Виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини: проблемні аспекти

Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) — постійно діючий міжнародний судовий орган, заснований Радою Європи з метою захисту громадян її державчленів, виявлення порушень Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у країнах, що її підписали (сьогодні  47 держав Європи), та перевірки дотримання державами прав і гарантій їх забезпечення, передбачених цією конвенцією. ЄСПЛ приймає до розгляду скарги щодо порушення прав людини державою (державними установами) після того, як відповідні скарги пройшли всі судові інстанції в цій державі та не були ними задоволені. Він не може виступати апеляційним органом щодо національних судів; проводити нові слухання у справах; скасовувати, змінювати чи переглядати ухвали національних судів або закони, прийняті на національному рівні [11]. Рішення ЄСПЛ є обов'язковим для держав, яких воно стосується, та підлягає виконанню.

Україна ратифікувала згадану Європейську конвенцію 17 липня 1997 року, а вже 11 вересня того ж року вона набула чинності. Відтоді цей документ є частиною законодавства нашої держави й має застосовуватися нарівні з іншими нормативноправовими актами, а рішення Європейського суду з прав людини підлягають прямому виконанню на національному рівні.

Згідно з даними, оприлюдненими ЄСПЛ, кількість справ, що надходять до розгляду з України, — чи не найбільша серед усіх країн—членів Ради Європи (нині третє місце за кількістю звернень громадян). Фактично протягом 1997—2010 років до ЄСПЛ надійшло 26 955 заяв від українського позивача [13], і, як свідчить статистика, кількість скарг щорік збільшується. Нині на розгляді ЄСПЛ перебуває понад 12 тисяч справ з України, що становить 8% від кількості справ із усіх 47 країн [17]. Найпоширенішими причинами скарг українських громадян до Європейського суду з прав людини є порушення їхніх прав на справедливий судовий розгляд, ефективний засіб юридичного захисту (ст. 6 Європейської конвенції з прав людини) та на власність [15].

За інформацією ЄСПЛ, 96% [15] цих заяв визнано неприйнятними для розгляду й лише щодо 4% прийнято відповідні рішення. За період із 1997 до 2011 року ЄСПЛ виніс 822 [16] ухвали проти України, в яких установлювалося хоча б одне порушення Європейської конвенції.

Однак очевидним є факт, що будьяке рішення (навіть Європейського суду з прав людини), винесене на користь заявника, не має практичного значення, якщо відсутній реальний механізм його виконання.

Виконання рішень ЄСПЛ є специфічним правовим інститутом, відмінним від схем, передбачених для виконання рішень національних судів, а також для визнання й виконання на території України рішень іноземних судів та іноземних недержаних установ. Тому з огляду на міжнародні зобов'язання, передбачені Європейською конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, і наддержавний статус ЄСПЛ установлено й особливі механізми реалізації його рішень.

Виконанню підлягають ухвали палат ЄСПЛ, які відповідно до п. 2 ст. 44 згаданої конвенції [3] набули статусу остаточних, тобто якщо сторони заявлять про те, що вони не звертатимуться з клопотанням про передачу справи на розгляд до Великої палати з моменту, коли сплине тримісячний термін від дати винесення рішення; якщо не було подано клопотання про передачу справи на розгляд Великої палати; або якщо комітет у складі п'яти суддів відхилить клопотання про передачу справи на розгляд Великої палати [6, с. 43].

Виконання рішень ЄСПЛ передбачене положеннями ст. 46 конвенції [3], котрі створюють специфічні правові зобов'язання для державивідповідача. Окрім того, втілення рішень ґрунтується на згоді Високих Договірних Сторін виконувати ухвали ЄСПЛ у будьякій справі, де вони виступають стороною.

До повноважень ЄСПЛ не входить виконання винесених ним рішень: вони направляються до Комітету міністрів Ради Європи, що покликаний контролювати їхню реалізацію та забезпечувати виплату грошових компенсацій.

