Конституційні зміни в Угорщині 2012 року: основні новації та їх вплив на суспільно-політичний розвиток держави

Після Другої світової війни, із приходом до влади в Угорщині пробільшовицької Угорської партії трудящих, у серпні 1949 року Державними зборами країни було схвалено Конституцію (Закон ХХ 1949 року), розроблену на кшталт Основного Закону СРСР 1936 року. Відтак, за прізвищами натхненника та одного з редакторів останньої в угорській фаховій літературі нова Конституція дістала назву «сталінської», або «бухаринської».

Її «демократизація» відбулася тільки у 1987—1997 роках у результаті внесення Державними зборами (парламентом) низки поправок до попереднього тексту закону під час так званих двох великих хвиль принципових змін і доповнень. Під час першої з них поправки було внесено 1989 року ще «старорежимним» складом парламенту, чим закріплювалися головні засади домовленостей між опозицією та правлячою на той час Угорською соціалістичною робочою партією стосовно мирного переходу до нової демократичної Конституції та проведення парламентських виборів за багатопартійною системою. Друга «хвиля» змін стала результатом домовленостей переможців перших демократичних виборів до Державних зборів Угорщини 1990 року — Угорського демократичного форуму та Союзу вільних демократів, підтриманих більшістю нових партій, що увійшли до парламенту [15].

Ці зміни заклали принципові засади створення та напрями діяльності органів влади; визначили головні владні, контрольні та громадські інститути, а також умови й засади їхньої взаємодії у рамках парламентської республіки, яка існує у формі багатопартійної системи з чітким розподілом повноважень між гілками влади. Відповідно до цих змін попередню назву держави було змінено офіційним найменуванням Угорська Республіка. Однак для оновлення Основного Закону в країні не було створено нової чи задіяно котрусь із уже наявних спеціальних інституцій: конституювання було і залишилося компетенцією Державних зборів, котрі зберегли за собою право більшістю у 2/3 голосів уносити зміни до Конституції держави.

Отже, протягом 1989—1990 років в Угорщині на базі Основного Закону відбулася зміна суспільно-політичного та економічного ладу, адже фактично був замінений увесь нормативний текст документа. Намагаючись остаточно позбутися юридичного «артефакту» часів комуністичної диктатури, після парламентських виборів 1994 року партії, що були представлені у Державних зборах, дійшли консенсусу щодо правил процедури конституювання: Постановою парламенту 63/1995 (VІ. 17.) OGY було створено Комісію з підготовки Конституції, яка невдовзі запропонувала документ за назвою «Принципи регулювання нової Конституції Угорської Республіки» [13]. Небажання опозиційних на той час партійних фракцій правого політичного спрямування досягнути компромісних рішень із владою щодо окремих спірних положень Основного Закону призвело до припинення подальшої роботи над його текстом. Після цього на практиці питання про заміну Конституції не порушувалося протягом більш як півтора десятиліття.

Публічні дебати щодо нього відновилися лише влітку 2010 року, коли під час квітневих виборів правоцентристський партійний союз ФІДЕС — КДНП отримав небачену в новітній угорській історії підтримку електорату, здобувши 263 (68,13 %) із 386 мандатів у Державних зборах, тобто більшість, яка перевищила 2/3 складу депутатського корпусу. Відповідно до чинного законодавства це уможливило внесення змін до Конституції чи прийняття її нової редакції без урахування позиції інших політичних сил, представлених у парламенті країни. Тож невдовзі після оголошення результатів голосування новий прем'єр-міністр Угорщини Віктор Орбан зробив заяву про те, що протягом двох років держава матиме нову Конституцію, і визначив термін її схвалення Державними зборами: не пізніше 25 квітня 2011 року (Свято Пасхи за Григоріанським календарем). Ця новина викликала жваву дискусію в суспільстві: по-перше, ані у виборчій програмі, ані в межах передвиборної риторики політичної сили-переможця не згадувалося про наміри прийняти нову Конституцію; по-друге, на той час урядом ще не було запропоновано яку-небудь концепцію конституювання чи цілісний текст проекту такого документа. Однак, незважаючи на гострі дискусії та протести опозиційно налаштованої до урядових діячів частини громадськості й парламентської меншості, 18 квітня 2011 року Державні збори 262 голосами представників партійного союзу ухвалили нову Конституцію країни1. Відповідно до окреслених прем'єр-міністром строків, 25 квітня 2011 року президент республіки Пал Шмідт підписав цей документ (який офіційно дістав назву Основного Закону Угорщини), що згідно з п. 1 Заключних положень набув чинності 1 січня 2012 року [1].

