Чотирнадцять президентів

Порівняльний аналіз систем влади держав Центральної та Східної Європи в контексті вітчизняного досвіду конституційної реформи

Здобуття Україною незалежності збіглося із запровадженням інституту президентства. Але й досі з порядку денного не сходить проблема ефективності його функціонування.

Інституалізація президентури України відбулася 5 липня 1991 року з прийняттям законів «Про заснування посади Президента УРСР і внесення змін і доповнень до Конституції Української РСР» та «Про вибори Президента України». Провал серпневого заколоту 1991 року прискорив проголошення незалежності України та вибори її Президента.

Є потреба проаналізувати вітчизняний конституційно-правовий статус президентури в контексті європейського досвіду та з урахуванням запроваджених з 2006 року конституційних змін. Це має не лише суто академічне, а й практичне значення. Знання механізму, системи влади в Україні дасть змогу точніше говорити про можливості ефективного впливу цього інституту на всю політичну систему та на вироблення і проведення державного курсу.

Науковий аналіз теорії і політичної практики дає підстави стверджувати, що в світі є кілька моделей президентства: класична американська, напівпрезидентська, парламентсько-президентська, а також латиноамериканська, афро-азіатська тощо. Не вдаючись до детальної характеристики, зазначу: їхні якісні відмінності слід проводити за реальним становищем інституту президентства в державно-політичній системі, конституційним статусом і рівнем дотримання засад поділу влади. Та жодній країні світу не вдалося повною мірою відтворити американську модель.

У латиноамериканському варіанті інститут президентства вочевидь домінує над іншими. Афро-азіатська модель вирізняється ще більшим авторитаризмом, який нерідко набуває рис відверто тоталітарного режиму. Окремі країни пострадянського простору тяжіють до саме такої моделі або вже утвердили її на практиці.

Для нас природним є питання щодо перспектив України, моделі вітчизняного інституту президентства.

В Україні система державного правління та інститут президентства пройшли кілька етапів розвитку:

1) липень 1990 р. – грудень 1991 р. – система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

2) грудень 1991 р. – червень 1995 р. – президентсько-парламентська форма правління;

3) червень 1995 р. – 28 червня 1996 р. – президентська форма правління;

4) червень 1996 р. – грудень 2005 р. – президентсько-парламентська республіка;

5) з січня 2006 р. – парламентсько-президентська форма правління.

Головними тенденціями розвитку вітчизняного інституту президентства були такі: на перших етапах і з підписанням Конституційного договору в 1995 році вельми рельєфно вимальовувався підхід щодо його зміцнення й розширення владних повноважень і прерогатив Президента. Ухвалена Конституція 1996 року відчутно звузила президентські владні повноваження.

Наступна тенденція, яка проходила звивистий шлях, зрештою набула обрисів на звуження кола повноважень Президента й визначення форми правління як парламентсько-президентської. Саме ця тенденція лягає в площину європейських прагнень країни. Вона стала відмежуванням від авторитарного режиму останніх років, який намагався утвердитися й набув достатньо конкретних рис.

Про відповідність цієї тенденції демократичним європейським вимірам свідчать результати порівняння обсягу повноважень, закріплених за інститутом президентства в країнах молодої демократії Центральної та Східної Європи (ЦСЄ). А серед них є напівпрезидентські та парламентські республіки. Для цього можна скористатися розробками американського дослідника Дж. Макгрегора та визначеннями інших політологів – Ж. Минка, Дж. Сарторі. Саме вони порівнюють особливості президентської і парламентської систем правління. Макгрегор навіть виводить порівняння впливу президентів ЦСЄ у балах (див. табл. 1, 2, 3).

Аналіз дієздатності та впливу Президента на політичне життя країни можна робити за різними методиками. Один з інтегральних шляхів – розподіл і порівняльна характеристика повноважень інституту президентства за п'ятьма показниками повноважень: символічні, церемоніальні, процедурні, щодо призначень на посади та політичні. Наведений підхід було запропоновано для Програми сприяння й парламенту України.

Візьмімо до уваги застереження, що повноваження Президента для кожної окремої країни мають і загальні риси, і специфічні. Табл. 1 відображає їх за першими трьома показниками.

Унаочненням прерогатив інституту президентства щодо посадових призначень є табл. 2. Найпоширеніше повноваження Президента в цій сфері – право призначення глави уряду, суддів, послів тощо. Щодо Прем'єр-міністра, то в кожному випадку парламент має схвалити вибір Президента. Загалом наведені повноваження є дещо опосередкованими, адже чимало призначень Президент робить не на власний вибір. Так, Прем'єр-міністр або інші члени кабінету, міністри оборони та закордонних справ можуть запропонувати кандидатів на відповідні посади, а Президент переважно здійснює формальне призначення.

Політичні повноваження президентів країн Східної та Центральної Європи відображено в табл. 3, з якої видно що всі президенти формально виконують роль головнокомандувачів національних збройних сил. Одинадцять президентів мають право законодавчого вето, а також брати на себе особливі повноваження на період, коли не працює парламент. Не загальними, але поширеними можна визначити такі президентські повноваження, як виконання обов'язків голови Ради національної безпеки, скликання позачергових парламентських сесій і можливість надсилати звернення до парламенту. Такі повноваження мають 10 президентів. Використання президентських повноважень для реального впливу на політичне життя країни, як і будь-якої влади взагалі, залежить від таких складових, як політична ситуація, його воля та суспільна підтримка.