Основу для забезпечення виконання рішень ЄСПЛ установлюють ст. 41 та 46 конвенції [3]. Зобов'язання держав щодо здійснення необхідних заходів підсумовано Великою палатою ЄСПЛ у її рішенні у справі «Скоццарі і Дж'юнта проти Італії» (Scozzari and Giunta v. Italy): «…зі ст. 46 конвенції випливає зобов'язання Високих Договірних Сторін виконувати остаточні рішення Суду в будьякій справі, в котрій вони є сторонами, тоді як нагляд за їхнім виконанням здійснює Комітет міністрів. Із цього випливає, серед іншого, що рішення, в якому Суд знайшов порушення, покладає на державувідповідача правовий обов'язок не просто виплатити відповідним особам суми справедливої сатисфакції, а й затвердити під керівництвом Комітету міністрів у національній правовій системі загальні та/або (якщо це необхідно) індивідуальні заходи, спрямовані на усунення порушень, виявлених Судом, і їхніх наслідків. Окрім того, країнавідповідач залишається вільною (зі здійсненням при цьому моніторингу з боку Комітету міністрів) у виборі засобів, за допомогою яких вона виконуватиме своє зобов'язання за ст. 46 конвенції, за умови їх відповідності тим, що їх викладено у висновках рішення Суду» [14].

Проте сам ЄСПЛ може лише наказати країні—учасниці конвенції сплатити позивачеві «справедливу сатисфакцію» або грошове відшкодування, адже всі інші методи виконання його рішення є питанням вибору самої державиучасниці. До таких методів належить реалізація індивідуальних заходів із метою виправлення порушення або загальних — із метою внесення змін до законодавства чи обставин, які спричинили порушення, з тим, щоб воно не повторилося.

У більшості випадків ЄСПЛ присуджує грошову компенсацію заявнику, який виграв справу, за шкоду, заподіяну внаслідок порушення його прав державою. Під час розрахунку сум беруться до уваги конкретні обставини кожної справи [5, с. 640]. Суд також може зобов'язати державу відшкодувати заявнику витрати, пов'язані з поданням скарги. Якщо ж Суд не встановить порушення, заявник не повинен буде сплачувати додаткові кошти (зокрема, не компенсуватиме витрат державивідповідача).

Таке відшкодування — єдиний вид компенсації, який ЄСПЛ має право наказати державі забезпечити за вчинене нею порушення. Проте це — потужний засіб, бо рішення цього суду виконуються нарівні з ухвалами національних, а не іноземних судів, і не підлягають
оскарженню.

Згідно зі ст. 8 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [2] виплата відшкодування повинна бути здійснена протягом трьох місяців із моменту набуття рішенням остаточного статусу. У разі порушення встановленого терміну на суму відшкодування нараховується пеня. Виконання рішень Європейського суду з прав людини в частині виплати відшкодування покладено на органи Державної виконавчої служби. Так, відповідно до п. 10 ч. ІІ ст. 3 Закону України «Про виконавче провадження» [1] рішення  ЄСПЛ підлягають виконанню Державною виконавчою службою з урахуванням особливостей,  передбачених  Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав  людини» [2].

На відміну від національних судів ЄСПЛ не видає виконавчих листів, тому особа не повинна ні самостійно пред'являти рішення до виконання, ні будьяким чином стимулювати його виконання. Держава зобов'язана сама виконати рішення Суду на користь особи: звільнити її від такого обов'язку може лише письмова відмова особи отримати присуджену згідно з рішенням суму виплат. Як правило, відмова від виконання буває частковою: у разі невчасної виплати основної суми особа отримує право на пеню, але якщо затримка становила лише кілька днів і розмір пені незначний, вона може відмовитися від її нарахування [8].

Оскільки Державна виконавча служба надсилає документи про виконавче провадження для виконання в Державне казначейство України, останнє списує відповідні суми з певної статті держбюджету. За інформацією Міністерства юстиції України, в 2010 та 2011 роках на виконання рішень Європейського суду з прав людини по суті скарг із держбюджету було виділено 29 174 853,54 грн. та 25 021 734,79 грн. відповідно [12].

Проблемність виконання рішень у частині виплати відшкодування полягає в тому, що закон про виконання рішень ЄСПЛ не передбачає зобов'язань щодо визначення сум у держбюджеті, потрібних для щорічної реалізації ухвал цього Суду. На необхідність передбачення коштів на виконання рішень ЄСПЛ в окремій бюджетній програмі вказано лише в Перехідних положеннях цього закону. Тож оскільки державний бюджет країни приймається щороку, немає гарантій того, що необхідні суми передбачатимуть у ньому регулярно. Тобто це питання залишається відкритим.

Виплата справедливого відшкодування — не єдиний обов'язок, що випливає з рішення ЄСПЛ. На виконання рішення Суду, яким установлено одне або кілька порушень конвенції, державувідповідача (залежно від обставин справи) може бути також зобов'язано вжити певних заходів.