Новий Основний Закон викликав неабияке занепокоєння в Європі і навіть погрози з боку США піддати державу остракізму [8], адже, внісши докорінні зміни до його тексту, парламент схвалив і низку «наріжних законів», котрі також мали відповідати вимогам модернізованої Конституції2.

На відміну від Конституції 1949 року, Преамбула якої складалася лише з одного речення, проголошуючи основною метою розвитку країни її мирний перехід від соціалізму до правової держави з багатопартійною системою, парламентською демократією та соціальним ринковим господарюванням, «Національний молебень» Основного Закону 2011 року є набагато ширшим за змістом. Він починається твердженням про відповідальність усієї угорської нації за кожного угорця та гордість за те, що Угорська держава, заснована багато віків тому королем Святим Іштваном, завжди стояла на варті європейських цінностей, адже її народ тривалий час боровся за збереження країни та її незалежності, захищаючи водночас й увесь континент. Зазначено, що особливу роль у житті Угорщини відіграло християнство, яке визначено головним чинником збереження національної самобутності угорського суспільства, про що, звісно, не йшлося в Конституції 1949 року. Тож, хоча ст. VІІ нової Конституції й установила, що кожна особа має право на свободу совісті та релігії, фактичне закріплення християнства як панівної релігії у країні викликало певне невдоволення в Європі.

Ця суперечність виявилася й у прийнятому в липні 2011 року наріжному законі «Про релігію та релігійні організації», чи не найголовнішою новелою якого стало те, що 14 перерахованих у додатку до нього релігійних конфесій автоматично отримали статус офіційно визнаних державою [2]3 . Зрозуміло, що законодавче забезпечення преференцій для певних релігійних конфесій аж ніяк не сприятиме консолідації угорського суспільства і не зможе забезпечити проголошену Основним Законом держави свободу релігій.

У першому розділі нової Конституції («Фундаментальні положення») закріплено нову назву держави — Угорщина (ст. А) (на відміну від колишньої назви — Угорська Республіка, що містилася у зміненій у 1990-му Конституції 1949 року), і підкреслено, що вона є незалежною демократичною правовою державою, в якій джерелом влади виступає народ (п. 3. ст. В), а виконання владних повноважень відбувається за участю обраних депутатів. Форма державного устрою — республіка ст. В). Однією із новацій цього розділу стало визначення шлюбу як союзу чоловіка та жінки (п. 1, ст. L), що прямо вказує на неприпустимість офіційного визнання у країні одностатевих шлюбів. Тож правові норми, які з'явилися в новій Конституції, не на жарт занепокоїли правозахисників, котрі спеціалізуються на питаннях прав сексуальних меншин: по суті, Основний Закон рішуче відкинув принципи політкоректності й толерантності щодо окремих груп осіб [11].

Другий розділ Конституції 2011 року присвячений основним правам та обов'язкам громадян держави. Новим стало положення про те, що згідно з нормами християнської моралі людське життя має бути захищене з моменту зачаття, що, вочевидь, мало б зменшити кількість абортів у країні та підвищити народжуваність. Однак як це співвідноситься з дотриманням прав жінок, законодавець не уточнює [11].

Закріпивши в новій Конституції (як і в попередній) основні громадянські права, з неї вилучили положення, які надавали будь-кому право знати відомості, що становлять суспільний інтерес (§61. 1) Конституції 1949 року), а це, зрозуміло, не можна вважати кроком, спрямованим на захист прав громадян. Окрім того, водночас із відокремленням церкви від держави, новою нормою стало проголошення співпраці держави з церквою в суспільних цілях (п. 2. ст. VІІ).

Новацією є й закріплення в Основному Законі країни права громадян на повагу до приватного та сімейного життя, ділових взаємин і доброго імені  (п. 1. ст. VІ). Окрім того, відтепер держава не зобов'язана забезпечувати право на працю, а повинна лише намагатися створювати умови, за яких особи, здатні працювати, могли б скористатися таким правом (п. 2. ст. ХІІ). На відміну від попередньої Конституції, яка прямо закріплювала право громадян на соціальне забезпечення [3], теперішній закон зазначає, що держава тільки сприятиме тому, щоб кожен громадянин отримував соціальний захист (п. 1. ст. ХІХ), що, знову-таки, навряд чи можна вважати позитивною новиною для значної частини населення країни.