Із тринадцяти політичних президентських повноважень, перелічених у табл. 3, президенти Угорщини й Румунії мають 10, Польщі та Болгарії – 9, Хорватії – 8, а Словенії – лише 4. З огляду на важливість таких повноважень можна сказати, що кількість обмежень у країнах регіону незначна. У цьому сенсі найобмеженішим у використанні наявних політичних повноважень є Президент Чехії, де 5 із 7 таких повноважень обмежені різними застереженнями. Президент Естонії обмежений у використанні 3 із 7 наданих йому повноважень. Менш обмежені повноваження президентів Польщі та Румунії, а Президент Угорщини має 2 обмежених із 10 наявних повноважень. Окрім згаданих у табл. 3 повноважень, президенти в окремих країнах мають право вето.

Отже, результати аналізу табл. 3 свідчать, що законотворці в країнах ЦСЄ передбачили для своїх президентів змогу рішуче діяти за виняткових обставин, але не активну участь у повсякденному політичному процесі. На підставі трьох розглянутих таблиць можна дійти висновків стосовно президентських повноважень у цих країнах, виходячи з їх порівняльного аналізу.

В Україні конституювання інституту президентства пройшло кілька етапів і визначень Президента (від «вищої посадової особи і глави виконавчої влади» до глави держави, «гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України», додержання її Конституції, а також «прав і свобод людини і громадянина»). Маючи на увазі кілька етапів розвитку конституційних прерогатив вітчизняного інституту президентства, підкреслю, що символічні та церемоніальні повноваження залишалися без змін, а процедурні, повноваження щодо призначень та політичні зросли.

Спочатку державотворення було взято напрям на збільшення повноважень Президента. Дещо пізніше, навпаки, домінував підхід на звуження його повноважень. В умовах здійснення реформи вітчизняної політичної системи нових рис набувають взаємовідносини у трикутнику Президент – Верховна Рада – Кабмін. Започатковані зміни по-новому ставлять питання розподілу влади, законних і раціональних противаг між різними її складовими.

Важливо виходити з того, що конституційно-правовий статус Президента визначає спосіб формування цього інституту. Обрання його прямими, загальними, рівними виборами забезпечує й відображує місце та роль Президента як глави держави й одного з ключових суб'єктів у державному механізмі України.

Серед непростих теоретико-конституційних проблем президентури першорядним бачиться питання походження влади від одного і того ж джерела, а також первинна законотворчість виконавчої влади, що суперечить вимогам і логіці організації єдиної державної влади шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Хотів би звернути увагу, що деякі західні й вітчизняні теоретики права заперечують одержання президентської легітимності безпосередньо від народу. Досліджуючи ці процеси ще на початку ХХ століття, французький учений Л. Дюгі доводив, що при розумінні конституційних складових суверенітету, яким кожний орган наділений шляхом представництва, будь-який із них неминуче виявить тенденцію щодо прагнення утвердити себе єдиним сувереном і шукатиме засоби підкорення інших органів. Це штовхатиме на шлях конфліктів і державних переворотів, готуватиме цілковите поглинання будь-якої влади владою тих органів, кого обставини або люди зроблять сильнішими. Реалії окремих держав СНД (і не лише їх) майже через століття підтверджують ці побоювання й передбачення.

Перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління покликаний сформувати новий еталон і президентури, і парламентаризму. Для цього слід проводити різницю між американською моделлю, де утвердилося правління відокремлених інститутів, що конкурують за участь у владі, та вітчизняною, де має функціонувати взаємодіюча система гілок влади. Еталон, тобто взірець потужного інституту президентства європейського зразка, являє практика сучасної Франції. Я стверджую, що нинішнє конституційно-правове становище президентури України достатнє і його слід розглядати як статус на довгострокову перспективу.

Водночас вітчизняній парламентсько-президентській формі правління треба додати внутрішньої логіки, задіяти рельєфніше чинники як противаг, так і взаємодії інститутів влади. Ця система правління спроможна на вітчизняному ґрунті краще підтримувати стабільність демократичного режиму, аніж попередня президентська. Парламентська складова зможе додати й уже додає більшої гнучкості, а гнучкість мінімізує ризики. Послідовники американського дослідника Лінца стверджують, що гнучкий парламентський тип державного устрою значно менше ризикований завдяки самокорегувальним механізмам, ніж жорсткий. Адже кризи парламентських систем є кризами уряду, а не всієї системи влади. Вітчизняна система правління спроможна розв'язати проблему зниження жорсткості й набути тієї гнучкості, якої бракувало президентському правлінню. Попередній підхід «переможець отримує все» відходить у минуле. Ризикну заперечити можливість рецидиву повернення до такого підходу й щодо права Президента розпустити парламент у разі невдач із формуванням коаліції. Повторні вибори можуть радикалізувати суспільство, а таких прикладів із історії Європи чимало.

Поліпшенню системи взаємодії владних інститутів мають прислужитися нові закони про Президента, про уряд, регламент діяльності Верховної Ради, законодавче унормування прав і відповідальності політичної опозиції тощо. Чітке визначення прерогатив кожної інституції покликане вказати шляхи зняття наявних проблем. Розробку і прийняття цих нормативних актів може вигідно ініціювати Президент України. (Варто запозичити напрацьований досвід європейських країн: так званої канцлерівської демократії, конструктивного вотуму недовіри тощо.) Для успішного вирішення нових завдань має прислужитися прагматичний підхід у контексті розвитку політичної системи суспільства й формування засад вітчизняного інституту президентства як дієвого та впливового полюса. Президентура в Україні, нинішній Президент, може ствердити себе арбітром нації, стати гарантом сталого розвитку суспільства.

Автор: Андрій КУДРЯЧЕНКО