Природне право з необмеженим потенціалом

Попередня доповідь Комісії з питань здійснення народовладдя щодо розуміння та реалізації конституційних положень «влада народу»

Насамперед два застереження.

Перше: Конституцію України 1996 року не можна вважати фінальною крапкою на шляху еволюційного формування конституціоналізму та реалізації «влади народу». Це випливає з Акта проголошення незалежності України.

Друге: Український народ, здобувши всю повноту влади, єдиний має суверенітет без обмежень і наділений правом змінювати конституційний лад шляхом всенародного голосування.

У цих конституційних постулатах закладено концепт верховенства «влади народу», який є визначальним для конституційних механізмів її закріплення в нормах Основного Закону й реалізації в усіх сферах функціонування суспільства і держави. При цьому фундаментальною основою для реалізації інституту народовладдя виступають конституційні принципи: «суспільство обумовлює сутність держави», а «права і свободи людини і громадянина визначають мету і завдання здійснення народовладдя».

Сприймаючи вказані застереження й спираючись на конституційні постулати, Комісія з питань здійснення народовладдя представляє попередню доповідь Конституційній Асамблеї як систему дослідження конституційних норм і положень, що становлять інститут «народовладдя», з позицій виявлення конституційних реалій, невідворотності їх критичного осмислення, з позицій «живої Конституції». Цей шлях указує на достовірність визначеного комісією методологічного підходу та знаходження доказів і мотивацій у підготовці наступних змін і доповнень до тексту Конституції України 1996 року на етапі розробки структури та змісту відповідної Концепції.

Виходячи з принципів та цінностей конституційного права, досліджених ученими-юристами, політологами, філософами та соціологами правового спрямування, правова категорія «народовладдя» отримала свій концепт, як фундаментальний базисний елемент структури демократії. Спираючись на розроблене поняття «народовладдя» (з часів Т. Гобса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Л. де Монтеск'є та інших і до сучасного періоду історії), нині наука конституційного права використовує метод герменевтики як умову отримання нового рівня знань у праворозумінні конституційної доктрини «влада народу — основа суверенітету і джерело всієї влади». Провівши аналіз і тлумачення основної бази юридичних та інших з правовим контекстом джерел, присвячених конституційній категорії «народовладдя», констатуємо, що природно-правове вчення про народовладдя є частиною органічної теорії вищого порядку — визнання пріоритету прав і свобод людини, волі індивідів як носіїв соціальних і культурних цінностей громадянського суспільства.

Отже, головний лейтмотив і найбільше завдання доповіді комісії полягає в тому, щоб мотивація в підготовці Концепції змін до Конституції була пов'язана з виявленням реальності здійснення конституційних норм, присвячених народовладдю.

Перша позиція виходить з того, що народ — визначальна ознака владних відносин. Ще це означає?

Багато визначень поняття «народовладдя» відомі теорії конституційного права, й усі вони передбачають його у структурному уявленні як об'єктивний організм демократії. Він складається з елементів, наявних у природі суспільства, незалежно від нашого мислення й наших уявлень про демократію як владу народу. Кожному члену Конституційної Асамблеї відома багатоманітність форм організму демократії, які мають безпосередній і представницький характер. Отже, важливо привернути увагу насамперед до виявлення змісту цього правового явища. Але при цьому очевидно, що такий підхід має один суттєвий недолік. Оскільки конституційне поняття «народ» залишається у смисловому значенні нерозкритим, відбувається політична маніпуляція, пристосування його до різного характеру політичних відносин. Конструкція змісту конституційного терміна «народ» не була з'ясована й герменевтичними дослідженнями Конституційного Суду України, який звертався 2005 року до з'ясування смислу предмета «влада народу» в контексті розуміння частини першої статті 5 Конституції України. Адже, коли йдеться про «народ» у юридичному сенсі, це поняття не сприймається наукою конституційного права як «народ, який за аналогією можна уявити як суму громадян, які його складають», а разом з цим народний суверенітет також не являє собою сукупність суверенітетів громадян. З цієї причини наукові висновки підтверджують абстрактність змісту дефініції «народ», «народні маси», а інколи «народ» має локальне розуміння й уживається як «населення», «суспільство» — як територіальна громада та інше. Постає серйозне запитання: чи не тому в реаліях життя з часів радянського суспільства чимало політиків і державних діячів ставлять під сумнів можливість здійснення влади безпосередньо ним самим або прямим чи (опосередковано) повним делегуванням народом суверенних повноважень влади суб'єктам державного правління, які періодично за фактом виборів отримують від народу представницький мандат (Верховна Рада України, Президент України, органи місцевого самоврядування).