Серед позитивів можна назвати нове положення, згідно з яким Угорщина намагатиметься забезпечити доступ громадян до здорового харчування і питної води та сприятиме незастосуванню в сільському господарстві генетично модифікованих речовин (п. 2. ст. ХХ), а також зобов'язуватиме тих, хто завдав шкоди навколишньому середовищу, компенсувати грошові витрати на відновлення природи чи повернути її до первісного стану самотужки (п. 2. ст. ХХІ).

Основний Закон 2011 року встановив право угорських громадян обирати і бути обраними до парламенту та місцевих органів влади, а також до Європейського парламенту (про останній, звісно, в Конституції 1949 року не йшлося) (п. 1. ст. ХХІІІ). Окрім цього, в документі закріплено право дорослих громадян інших країн Європейського Союзу, які проживають на території Угорщини, брати участь у місцевих виборах та виборах до Європарламенту (п. 2. ст. ХХІІІ), а біженцям та іншим емігрантам, котрі легально перебувають на території держави, надано активне виборче право для участі у виборах до місцевих органів влади (п. 3. ст. ХХІІІ).

В одній з новел третього розділу Конституції зазначено, що розпуск парламентом депутатського корпусу місцевого органу влади, який діє антиконституційно, тепер може відбутися без запиту думок уряду та конституційного суду. Якщо ж узяти до уваги, що нині провладна політична сила контролює 2/3 місць у парламенті, надання останньому таких повноважень не є рухом на шляху до демократизації [9, с. 21].

Окремий підрозділ Основного Закону присвячено всенародному голосуванню — референдуму (ст. 8), який можуть ініціювати щонайменше 200 тисяч виборців країни. Конституція встановлює, що справжній (за умови участі в ньому не менш як половини виборців) та результативний (за умови, що не менш як половина виборців, котрі взяли в ньому участь, дали однакову відповідь на поставлені запитання) підсумок референдуму є обов'язковим для парламенту країни (за Конституцією 1949 року референдум міг мати як обов'язковий, так і рекомендаційний характер) [3]. Документом було змінено й процедуру проведення референдуму: так, вилучено неможливість здійснення голосування щодо програми уряду, а також змісту законів, які стосуються виборів депутатів місцевих органів влади, депутатів парламенту та Європейського парламенту (ст. 8).

Проведення виборів президента країни у три етапи (згідно з Конституцією 1949 року) [3] було замінено змаганням кандидатів максимум у двох турах. Обраним уже в першому турі голосування вважається той із них, котрого підтримали 2/3 депутатів парламенту. Якщо цього не сталося, проводиться повторне голосування, в якому беруть участь лише ті кандидати, котрі дістали найбільшу кількість голосів під час першого етапу виборчих перегонів. У цьому разі обраним уважається той із них, хто отримав більшість голосів присутніх на голосуванні депутатів парламенту.

Сім статей (ст. 15—22) Конституції 2011 року присвячені діяльності уряду та прем'єр-міністра. Встановлюється, що уряд є найвищим управлінським органом держави і може створювати передбачені законом органи державного управління (п. 2. ст. 15). На відміну від попередньої, нова Конституція не вимагає прийняття програми уряду одночасно з призначенням прем'єр-міністра. Останньому надано повноваження із визначення загальної політики угорського уряду (п. 1. ст. 18), у межах якої він має самостійно скеровувати роботу структур державного управління та ставити завдання перед міністрами або урядом загалом (п. 2. ст. 18), а також видавати постанови, які, однак, не можуть суперечити законам, постановам уряду чи голови Угорського національного банку (п. 3. ст. 18). Відповідно ці новації значно підвищують статус прем'єра в системі державного управління.

Наступні статті Основного Закону присвячені саморегульованим органам (ст. 23) та діяльності Конституційного суду (ст. 24). Кількість членів останнього було збільшено до 15 суддів (порівняно із 11 згідно з Конституцією 1949 року), котрі мають обиратися на дванадцятирічний термін. Ще однією новацією стало обрання голови Конституційного суду з-поміж його членів 2/3 голосів депутатів парламенту: перед тим його обирали самі члени суду (тут, мабуть, доречно нагадати про конституційну більшість, яку наразі мають у парламенті провладні сили). Змінилися й завдання цього органу, вони стали деталізованішими (§2 ст. 24), що, на думку деяких дослідників, обмежило його повноваження [6]. Не можна назвати демократичним і анулювання норми, яка закріплювала право будь-якого громадянина держави безпосередньо звертатися до Конституційного суду [3].