На відміну від компенсації матеріальної шкоди ЄСПЛ не вказує країні, яких спеціальних заходів необхідно вжити задля відновлення порушених прав заявника та запобігання подальшим порушенням, позаяк, згідно з Конвенцією, реалізовуючи рішення Суду, держави мають право самостійно обирати заходи індивідуального та загального характеру.

Із метою забезпечення відновлення порушених прав для виконання рішень ЄСПЛ уживаються додаткові заходи індивідуального характеру, якот: відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який був до порушення Європейської конвенції з прав людини (причому зпоміж таких заходів названо тільки повторний розгляд справи судом або адміністративним органом); заходи, передбачені в рішенні ЄСПЛ задля дружнього врегулювання спору (приміром, це може бути відмова від виконання національного судового рішення, що, як установив ЄСПЛ, було прийняте з порушенням, або ж його скасування). Ще одним можливим заходом є перегляд справи на національному рівні. Такий перегляд також може виправити рішення національного суду, яке за своєю суттю суперечить конвенції. У 2000 році Комітет міністрів РЄ ухвалив спеціальну Рекомендацію
№ R(2000)2 із зазначенням стандартів, на які мають орієнтуватися країни під час зміни своїх правових систем, щоб останні допускали можливість повторного розгляду відповідних справ.

В Україні рішення Європейського суду з прав людини є підставою для порушення касаційного провадження у справі за винятковими обставинами. Це юридично закріплено Цивільним процесуальним та Господарським процесуальним кодексами, Кримінальним процесуальним кодексом, а також Кодексом адміністративного судочинства. Більше того, у п. 3 ст. 10 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» прямо передбачається можливість: повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі; повторного розгляду справи адміністративним органом, тобто без потреби опосередковувати його рішенням суду.

Але, як випливає з позиції Верховного Суду України, можливість перегляду справи за винятковими обставинами зумовлюється самим порушенням, установленим у рішенні ЄСПЛ [10], тому в разі, якщо це порушення стосується не суті справи, а лише строків виконання рішення, Верховний Суд відмовляє в її перегляді.

Окрім того, в п. а) ч. ІІ ст. 10 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вказується, що додатковим заходом індивідуального характеру є відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану. У цьому разі дискусійним є формулювання «настільки, наскільки можливо», бо обов'язку неодмінно виконати конкретні рішення на державу не покладається, а тому  реалізація заходів індивідуального характеру фактично неможлива. Отже, відновлення стану, який існував до порушення, не завжди є реальним з огляду на обставини справи, і будьякі заходи, вжиті уповноваженими органами, можуть вважатися достатніми.

Проте ніщо не ілюструє діапазон юрисдикції ЄСПЛ настільки повно, як загальні заходи, яких уживають держави з метою виконання його рішень. Стимулом до їх реалізації є запобігання порушенням конвенції в майбутньому, якщо було встановлено, що національний закон або процедура не відповідають її вимогам.

Часом із обставин справи очевидно, що порушення є результатом недосконалості конкретних законів або відсутності належного законодавства. У таких випадках на виконання рішення ЄСПЛ держава, звичайно ж, повинна внести зміни до чинних нормативноправових актів або прийняти відповідні закони. Натомість доволі часто структурна проблема, яка призвела до порушення, полягає не в очевидній суперечності між національним законодавством і положенням конвенції, а швидше в правозастосовній практиці на території окремої країни.

У цій ситуації саме національні суди відіграють провідну роль у запобіганні подальшим порушенням Європейської конвенції. У більшості європейських держав рішення ЄСПЛ є актами прямої дії, тому вони доводяться до відома судів чи окремих органів, дії яких призвели до порушення, що є достатнім для запобігання подальшим порушенням такого характеру.

Той факт, що в національних правових системах майже всіх європейських держав визнається пряма дія рішень Європейського суду з прав людини, є унікальним явищем, яке не має аналогів у сучасному міжнародному праві. До того ж, маючи на меті запобігання різного роду порушенням, держави проводять комплексні навчання працівників суду, правоохоронних органів і пенітенціарних установ, під час яких останнім роз'яснюються стандарти конвенції, що до певної міри знижує ймовірність недотримання її норм на території тієї чи іншої країни.