Таким чином, визначальна позиція вказує, що вичерпного й остаточного наукового пояснення стосовно єдності населення в багатонаціональній спільноті вживаного в Конституції України поняття «Український народ» наукою ще не вироблено. Це ускладнило завдання, але не зупинило конституційне дослідження комісією поняття «народ» як організований суб'єкт природного поселення людей, як складна єдність, що поєднується з частин (нація, нацменшина, етнічна група та ін.), які теж виступають простими єдностями з аналогічними властивостями й для кожного з нас є об'єктивною реальністю. В той же час визначення такого суспільного суб'єкта, як «народ», є скоріше результатом певного мислення, емпіричного пізнання природи та життя суспільства як органічного явища. Для конституційно-правового розуміння верховенства й першооснови влади народу поняття «народ» означає живий суб'єкт, і це вказує на об'єктивну категорію існування єдності людей на території України як держави — стосовно мети свого утворення і людського (соціального) буття. З цього випливають природні права народу мати й розпоряджатися владою над собою і в конституційному порядку включатися в механізми управління державою в соціально-економічних, культурних, економічних та інших напрямах. Це невід'ємне право народу на установчу владу відносно суспільного управління людьми є посутньою ознакою народовладдя. При цьому, звертаючись до органічної теорії, яка складається з різних підходів щодо поняття «народ», і виходячи з аналізу природи формування єдності людей на території України, вкрай сумнівний вигляд має нещодавно запропонована для місцевих рад псевдогіпотеза щодо соціальних утворень в окремих регіонах держави, як реальних самостійних організмів, яким властивий трансцендентний характер.

Для учених-конституціоналістів залишається проблемним юридичний зміст конституційного поняття «Український народ». Деякі вчені у ХІХ столітті в пошуках аргументів народоутворення стверджували, що це питання факту, а не права. Але з моменту проголошення в Декларації про державний суверенітет України було знайдено політичне розуміння й прийнято визначати «народ» у Конституції як Український народ.

Не безперечно, але правильно з наукових позицій звернути надалі увагу на можливість на підготовчій стадії розробки Концепції, перевіривши відповідність статті 1 реальним суспільним відносинам, стосовно природи української держави ввести досконаліше універсальне поняття «конституційна держава». Адже потрібно саме з цього почати й закласти  іманентну логіку розвитку смислової категорії  сутності держави як конституційної з ознаками стати правовою, соціальною і демократичною.

Чи сприймають члени Конституційної Асамблеї аксіоматичним текст статті 1 Основного Закону, в якому стверджується, що Україна є демократична, соціальна, правова держава? З позиції реалізації, а це передусім права і свободи людини як мета і пріоритети «народовладдя», держава повинна ще набути вигляду правової, соціальної і демократичної. Тобто держава в перспективі має стати посутньо такою, а за наявності Конституції, її верховенства як соціальної цінності визначення «конституційна» держава відтворюватиме вже досягнуту реальність. І тому характеристика відповідатиме дійсно конституційній сутності.

Ми виходимо з того, що фундамент наукових знань — це реальність життя, а умовних меж, гіпотез конституційне право не сприймає.

Хоч би яким важливим було конституційно-правове виявлення ознак поняття «народ», наведена аргументація свідчить, що тільки народ об'єктивно виступає джерелом суверенної влади, коли він за своїми ознаками є цілісним, соціальним організмом і уособлює суспільство (тобто соціальну спільноту людей), а штучне (політичне, етносоціальне, національне) виділення в самостійні утворення окремих груп населення начебто цілісної спільноти є прямим шляхом до сепаратизму, руйнування інститутів демократичного правління в країні. У багатоманітності форм національного, мовно-культурного, етнотериторіального укладу (буття) людей головним є збереження і зміцнення єдності соціальної спільноти — Українського народу, який має єдину мету — побудову в «конституційній державі» політичного режиму з верховенством права і принципу демократії.

Таким чином, виявлена кваліфікація органічної єдності суспільства підтверджує конституційну цінність категорії «народ», що характеризує його в конституційній побудові суб'єктів влади як вищий суб'єкт права на владу. Методологічно ми пропонуємо на розгляд Конституційної Асамблеї такий постулат: народ не претендує, а природно є носієм усієї влади з необмеженим потенціалом суспільного впливу на всі інші похідні інститути влади, об'єднані державою. Народ є від природи носієм верховної влади і сувереном без будь-яких обмежень і здатний реалізовувати свою волю стосовно державних та інших владних органів.  Конституція лише фіксує, а не наділяє такою властивістю народ. При цьому конституціоналісти вважають доведеним, що не можна ігнорувати той факт, що в об'єктивній реальності могутність державної влади визначає межі ініціативного прояву волі народу, здійснюючи управління ним як об'єктом. Як це можна бачити у класичній моделі розподілу влади (частина перша статті 6 Конституції), навіть у самому складі сучасної держави встановлені між суб'єктами з власною компетенцією реально-юридичні відносини є політико-декларативними. Проте ставлення держави до народу, його верховної влади в багатьох аспектах фактично нівелюється. Головну причину такої реальності наука конституційного права вбачає у відсутності правової визначеності влади народу, оскільки конституційна формула «єдиним джерелом влади і носієм суверенітету в Україні є народ» не знайшла реалізації в законодавстві, бо ця формула розглядається не як правовий, а як політичний постулат.

