Система управління на регіональному та місцевому рівнях потребує змін. Яких саме?

Слухання пропонують – у житті нехтують?

Система державного управління та місцевого самоврядування в нас і досі залишається, по суті, радянською.
Аналізуючи її стан, неважко виділити основні недоліки. Найхарактернішими є: нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в політичний орган; невизначеність статусу міністрів і неефективна діяльність міністерств; надмірна централізація влади; недосконала організація публічної влади на регіональному рівні; недорозвиненість системи місцевого самоврядування; нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою; низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби; відсутність партнерських засад у відносинах особи з органами публічної влади.

Нинішня влада, і законодавча, і виконавча, намагається розв'язувати ці проблеми. Проте їй бракує системності, наукового підходу та належного кадрового забезпечення. Спроби вдосконалити систему управління державою мають спорадичний характер.

Цілком очевидно, що успіх реформування залежить від того, якими будуть відносини між громадянами та державою, між громадянами й місцевим самоврядуванням. Тобто перспективи трансформації мусять бути націлені насамперед на створення влади, яка була б здатна захистити інтереси конкретної людини, гарантувати права і свободи громадянина (його фундаментальні права), обстоювати національні інтереси України незалежно від того, йдеться про вступ до СОТ чи газові контракти з Росією.

Виходячи з цього, треба визнати, що головними принципами реформування державного управління та місцевого самоврядування повинні бути децентралізація, деконцентрація, субсидіарність, партнерські стосунки між державною владою та місцевим самоврядуванням, міжсекторне співробітництво владних інституцій, політичних партій, неурядових громадських організацій та бізнесових кіл. Необхідною умовою трансформації державного управління та місцевого самоврядування є реформування адміністративно-територіального устрою України, приведення його у відповідність до потреб суспільства, подальший розвиток економіки, інтеграція нашої держави в європейський і світовий простір.

Зміни, що відбулися 2005 року в законодавчому полі, орієнтовані на конкретних людей, їхні потреби та інтереси. Проект закону про внесення змін до Конституції України щодо місцевого самоврядування, який більше відомий за своїм номером 3207-1 від 8 грудня 2004 року, попри всі недоліки та недоречності докорінно змінює систему управління на регіональному та місцевому рівнях і є логічним продовженням перетворень, які відбувалися раніше.

2005 року було створено робочу групу Кабінету Міністрів, яка розробила проект закону про територіальний устрій України. І хоч далі розмов справа не пішла, не слід недооцінювати її значення для реформування системи державного управління та місцевого самоврядування. Гадаємо, основний підсумок діяльності цієї групи – усвідомлення українською державно-політичною верхівкою очевидного факту, що зміни назріли, більше того, вони нині – на порядку денному.

Серйозна розмова про перспективи розвитку місцевого самоврядування в нових політичних умовах відбулася на Х Всеукраїнських муніципальних слуханнях в березні 2005 року. Їх метою було обговорення державної політики у сфері місцевого та регіонального розвитку, розробки механізмів правового, адміністративного та інституційного забезпечення взаємодії муніципальної спільноти, органів місцевого самоврядування зі структурами державної влади. Учасники слухань запропонували здійснити низку невідкладних кроків на шляху формування ефективної сучасної моделі влади, спроможної забезпечити якісно новий рівень життя українських громадян.

Пропонувалося якнайшвидше ухвалити законопроект 3207-1, що, на думку учасників слухань, дало б змогу повнішою мірою узгодити норми Конституції України з Європейською хартією місцевого самоврядування, зокрема, щодо утворення виконавчих органів районних та обласних рад, надання якісних державних і муніципальних послуг населенню, а також удосконалити адміністративно-територіальний устрій України.

Слухання рекомендували запровадити в українське законодавство такі нормативні поняття, як «поселення», «громада» та «регіон». Було визнано за потрібне збільшити питому вагу власних доходів місцевих бюджетів шляхом відповідних податкових реформ; запровадити змішану модель місцевого оподаткування, власні доходи районних та обласних бюджетів; привести ресурси, які спрямовуються на виконання делегованих і власних повноважень, у відповідність до обсягу самих повноважень; сформувати систему відповідальності держави за фінансове забезпечення делегованих повноважень через механізми відмови органів місцевого самоврядування від виконання делегованих повноважень; започаткувати систему комплексного розвитку територій шляхом співфінансування проектів різними рівнями влади за програмою «держава–регіон»; реформувати систему справляння плати за землю; впровадити сучасні методи управління місцевими бюджетами; внести зміни до формули розрахунку трансфертів з метою застосування механізмів підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування в нарощуванні дохідного потенціалу.

