі організації влади в Україні є такою. Президент як глава держави отримує мандат довіри всього українського народу для захисту основоположних прав і свобод громадян, державного суверенітету і конституційного ладу. Парламент визначає стратегічні завдання державної політики, її нормативно-правову базу та затверджує державний бюджет.

Сформований за підсумками парламентських виборів Кабінет Міністрів є підконтрольним Верховній Раді і має можливість провадити державну політику через центральні і місцеві адміністративні органи. Питання місцевого значення вирішуються органами місцевого самоврядування, які мають необхідні для цього повноваження та ресурси (насамперед, податковими надходженнями).

Стабільність роботи і кваліфікованість державної адміністрації забезпечується посиленням захисту державних службовців від політично вмотивованих кар’єрних ризиків. Незалежно від виконавчої влади та політичних колізій у парламенті діють суди і прокуратура.

Очевидним є те, що пропонована модель відповідає тренду «модернізації», задекларованому українською владою як узагальнюючий вектор реформування політичної системи. Ця модель є більш раціональною, прозорою і конкурентною для акторів політики. Водночас вона формує запит на більш відповідального і компетентного громадянина, а також потребує розвиненого громадянського суспільства і місцевого самоврядування як передумов свого успішного функціонування.

А питання практичної реалізації відповідних ініціатив щодо внесення змін до Конституції лишається на сьогоднішній момент без відповіді. Наприкінці 2013 року Україна опинилася не лише в ситуації гострої внутрішньополітичної кризи, а й на роздоріжжі між європейською і пострадянською моделями розвитку. Тому конституційний процес має шанс бути результативним лише за умови остаточного цивілізаційного вибору, загальнонаціонального консенсусу з приводу базових суспільних  цінностей та політичного компромісу основних гравців щодо правил політичної конкуренції.

Відновлення роботи Конституційної асамблеї буде індикатором відповідних змін в українській політиці.

Автор: Максим РОЗУМНИЙ