Оцінюючи такий стан конституційної реальності, маємо всі підстави констатувати, що слабкість демократичних інститутів, низька політична самодіяльність (самоорганізація) переважної більшості населення є причиною того, що окремі активні прояви народу у формах його самоідентифікації державна влада або пригнічує, або ефективно регулює, і в обох випадках держава тим самим нейтралізує народну ініціативу. Те, що пасивно відображається у формуванні громадянського суспільства, фрагментарно підтримується державною владою й відповідно часто видається за демократичну ініціативу громадян, а, по суті, є ініціативами самої державної влади. Такого роду політичний конгломерат з'являється щоразу, коли держава суспільно-політичну активність підмінює звичаєм, не звертаючи уваги на встановлений конституційний правопорядок у юридичних відносинах із народом як суспільним організмом. Це породжує конституційні конфлікти у зв'язку з негативними процесами ігнорування волі народу з різноманітних питань вирішення державою внутрішнього і зовнішнього життя країни.

На такому підґрунті саме й виникає досить ризикова політико-правова ідея конституційного закріплення раціонального і недемократичного центру управління в державі (так званої жорсткої вертикалі влади), яка підтверджується реальною практикою. У цьому разі потенціал волі народу як єдиного джерела влади залишається нерозкритим у конституційних механізмах її реалізації, оскільки домінуючою для держави є політика зміцнення на всіх рівнях виконавчо-розпорядчої  моделі вертикалі державної влади, що свідомо пригнічує ідею «народоправства», а демократія перестає бути сутністю держави. Отже, виникає необхідність переоцінки конституційного принципу, закладеного в суб'єктному визначенні невідчужуваності верховенства влади народу як носія суверенітету. Важливо спрямувати критичне осмислення на реальний стан речей, коли наявне теоретично позитивне, а практично пасивне ставлення державної влади до «народоправства» не підтверджується механізмами його застосування, оскільки не знайдено доказів безпосередньої участі народу як політичної нації в реальних формах керівництва країною (низька явка громадян, пасивність до виборчого процесу, перманентність виборів знижує реалізацію волі громадян щодо установчої влади народу).

 

Здійснення влади народу через органи державної влади

Особливе місце в наступній концепції має посісти концентрована правова думка щодо оцінок та характеру існування органічних зв'язків народу з органами державної влади, місцевого самоврядування, для яких суверен — народ повинен бути єдиним джерелом владних повноважень у всіх сферах життєдіяльності людей. Стосовно сучасної суспільно-політичної ситуації в Україні актуальність постановки цього питання зростає, зважаючи на те, що безумовне визнання і захист природних прав людини і громадянина зумовлює рівність усіх перед законом, але ознаками сучасної держави є і дедалі вагоміше стає панування державного апарату в центрі й на місцях. Тому застосування державою влади пояснюється необхідністю посилення політичної волі державних органів і посадових осіб центральної влади, встановлення жорсткого контролю бюрократичного апарату над процесами формування вільного, плюралістичного ринкового суспільства. Хіба не створюється тим самим благодатне середовище для режиму особистої влади, тоталітаризму, проявів насилля над людьми, нехтування принципами гуманізму, справедливості? Як наслідок реальний зв'язок у народу з державною владою та органами місцевого самоврядування стає більш умовним з великою часткою адміністрування у їх стосунках, ніж конституційно-обов'язковий, тобто службово-обслуговуючий з боку органів влади, що викликає втрату довіри і авторитету в населення всіх соціальних верств до цих органів. Про такий стан політико-правових відносин досить переконливо свідчать результати репрезентативних досліджень соціологічних структур, коли загальнонаціональні інтереси ігноруються владою всупереч безпосереднім конституційним обов'язкам включати малі та великі спільноти громадян, як суспільних суб'єктів, у функціонування владних органів держави і місцевого самоврядування відносно розпорядження, зокрема, об'єктами, які є національним багатством (статті 13, 14 Конституції України).