У підсумковому документі слухань особливий наголос зроблено на потребі якомога швидшого здійснення реформи житлово-комунального господарства.

Надзвичайно цікавою є програма реформування системи територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою України, схвалена на згаданих слуханнях. Вона передбачає створення базових адміністративно-територіальних одиниць – об'єднань територіальних громад із дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітке розмежування територій громад. Ішлося також про ліквідацію райдержадміністрацій, удосконалення механізмів формування представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів, оптимізацію їхньої структури, посилення правового захисту депутатів місцевих рад, проведення обстеження соціально-економічного, фінансового стану адміністративно-територіальних одиниць, розробку чітких критеріїв оптимізації районного та обласного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників.

Сьогодні мимоволі згадуємо про те, які думки висловлювали навесні 2005 року учасники слухань стосовно виборної проблематики. Пропонувалося розвести в часі парламентські та місцеві вибори; вибори до сільських, селищних і міських (для міст із кількістю населення до 70 тис. осіб) рад проводити за мажоритарною системою; вибори до міських рад міст із кількістю населення понад 70 тис. осіб – за пропорційною системою; вибори до Верховної Ради АРК, обласних і районних рад – за змішаною. Багатьох недоречностей, що виникали під час виборів 26 березня 2006 року, можна було б уникнути, якби відповідні інституції прислухалися до думки муніципальної громадськості.

Наступним кроком на шляху децентралізації державного управління та вдосконалення місцевого самоврядування в 2005 році стало громадське обговорення законопроекту «Про територіальний устрій». Воно відбувалося в ряді областей і засвідчило, що існує серйозний опір місцевих і регіональних еліт здійсненню адміністративно-територіальної реформи. Найпоширенішими аргументами проти проведення зміни адміністративно-територіального устрою були: погіршення доступу населення до послуг, що їх надають органи місцевого самоврядування, віддалення органів влади від людей, ліквідація сіл і районів, зокрема зникнення внаслідок цілковитого знелюднення населених пунктів, які нібито передбачалося позбавити фельдшерсько-акушерських пунктів, шкіл, клубів, сільрад. Противників реформи підтримала значна частина народних депутатів, зокрема й керівництво Верховної Ради. На здійснення реформи в бюджеті-2006 не було передбачено жодної копійки, її фактично зірвали.

Чи закономірний цей результат? Чи став він наслідком саботажу з боку бюрократичної та бізнесової верхівки? Чи, може, українське суспільство ще об'єктивно не дозріло до цього реформування?

Вочевидь, істина десь посередині. Хоча, на наш погляд, мали місце й звичне для нашої країни бюрократичне головотяпство, і самовпевненість чиновників, які опікувалися реформою, їх зневага до людей. Мовляв, це бидло все проковтне. Усе це так. Однак не знято з порядку денного питання про потребу здійснення змін. То які шляхи виходу з кризової ситуації?

Як відомо, 23 грудня 2005 року на голосування у Верховній Раді було поставлено нову редакцію законопроекту 3207-1 (варіант О. Мороза). Він має цілу низку позитивних моментів, хоча й залишає невирішеними чимало проблем. Серед них – одночасне визначення міст, селищ та сіл як видів адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів; створення умов для дублювання Кабінетом Міністрів повноважень центральних органів виконавчої влади щодо спрямування та контролювання роботи підпорядкованих їм територіальних органів; відсутність указівок на те, що округа є просторовою основою для здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою, в яку добровільно об'єдналися жителі кількох населених пунктів тощо.

Без розв'язання цих та інших проблем під час реалізації закону 3207-1 виникатимуть певні труднощі, а то й узагалі вона буде неможливою. Адже цілком очевидно, що основною метою будь-яких нововведень має стати наближення влади до людини. Для цього слід зміцнити громаду, дати якнайбільше прав туди, де людина зустрічається з владою в повсякденному житті. Потрібна міцна вісь усієї влади: людина – громада – держава. Іншими елементами повинні стати демократія та посилення ролі держави в розв'язанні ключових суспільних проблем, зокрема, в соціальному захисті громадян, і насамперед соціально вразливих верств населення (пенсіонерів, дітей, інвалідів тощо).

Слід також комплексно підійти до процесу децентралізації.

Підготовка й реалізація перетворень можливі лише за умови тісної координації цих процесів із проведенням структурних реформ в інших сферах суспільного життя: судової системи та правоохоронних органів, житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, освіти, пенсійного забезпечення, податкової, бюджетної тощо.