До заходів загального характеру, яких вживають в Україні, також віднесено переклад та публікацію рішень ЄСПЛ. Окрім того, починаючи з 2005 року вітчизняні органи влади інформують Комітет міністрів РЄ про роботу над проектом закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо захисту права особи на досудове провадження, розгляд справи судовим органом або виконавче провадження протягом розумного строку)» [4] (який уже не раз модифікувався), що має запровадити в національному законодавстві ефективний засіб юридичного захисту в разі тривалого виконавчого провадження, надаючи позивачеві можливість отримати компенсацію за таку затримку та притягнути до відповідальності винних у цьому осіб. Однак, аналізуючи виконання рішень судів в Україні на цьому етапі, можна зробити висновок, що вжиті заходи недостатньо вплинули на вдосконалення цього процесу.

Надзвичайно важливим є положення про необхідність здійснення юридичної експертизи всіх законопроектів та підзаконних нормативноправових актів стосовно їх відповідності стандартам практики Європейського суду з прав людини [9], що сприяє адаптації українського законодавства до європейських стандартів. Невідповідність підзаконного акта Європейській конвенції є підставою для відмови в його державній реєстрації, що надалі призводить до неможливості набрання ним законної сили. Відтак, якщо текст законопроекту суперечитиме нормам конвенції, представницький орган рекомендуватиме парламенту його відхилити. Хоча й у такій ситуації важко передбачити подальші дії законодавців щодо прийняття чи неприйняття відповідного закону. Наприклад, у суді під час розгляду справи юридичне значення має саме чинний нормативний акт, а не позиція або висновок Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.

Із незрозумілих причин український законодавець не вказує конкретної періодичності, з якою повинні здійснюватися зазначені експертизи нормативноправових актів, та не передбачає відповідальності за їхнє непроведення. Окрім цього, п. 5 ст. 19 закону про виконання рішень Євросуду, в котрому йдеться про систематичний контроль за відповідністю адміністративної практики нормам конвенції та практиці Європейського суду, на жаль, чітко не визначено, які саме державні структури мають відповідати за його проведення й про яку систематичність ідеться.

Реалізація заходів загального характеру в порядку виконання рішень ЄСПЛ має унеможливлювати аналогічні порушення Європейської конвенції й, отже, усувати приводи для надходження до Європейського суду заяв проти України, предметом яких є проблеми, котрі розглядалися ним раніше. Тому важливим має бути питання контролю за виконанням цих заходів і надання відповідних повноважень органам державної влади. У нашій державі такою інституцією є Секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, підвідомчий Міністерству юстиції України. На Урядового уповноваженого у справах ЄСПЛ також покладено завдання з виявлення причин порушень Європейської конвенції, розробки пропозицій щодо їх усунення та недопущення таких випадків у майбутньому. Із цією метою він здійснює аналіз практики Євросуду, готує аналітичні огляди та висновки. Хоча інших конкретних шляхів здійснення цих функцій Урядовим уповноваженим, на жаль, не передбачено. Невирішеним залишається питання визначення конкретних шляхів виявлення причин порушень, усунення обставин, які сприяють їх учиненню, тощо. Нічого не сказано й про відповідальність Урядового уповноваженого за нереалізацію заходів, потрібних для досягнення кінцевої мети.

Водночас у Страсбурзі зазначають, що виконання рішень Європейського суду з прав людини в нашій державі перебуває не в найкращому стані. Україна ввійшла до десятки країн, у яких систематично виникають затримки у виконанні рішень ЄСПЛ [7]. Непоодинокими є
й випадки неможливості їх виконання чи реалізації рішень Суду із запізненням.

Однак зазвичай вплив Ради Європи на державу, котра не виконує покладених на неї Судом зобов'язань, є лише політичним. Відповідальність за забезпечення реалізації відповідних заходів на виконання рішення ЄСПЛ несе Комітет міністрів. Виконуючи рішення, державачлен зобов'язана інформувати його про здійснені кроки, обговорення яких одночасно триває в Департаменті з виконання рішень Суду, котрий допомагає Комітетові міністрів, визначаючи заходи, яких, можливо, доведеться вжити країні для цілковитого втілення рішення ЄСПЛ. Як засіб, що має стимулювати держави до виконання рішень Суду, Комітет міністрів використовує гласність, видаючи проміжні резолюції, в яких повідомляється про прогрес країни на шляху до виконання рішення та може висловлюватися стурбованість з приводу недостатності вжитих нею заходів. Такі засоби неофіційного примусу зазвичай виявляються ефективними для стимулювання діяльності держави щодо виконання рішень Суду.