На підтвердження нашого бачення реальної ситуації звернімося до практики, яка свідчить про занедбання навіть формально наявних раніше організаційних форм «народовладдя». Наприклад, у сфері економічних конституційно закріплених відносин права власника — Українського народу суб'єкти публічної влади використовують без обмежень, ігноруючи права народу, і це, на жаль, встановлено Конституцією. Законодавство часто навіть усуває в дозвільному порядку організаційні й правові бар'єри, які повинні відокремлювати приватне і державне (суспільно значущі об'єкти і сфери загальносуспільного значення). Таким чином, з'являється небезпечна тенденція, коли влада народу підмінюється владою бюрократичного апарату — безмежною і безконтрольною з боку народу. А за відсутності або слабкості конституційних інститутів відповідальності органів державної влади і місцевого самоврядування приватні інтереси високопосадовців або заможних осіб задовольняються за рахунок об'єктів права власності Українського народу. Звичайно, це перетворює конституційні положення частин першої, третьої статті 13, частини першої статті 14, частини першої статті 16 та інших Конституції України на фікцію. А отже, втрачається смисл установчої влади народу й держава перебирає в неконституційний спосіб, усупереч вимогам статті 19 Конституції, верховну владу народу. Такий порядок конституційних відносин, коли втрачається органічний зв'язок державної влади, органів місцевого самоврядування з народом, відображає суспільну потребу конституційної модернізації і створення нових смислових (текстуальних) конструкцій відповідно до об'єктивних потреб і реалій та сучасних поглядів на «народовладдя», яке здійснюється тільки за наявності й функціонування механізмів «народоправства». Адже тільки узгоджуючи та реально визнаючи пріоритет загальносуспільних інтересів у взаємообумовленості народоутворювальної функції для органів публічної влади, яка опосередковується в підсумку органами державної влади, можна досягти мети — побудови демократичного суспільства і правової, соціальної держави.

У цьому зв'язку правомірно навести деякі пояснення сучасного праворозуміння конституційного режиму здійснення влади народом.

 

Конституційно-правові умови реального народовладдя

Ми вбачали завданням Комісії з питань здійснення народовладдя залишатися поза схоластичною системою понять «режим» і «влада», які завжди опиняються в площині багатоманітності життя й наших реалій.

Для тих, хто керується вченням про Конституцію, завжди методологічно важливим залишається головне питання: в чому полягає влада, яку має народ як суверен? У практичному вимірі юридичне розуміння протилежне історичному, й тому ми зупинилися на тому, що може бути визначальним для реального народовладдя та в чому сенс виявлення ознак сучасного конституційного значення поняття «влада народу». Політична думка інтерпретує цю категорію як право, пов'язане з волею народних мас. Юристи пропонують дивитися на «владу народу» з позицій правового формалізму, а це насамперед норми Конституції, в яких закладені не тільки принципи верховенства народу як джерела державної влади та місцевого самоврядування, а й прерогативи Українського народу, його виключне право в політичній сфері конституційних відносин: а) визначати і змінювати конституційний лад в Україні; б) у будь-який конституційний спосіб протидіяти узурпації державою, її органами або посадовими особами суверенної влади; в) надавати Верховній Раді України конституційні повноваження виражати суверенну волю народу і приймати Основний Закон України та встановлювати конституційний режим цілісності і недоторканності території України, забезпечувати її захист як справу всього народу; г) доручати державі збереження генофонду Українського народу; д) вимагати від держави дотримання конституційного порядку щодо заборони створення і функціонування збройних формувань, не передбачених законом; е) вирішувати разом із державою питання розташування іноземних військових баз на території України; ж) виступати в повному обсязі владною силою щодо вимоги реалізації права громадян брати участь в управлінні державними справами, народному волевиявленні у всеукраїнському та місцевих референдумах, виборах до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також Президента України; з) бути гарантом визнання і здійснення місцевого самоврядування та інше, що передбачено в Преамбулі, статтях 5, 7, 16, 17, 38, 69, 71, 72, 73 та інших Конституції України. Ми назвали сім основних складових конституційного режиму суверенної влади народу, які цілком спроможні стати основою розробки Суспільного договору щодо оновленої Конституції 1996 року (ця пропозиція підтримана членами комісії).

Правове обґрунтування в конституційному сенсі насамперед полягає не тільки у визнанні державою повної належності влади народу, його національної культурної свободи, а й у закріпленні в Преамбулі Конституції найважливішої ознаки верховенства і суверенітету влади народу — визначення статусу Українського народу  як політичної нації.