Основним Законом 2011 року встановлено новий строк, на який обирається Генеральний прокурор країни — 9 років, а також вимогу у 2/3 голосів депутатів парламенту (п. 4. ст. 29) (тобто кваліфікованої більшості), необхідних для проходження певної кандидатури, що навіть у разі приходу до влади інших політичних сил фактично унеможливлює його заміну на цій посаді.

Уперше до Конституції вміщено статтю, яка стосується основ діяльності Уповноваженого з прав людини (ст. 30), котрий обирається 2/3 голосів депутатів парламенту строком на 6 років та зобов'язаний щорічно доповідати Державним зборам про свою діяльність (п. 3, 4. ст. 30). Відповідно до  Конституції 1949 року у країні існували посади комісарів із прав громадян та національних і етнічних меншин (розділ V), які, втім, виконували такі ж функції, які сьогодні покладені на Уповноваженого з прав людини4. Негативом можна вважати те, що з Основного Закону зникло положення, згідно з яким кожен громадянин міг виступити ініціатором порушення справи, котра розслідувалася комісаром Державних зборів у визначених законом випадках [3].

Окремий підрозділ Конституції 2011 року присвячено суспільним фінансам. Так, ст. 36 регламентує процес прийняття державного бюджету та організацію його виконання. Однією з особливостей її положень є заборона парламенту приймати закон про державний бюджет, у результаті виконання якого держборг країни може перевищити валовий внутрішній продукт країни більш як на 50%. У разі перевищення держборгом ВВП більш як наполовину парламент має право приймати лише такий бюджет, котрий зменшуватиме відносну пропорцію державного боргу щодо валового внутрішнього продукту.

По суті, Основний Закон 2011 року доволі схожий на попередній, тому, як і очікувалося, не змінив модель парламентської республіки в державі на президентську. Угорщина залишилася країною, в якій вагому роль відіграють парламент і прем'єр-міністр. Можна сказати, що Конституція навіть посилила вплив законодавчої та виконавчої гілок влади, адже відтепер голова Конституційного суду країни теж обирається парламентом, а прем'єр-міністр узагалі «визначає загальну політику уряду» [1].

Хоча новий документ розширив повноваження Бюджетної ради (складається з трьох осіб), без згоди якої не може бути прийнято державний бюджет країни: відтепер члени цього управлінського органу не обираються парламентом, адже двоє з них входять до його складу за посадою — голова Рахункової палати та голова Національного банку, а третій — голова Ради — обирається з-поміж авторитетних економістів президентом республіки терміном на шість років.

Конституцією Угорщини 2011 року було закладено системний принцип посилання на інші закони (як уже прийняті, так і ще не ухвалені). У тексті документа міститься 51 посилання на інші нормативно-правові акти, а це фактично означає, що більшість найважливіших суспільних інститутів, процесів та відносин тепер регулюватимуться положеннями законів. Відповідно сама Конституція перетворюється на «декоративно-вітринний» інститут держави [7]. Більше того, значна кількість законів, на які зроблено посилання, є «наріжними», тобто такими, які приймаються 2/3 голосів депутатів парламенту, що (як і призначення кваліфікованою більшістю посадовців) практично позбавить майбутні уряди, котрі, напевно, не контролюватимуть переважну більшість депутатських мандатів, можливості здійснення власної політики, законодавчих та кадрових змін. Тобто, по суті, ФІДЕС планує врядувати і після можливої втрати влади, що є порушенням принципів демократичного врядування й змінюваності керівництва країни демократичним шляхом. Окрім того, парламентом уже було прийнято низку нових законодавчих актів, котрі не сприяють розвитку демократії в суспільстві і вже були піддані значній критиціs. 

Ухвалена весною 2011 року керівною партією ФІДЕС Конституція Угорщини в своїй основі містить механізм простої і безпроблемної зміни Основного Закону (чим легко можуть скористатися ФІДЕС та його союзник Християнсько-демократична партія, котрі контролюють майже 3/4 депутатських мандатів), котрий за таких умов не може виконувати однієї зі своїх найважливіших функцій — бути головним нормативним актом країни прямої дії. Крім того, нова Конституція не повною мірою відповідає загальноприйнятим стандартам демократичної правової держави, як, зрештою, і більшість ухвалених законів, що її доповнюють [7].