Ухвала Європейського суду вважається виконаною після винесення Комітетом міністрів Ради Європи відповідного рішення на основі наданої державою інформації про реалізацію всіх належних заходів індивідуального та загального характеру на виконання цієї ухвали. Теоретично Комітет міністрів може застосувати ст. 8 Статуту Ради Європи про виключення країни зі складу організації, однак малоймовірно, що він колись удасться до такого кроку.

Отже, маючи в розпорядженні засоби виключно політичного впливу на державу, органи РЄ створили ефективний механізм контролю за дотриманням гарантій Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відтак виконання рішень ЄСПЛ не обмежується виплатою грошових компенсацій, а часто створює необхідність утілення масштабніших заходів.

У законодавстві України, яке стосується виконання рішень ЄСПЛ, відкритими залишаються питання: відповідальності за невиконання або неналежне виконання таких рішень; нормативного обґрунтування цієї відповідальності; чіткого окреслення повноважень органів, котрі мають здійснювати перевірку виконання рішень Суду й реагувати на порушення в сфері застосування Європейської конвенції. У питаннях застосування конвенції національними судами під час виконання рішень Євросуду активнішу позицію повинна мати судова влада, особливо Верховний Суд України, який повинен ініціювати використання цього документа й практики Євросуду, що дало б змогу інтенсивніше імплементувати міжнародні стандарти захисту прав людини в нашій країні [9]. Адже згідно зі стандартами Ради Європи кожне з прийнятих ЄСПЛ рішень відображає загальний рівень правової культури держави й впливає не тільки на право, а й на розвиток національного законодавства країнучасниць конвенції. Тож продовження вдосконалення правового, організаційного та інституційного регулювання у сфері виконання рішень Євросуду є для України необхідним.

Джерела

1. Про виконавче провадження: Закон України № 606XIV від 21.04.1999 р. [Електронний ресурс]. — http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/60614

2. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України № 3477IV від 23.02.2006 р. [Електронний ресурс]. — http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/347715

3. Конвенція Ради Європи про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 р. [Електронний ресурс]. — http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_004

4. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо захисту права особи на досудове провадження, розгляд справи судовим органом або виконавче провадження протягом розумного строку): Проект закону України № 3665 від 28.01.2009 р. [Електронний ресурс]. — http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=34272

5. Адміністративне судочинство України: Підручник / О. М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О. Н. Панченко, В. Б. Авер'янов [та ін.]; За заг. ред. О. М. Пасенюка. — К.: Юрінком Інтер, 2009.

6. Європейський суд з прав людини: організація, діяльність, процес / За ред. В. В. Лутковської. — К.: Праксіс, 2005. — 168 с.

7. Бережна І. Україна увійшла до десятки країнлідерів із невиконання рішень Європейського суду з прав людини. 01.03.2011 р. [Електронний ресурс]. — http://blog.liga.net/user/berezhnaya/article/6074.aspx

8. Бортновська З. Виконання рішень Європейського суду з прав людини // Юридична газета. — 2004. — № 11 (23) [Електронний ресурс]. — http://www.yurgazeta.com/oarticle/812/

9. Булгакова М. Виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини / Асоціація українських правників [Електронний ресурс]. — http://jurists.lviv.ua/articles/europeancourtfull.php

10. Коломієць Н. Деякі проблемні аспекти виконання рішень Європейського суду з прав людини, винесених проти України / Юридичний журнал. — 2009. — № 7 [Електронний ресурс]. — http://www.justinian.com.ua/article.php?id=3252

11. Європейський суд з прав людини: питання й відповіді [Електронний ресурс]. — http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/The+Court/Introduction/Information+documents/

12. Інформація щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини у 2010—2011 рр. [Електронний ресурс]. — http://www.minjust.gov.ua/0/38823

13. 50 ans d'Aactivit?. La Cour europ?enne des droits de l'homme en faits et chiffres [Електронний ресурс]. —http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/668CADDFF1B6486DBDBDD66E9D9BCB9C/0/FactsAndFiguresFR.pdf

14. Case of SCOZZARI and GIUNTA v. ITALY (Applications nos. 39221/98 and 41963/98) [Електронний ресурс]. — http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx?i=00158752

15. Statistiques (1959—2010) sur les arr?ts par Etat [Електронний ресурс]. —  http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Statistics/Statistical+data/

16. Statistiques. Tableau de violations 1959—2011 [Електронний ресурс]. — http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Statistics/Statistical+data/

17. Ukraine. Press country profile, August, 2012 [Електронний ресурс]. — http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Press/Information+sheets/Country+profiles/

Автор: Марина ЧУГУЄВСЬКА