У цьому зв'язку пропонується така аргументація. Суспільна правосвідомість є найважливішим стрижнем і рушійною силою влади, що цементує державну єдність. Суспільна думка характеризує владу народу тільки тоді, коли вона є визначальною для держави та органів місцевого самоврядування в прийнятті найважливіших рішень. Ідеологію сучасної Конституції України виражає народний суверенітет, і тому комісія вважає, що крізь призму цієї конституційної доктрини необхідно розглядати всі конституційні інститути державної влади й місцевого самоврядування. Адже суверенна влада народу не підкоряється символам, наявним у тексті Конституції України. Якщо уважніше придивитися до здійснення конституційного концепту, одразу стає зрозумілим, що воля народу відчужена від механізмів держави.

Контент-аналіз періодичної преси й наукові роботи свідчать, що політики та державні діячі ігнорують запровадження конкретних механізмів дієвості народовладдя, ставляться до «народоправства» як до ілюзії. Члени комісії — професори Ю. Барабаш, О. Фісун, провівши науково-теоретичне дослідження категорії «влада народу», дійшли висновку, що Конституція, декларуючи виключне право народу застосовувати владу народу, має відкритий шлях лише щодо визначення й зміни конституційного ладу, оскільки визначено правосуб'єктність Українського народу, при цьому абстрактно формулюється саме поняття «конституційного ладу», а реалізацію влади Конституція спрямувала в незрозумілий спосіб «визначення і зміни конституційного ладу».

Відсутність базових умов і дієвого механізму реалізації ухвалених рішень населенням не дає можливості практично здійснювати владу відносно прав і свобод громадян, а також основоположних принципів народовладдя, про що наочно свідчить ситуація зі всеукраїнським референдумом 2000 року, підкреслює професор О. Фісун.

Під час формулювання припису ч. 3 ст. 5 Конституції наміри законодавця призвели до доктринальної помилки, яка суттєво вплинула на подальший розвиток конституційного процесу, зазначає доктор юридичних наук Ю. Барабаш. Таким чином, конституційна юрисдикція опинилася в становищі методологічної пастки, коли відповідно до конституційних понять «конституційний лад» без розкриття його змісту, а філологічно це виглядає з позицій «влади народу» як «визначення його та «заміна», Конституційний Суд України оминув увагою, не сформулювавши їхні дефініції, а тому за висновком учених—членів комісії, визначення «влади», яка характеризує правосуб'єктність народу, є оціночною категорією та охоплює надзвичайно широкий діапазон поглядів щодо його змісту. Це не дає можливості застосувати «владу народу» відносно вказаного предмета й більше схоже на утопію практичного використання конституційних приписів.

Отже, виникає необхідність зміни доктринальних підходів до розуміння поняття «конституційний лад» в аспекті виключного права Українського народу формувати структуру та систему правовідносин, що відображено у ч. 3 ст. 5, ст. 156 Конституції (про затвердження на референдумі змін до розділів І, ІІІ та ХІІІ). У такому конституційному форматі тільки народ може змінювати Конституцію, що відображає зв'язаність норм Конституції волевиявленням не парламенту, а народу. Ставлення держави до «влади народу» найвиразніше проявилося в рішеннях Конституційного Суду України. В одному з перших рішень КСУ від 03.10.1997 р. № 4-зп сформульована безапеляційна позиція Суду, яка засвідчила, що «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття». Основні аргументи щодо застосування повноважень ad hoc зводяться до їх відсутності у Верховної Ради приймати нову Конституцію, а також використання референдуму як стадії ратифікації при внесенні змін до розділів Конституції, що закріплюють основи  конституційного ладу (Рішення від 11.07.1997 р. №3-зп). Ці правові позиції визначали шлях реалізації народовладдя по відношенню до Конституції. Проте члени комісії правомірно поставили запитання: чому Суд дійшов саме такого висновку й коли відбулася реалізація суверенних прав народу, якщо він уповноважив парламент на реалізацію його (народу) установчих повноважень? Згідно зі ст. 5 Основного Закону 1978 року найважливіші питання повинні виноситися на всенародне обговорення, а також ставитися на всенародне голосування (референдум). Загальновідомо, що Конституційна Комісія тих часів, яка розробляла проект Конституції 1996 року, не могла ігнорувати спосіб прийняття нової моделі Основного Закону України. Для нас зрозуміло, що актуальнішого питання, яке повинно було ставитися у вказаній процедурі набуття легітимності Конституцією моделі 1996 року, не існувало. Такий порядок отримання вотуму довіри від народу був передбачений і в заключних положеннях Конституційного Договору від 8 червня 1995 року, коли заборонялося проводити референдум з будь-яких питань, окрім прийняття нової Конституції України. Намагання забезпечити максимальну легітимність нової Конституції через всенародне обговорення й референдум у той період 1995 року були нейтралізовані політичним процесом.