Одразу після її прийняття опозиція назвала документ «однопартійним», а багато угорців (і, мабуть, небезпідставно) побачили в ньому шлях до встановлення в державі авторитаризму й диктатури. На думку співголови опозиційного руху «Солідарність» Шандора Шекелі, нова Конституція повертає країну в 1989 рік. «Такий Основний Закон нищить систему стримувань і противаг, які ми створили в 1989 році. Якщо вдасться замінити цей уряд і його систему, нам доведеться повернутися у 1989 рік ще раз, щоб усе вибудувати знову», — заявив Ш. Шекелі в одному з інтерв'ю. Один із опитаних Euronews учасників мітингу, який проводили опозиціонери, заявив, що «головна проблема цієї Конституції в тому, що вона сама порушує конституційний порядок. Новий Основний Закон написаний для правлячої партії» [6].

Недарма ж нова Конституція Угорщини — улюблене дітище прем'єр-міністра і керівника правлячої партії Віктора Орбана — ще перебуваючи на стадії проекту викликала різку критику з боку багатьох відомих політиків Заходу, а представники ліберальної преси відкрито назвали цей документ прямою загрозою європейській демократії [12].

Рівень небезпеки для європейських принципів народовладдя можна збагнути, взявши до уваги не тільки саму Конституцію Угорщини, а й закони, прийняті для виконання її положень. Зміст усіх цих нормативно-правових актів доволі яскраво свідчить про рух угорської влади в бік націоналізму й авторитаризму, що суперечить багатолітнім демократичним традиціям угорського суспільства. Недарма ж представники демократичного середовища закликають приділити більшу увагу діям керівництва цієї центральноєвропейської держави та правовим актам, які ним ініціюються. В іншому разі це може загрожувати цінностям усієї європейської спільноти [16].

Джерела

4. В Европе появился новый «мальчик для битья» — Венгрия [Електронний ресурс]. — http://tay-kuma.livejournal.com/790541.html

5. Коваль А. Кубик Рубика для Орбана // Зеркало недели. — 2012. — № 3 (27.01) [Електронний ресурс]. —http://dt.ua/POLITICS/kubik_rubika_dlya_orbana_bryussel_obureniy_zakonodavchimi_novelami_budapeshta-96391.html

6. Негодин А. Венгрия больше не республика [Електронний ресурс]. — http://www.telegraf.lv/news/vengriya-bolyshe-ne-respublika

7. Пожаров О., Райхель Ю.  Сигнал Будапештові // День [Електронний ресурс]. — http://www.day.kiev.ua/
222195

8. Полевой А. Венгрия отказалась от «европейских ценностей»: Брюссель не знает, что делать [Електронний ресурс]. — http://win.ru/geopolitika/1326355719

9. Савчин М. Демократія і конституційна легітимність: проблеми теорії та практики // Віче. — 2010. — № 22. —
С. 21—24.

10. Сидоренко С.  Новый закон в Венгрии вводит дискриминацию и ограничивает свободу вероисповедания — правозащитники [Електронний ресурс]. — http://www.irs.in.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=962%3A1&catid=35%3Aworld&Itemid=62&lang=ru

11. Трухачев В.  Ультиматум ЕС: что ответит Венгрия?   [Електронний ресурс]. — http://win.ru/informatsionnye-vojny/1326754551

12. Чередник О. Венгрия и ЕС. Незаконченная история идеологического противостояния [Електронний ресурс]. — http://topwar.ru/print:page,1,10104-vengriya-i-es-nezakonchennaya-istoriya-ideologicheskogo-protivostoyaniya.htm

14. Feher Margit. Hungary Passes New Constitution Amid Concerns [Електронний ресурс]. — http://blogs.wsj.com/emergingeurope/2011/04/18/hungary-passes-new-constitution-amid-concerns/?mod=google_news_blog

16. Stephens Philip. A Hungarian coup worthy of Putin// The Financial Times — January 5, 2012 [Електронний ресурс]. — http://www.ft.com/intl/cms/s/0/306d5342-36db-11e1-b741-00144feabdc0.html 

Автор: Ігор ІЛОВ