Процес реформ слід розпочати з розробки концептуальних засад їх проведення. Гадаємо, що документами, де було б відображено ці засади, могли б стати: Державна стратегія регіонального розвитку (з поглибленим викладенням процесів трансформації територіальної організації влади); доопрацьований проект Національної стратегії реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування; доопрацьований проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (з обов'язковим визначенням секторів державного управління та відповідальності органів державної влади за розробку «політики» в цих секторах); проект Програми трансформації системи місцевого самоврядування в Україні, розроблений на базі викладених у відповідних проектах концептуальних напрямів реформування територіальної організації влади.

У первинних документах насамперед треба визначити цілі та напрями реформи системи місцевого самоврядування. До них можна віднести: створення на базовому рівні самоврядних, дієздатних, фінансово спроможних територіальних громад; формування повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях; ліквідацію районних державних адміністрацій та перетворення обласних державних адміністрацій з органів виконавчої влади загальної компетенції на контрольно-наглядові органи виконавчої влади, що здійснюють функції контролю виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, забезпечення законності та правопорядку, узгодження державних і регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку, охорони довкілля, реалізацію заходів Державної регіональної політики та державно-цільових програм подолання депресивності окремих територій; перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, вдосконалення їх матеріально-фінансового забезпечення.

Серед основних напрямів досягнення цих цілей – реформа адміністративно-територіального устрою, конституційне забезпечення процесу реформування (внесення змін до Конституції України щодо територіальної влади, адміністративно-територіального устрою тощо), забезпечення дієвого правового захисту місцевого самоврядування; розвиток громадянського суспільства.

Під час реалізації реформ слід передбачити належне ресурсне, інституційне, фінансове, організаційне та інше забезпечення. Треба також відпрацювати питання законодавчого забезпечення розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Украй потрібно розробити нормативно-правові акти, які визначатимуть повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів (із можливим наданням обласним державним адміністраціям та обласним радам права розробки та внесення пропозицій щодо особливостей організації системи місцевого самоврядування в регіонах). Не обійтися без формування базового та районного рівнів адміністративно-територіального устрою областей (включаючи передбачення процедури об'єднання територіальних громад відповідно до обласних критеріїв дієздатності).

Процес трансформації системи місцевого самоврядування має отримати відповідне інституційне супроводження. Загальну координацію процесу розробки та впровадження Програми трансформації місцевого самоврядування повинна здійснювати Національна рада з питань державного управління і місцевого самоврядування при Президентові України. Крім того, в Україні можна було б запровадити інститути Уповноваженого з питань державного управління та місцевого самоврядування й координаторів розробки і впровадження Програми трансформації системи місцевого самоврядування. Для підготовки концептуальних і нормативно-правових документів щодо забезпечення трансформаційних процесів Національною радою з питань державного управління та місцевого самоврядування має бути створена відповідна фахова робоча група.

Успішне проведення реформ можливе лише за активної підтримки провідних верств населення. Цій проблемі, до речі, багато уваги приділили учасники ХІ Всеукраїнських муніципальних слухань, що відбулися у вересні 2006 року в Бердянську (Запорізька область). Зокрема, на обговорення муніципалів було винесено ініціативу щодо створення нового інструменту загальнонаціонального обговорення стану стратегічних орієнтирів і планів муніципального й регіонального розвитку, який забезпечив би ефективні умови для узгодження позицій представників політичних партій, державної влади та муніципальної громадськості. Йдеться про щорічну Національну доповідь щодо муніципального та регіонального розвитку в Україні. За задумом ініціаторів підготовка зазначеної доповіді має передбачати розроблення та узгодження на щорічних Всеукраїнських муніципальних слуханнях громадського бачення проекту Національної доповіді; проведення циклу муніципальних і міжпартійних дискусій за проектом Національної доповіді; проведення обговорень проекту Національної доповіді у форматі «круглих столів» із зацікавленими органами державної влади та відповідними президентськими структурами; відпрацювання остаточної редакції Національної доповіді експертною групою, що представлятиме головних учасників розробки та узгодження планів дій щодо реалізації конкретних заходів, спрямованих на виконання положень Національної доповіді; розгляд Національної доповіді в Національній раді з питань державного управління та місцевого самоврядування; оприлюднення Президентом України Національної доповіді в День самоврядування (7 грудня); широку інформаційну, роз'яснювальну та просвітницьку кампанію стосовно змісту та головних положень Національної доповіді в засобах масової інформації; реалізацію узгоджених планів дій головних суб'єктів політики муніципального та регіонального розвитку.

Ми окреслили деякі основні проблеми трансформації державного управління та місцевого самоврядування в Україні. Сподіваємося, наш погляд на ці питання читачі сприймуть із розумінням і зацікавленням.

Автори: Микола ПУХТИНСЬКИЙ, Олександр ВЛАСЕНКО