Члени комісії з певним сумнівом поставилися до  правових позицій КСУ, які  визначали правозастосування Верховною Радою установчої влади від імені Українського народу стосовно Основного Закону України в рішеннях 1997 року. Якщо таким чином пояснювати прийняття Конституції парламентом, убачаючи опосередковану суверенну волю народу, як це зробив Конституційний Суд у Рішенні від 5 жовтня 2005 року
№ 6-рп/2005, або наводити як аргумент відсутність у чинній Конституції зазначеного права парламенту, можна дуже легко знайти в таких правових позиціях Суду нашарування конкретної політичної кон'юнктури. Результат буде всім відомий: на довгий час відкладається реалізація суспільних ідеалів, а влада народу стає лише  конституційною фразеологією.

У сучасних умовах конституційна модернізація дозволяє глибоко осмислити реальний зміст найважливішої конституційної категорії, вивести поняття «влада» на рівень гносеологічного розуміння її походження від народу, коли  панівним витоком стає не абстрактна формула Конституції, а повне й невикривлене витлумачення волі суверена. Які не були б теоретичні заперечення юристів і політологів проти такого підходу, безсумнівно головне: з ідеєю влади народу, яку слід перетворити на механізм конституційного рівня, пов'язані такі могутні й глибокі настрої народних мас у багатьох питаннях політики держави. Адже без влади народу, без її розуміння й закріплення в новій редакції статей 5, 38 та інших стає незрозумілим життя сучасної демократичної держави.

Тут слід також навести аргумент члена комісії Ю. Барабаша. Він стосується того, що в політичних колах не згасла ідея про винесення нової редакції Конституції на затвердження референдуму (з попереднім всенародним обговоренням). Конституційний Суд зробив однозначний висновок, якщо виявляти довіру до його рішень, прийнятих у 2000 році: винесення такого питання на референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції означає взагалі послабити існуючий конституційний лад (Рішення КСУ від 27.03.2000 р. № 3-рп/2000).

Конституційна Асамблея теж повинна враховувати суспільний настрій і суспільну думку, які об'єктивно відображають реалії «живої Конституції», і комісія вважає за важливе підтвердити за наслідками обговорення попередньої доповіді висновок стосовно конституційно-правових умов реального народовладдя: відсутність конкретних механізмів, які забезпечують право Українського народу керувати власною долею. Поки що державна влада не намагалася створити модель розгорнутого демократичного управління, і в боротьбі політичних сил постійно вирішується питання, кому належить повне й навіть дійсне витлумачення волі народу як суверена. Не протиставляючи «народовладдя» політичній владі держави, яка формується політичними партіями, для членів комісії аналітична робота в сегменті теорії і практики здійснення народовладдя є відповідальним завданням науковців, а не грою історичної випадковості.

Проведення аналітичної роботи в межах комісії підтвердило важливість модернізаційної стратегії як найважливішого напряму державної політики, і в сучасний період імпульс у підготовці Концепції змін і доповнень до Конституції України відповідає нагальним реаліям часу і життєвим викликам. Основний Закон України залишається невичерпним потенціалом для людини, суспільства й держави, але потрібно вийти на системні пропозиції, щоб кожна норма, кожна конституційна категорія мала  перспективу свого втілення в правову систему, у суспільні відносини. По відношенню до Українського народу важливо концептуально по-новому підійти до Конституції як Суспільного договору з Українським народом як політичною нацією. Прикладом є конституції інших країн. Національний, народний суверенітет породжує всі повноваження держави (стаття 1 Конституції Іспанії). Правосуддя відправляється іменем народу (стаття 101 Конституції Італії). Помилування за Конституцією німецької землі Гессен (ч. 1 ст. 109) здійснюється від імені народу. Отже, народ як суб'єкт конституційного права за  своїм об'єктивним становищем має всі ознаки соборності, єдності в Україні й тому має право  на нову політичну реальність, як носій суверенітету і джерело влади. Наявність у Конституції України положень, які можна розуміти як правовий взаємозв'язок народу з владою (статті 5, 13, 17 та інші), зовсім не вказує на наявність у народу дійсного конституційного права на владу. Тому ми маємо справу з довільним тлумаченням «народного суверенітету», «народного представництва», «інтересів народу», «народного волевиявлення» та інших понять, які спричинюють плутанину і можливість маніпуляцій.

Комісія з питань здійснення народовладдя вбачає своїм завданням надалі в Підсумковій доповіді надати Конституційній Асамблеї нові концептуальні моделі, використовуючи арсенал конституційно-правових механізмів, які дозволяли б сутність поняття «народовладдя» перетворити у системному порядку на засоби і форми реалізації влади народом і по відношенню до держави підняти конституціоналізацію «народного суверенітету». В цьому полягатиме мета концептуально вийти на  ідеологію верховенства влади народу, що охоплюється поняттям «народоправство». Доцільно скористатися для техніки правотворчості десятьма «заповідями» конституціоналістів, серед яких  постулати системного ряду і прогнозу майбутньої ефективності (втілення в правову систему) передбачають уведення в конституційне право поняття «органічних законів», які зроблять для народу можливим технічно користуватися правом на владу як носієві суверенітету. Не можна допускати, зокрема, такий конституційний дефект, поки в економічних відносинах народу і державної влади, органів місцевого самоврядування всі природні ресурси на території України належать українському народу (стаття 13), а права власника в цій же нормі від його імені здійснюють суб'єкти, які періодично змінюються, переобираються й жодної відповідальності для них Конституція не встановлює, як і не визначені конституційні межі їх здійснення (ч. 1 ст. 13 Конституції). Така конструкція вказаного положення статті 13 не тільки не має свого глибинного смислу.
У цьому важливому праві, яке належить «владі народу», можна побачити «аномію» (буквально відсутність законів), коли йдеться про системний підхід до конституціоналізації законодавства у природному праві власності народу на своїй території. Важливо підкреслити, що жодного разу в Конституційному Суді України не було подань для перевірки розгалуженого законодавства щодо об'єктів права власності народу на його відповідність ч. 2 ст. 5 і ч. 1 ст. 13 Конституції України. Хіба треба наводити численні факти за всі роки після прийняття Конституції 1996 року про те, які наслідки спровокувала редакція тексту ч. 1 ст. 13 Конституції в суспільстві, серед  населення регіонів, коли у правозастосуванні прямо порушувалося основне право народу як власника природних ресурсів. Якщо реалізація права в Конституції розглядалася в такий спосіб, як політичне, на момент прийняття чинної Конституції, то в сучасних умовах загроза конституційному праву з боку гіпертрофованих реальних відносин власності значно посилилася. Над цим украй гострим питанням конституційного порядку не можна не замислитися. До цього закликає  і теорія «мінімальної держави».

Отже, без охоронюваного конституційного режиму права народу реалізувати повноту влади, як і  право в цілому, втрачають свою соціально-практичну цінність. З позицій реалізації влади народом логічним наслідком положень статті 5 Конституції виступає  проекція основних механізмів, які потрібно технічно ввести в текст Конституції України в діапазоні демократичних форм застосування волі народних мас. Хоч як це прикро, але навряд чи за таких обставин  можна говорити про пасивність, байдужість народу, коли  його конституційні інтереси були «забуті» законодавцем під час розроблення конституційно-правової доктрини «влада народу».

Для теорії конституційного права категорія «народовладдя» не презумпція, не аксіома і, бажано вірити, не фікція. Але ж формула статті 5, як вважає комісія, потребує окремого глибокого наукового осмислення. Образне термінологічне поняття «джерело влади» не дезавуюють загрози безвідповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб за здійснення повноважень влади від імені Українського народу.

Така сама філологічна незрозумілість у практичному сенсі притаманна нормативним положенням, яку ми знаходимо і у ч. 1 ст. 38 Конституції України, де проголошено: «громадяни мають  право брати участь в управлінні державними справами…». Дефект тексту вказує на те, що за філологічною конструкцією «мають право» повинні встановлюватися відповідні обов'язки, наміри державних органів. Принаймні слід запропонувати залучати громадян до управління державними справами, адже у статті 8 Конституції прямо вказано, що всі конституційні норми є нормами прямої дії. Наявність конституційної прогалини, недосконалість філологічного викладення тексту в даному разі виключають належну конституційну трансдукцію в чинне законодавство. Як цілком слушно вказує член комісії професор В. Федоренко, ми розглядаємо конституційно неприпустиму прогалину й водночас існує дефект тексту вказаних норм Конституції. У юридичному сенсі конституційна прогалина — це технічно помилкове конструювання норм права, яке  свідчить про нерозуміння або «небажання» законодавця розуміти смисл завдання, яке перед ним поставлено. Ще одне правило конституційної техніки правотворчості слід сформулювати так: конституційні дефекти в тексті не можна «виправити», як і «компенсувати» їхні наслідки на законодавчому рівні або шляхом тлумачення положень і термінів Конституційним Судом. Можна наводити численні приклади більш «драматичної» колізії, коли законодавець загалом забуває про народ, який начебто надав право органам місцевого самоврядування розпоряджатися землею, природними копалинами тощо. Отже, сьогодні необхідності в черговому обґрунтуванні критичного стану реалізації «влади народом» уже немає.

Треба просуватися далі. Необхідно концептуально зв'язано запропонувати, як конституційні реалії обумовлюють доктринальне корегування і напрями подальшого удосконалення фундаментально інституту «народовладдя» як «народоправство».

Попередня доповідь комісії лише накреслює контури вдосконалення й доповнення тексту чинної Конституції в указаному напрямі, оскільки головний орієнтир відомий усім: це практика здійснення народовладдя в Україні. Вона вказує на необхідність уведення і нового конституційного відображення постулатів, які стосуються правової доктрини й Концепції внесення змін до Основного Закону України.

Постулатом є те, що конституційний інститут народовладдя базується на концепції демократії як активної участі та впливу суспільства через волевиявлення, яке об'єднано національними, політичними, соціальними та іншими інтересами й здатне до остаточного та вирішального погодження дій державної влади й органів місцевого самоврядування. Це стосується всіх сфер формування і здійснення державою основних функцій в управлінні країною та її регіонами, включаючи Автономну Республіку Крим. Народовладдя безпосередньо має право відповідати на звернення держави щодо встановлення конституційного ладу, визначення механізму функціонування держави і місцевого самоврядування, в якому владою народу встановлюються владні й самоврядні повноваження в інтересах особи і громадянина, усього українського суспільства.

Найвагомішим способом реалізації установчої влади народу є закріплення за державою делегованого права здійснювати управління  суспільними справами шляхом утворення суб'єктів публічної влади, а також правової системи й законодавчої діяльності, яка визначається Конституцією України. Держава повинна відповідати вимогам, встановленим у Конституції, бути правовою, соціальною і  демократичною, що відображає устрій і діяльність  сучасної конституційної держави. Концептуально  вищим ступенем розуміння суверенітету народу  слід розуміти право Українського народу  на волевиявлення в найважливіших питаннях здійснення державної політики, національно-культурної свободи, розпорядження національними багатствами та  іншими об'єктами права власності народу, встановлення конституційного правопорядку, обмежень державної влади правом в ім'я справедливості та в   інших загальносуспільних напрямах здійснення  інтересів народу. За таких умов концептуально важливою слід вважати й надалі передбачити новелу в тексті Конституції з визначенням Українського народу політичною нацією як ознакою суверенної демократії в Україні.

Таким чином, висновки, яких дійшла комісія, переосмислюючи закріплені Конституцією України умови здійснення народовладдя та реалізації можливостей волевиявлення народу в конституційний спосіб стосовно своїх інтересів, є  такими.

 

Комісія сформулювала концептуальні ідеї конституційної модернізації категорії «влада народу»

Визнаючи, що суб'єктом народовладдя виступає багатонаціональний Український народ за сукупністю притаманних йому ознак, які становлять органічну теорію співвідношення понять «народ» і «нація», методологічно по-новому слід оцінювати суспільну єдність громадян України, яку надалі можна вважати за конституційним визначенням народу політичною нацією. У міжнародно-правовому вимірі існування Організації Об'єднаних Націй підтверджує постановку такого питання на конституційному рівні визначення правосуб'єктності Українського народу (преамбула Конституції).

Виходячи з того, що верховна влада належить Українському народу як суверену, комісія, спираючись на реальний стан речей, пропонує переглянути конституційний текст ст. 1 і Преамбули, в якому вказується, що за характером формування держава є правовою, соціальною, демократичною, що можливо досягти цих ознак лише в перспективі. Тому пропонується в Конституції, виходячи з реалій досягнутого й визнаючи змістову цінність української державності, іменувати за своїм титулом українську державу конституційною з ознаками правова, соціальна, демократична.

Далі — народовладдя слід розуміти в динамічному прояві головної властивості як волевиявлення народу, яке може бути дозволяючим і забороняючим для органів державної влади й місцевого самоврядування. Тому є можливість на конституційному рівні закріпити  здатність народу реалізовувати установчі функції і наділення владними повноваженнями суб'єктів публічної влади (парламенту, Президента України та уряду України), а також впливати на конституційно важливі рішення центральної влади та інших публічних органів. З цією метою комісія вважає за можливе викласти ідею передачі публічній владі владних повноважень народом у Концепції Суспільного договору, в якій відобразити легітимність владних повноважень, що передбачені Конституцією для суб'єктів, які обираються народом і здійснюють їх від його імені. У такий спосіб буде ввімкнений механізм «народоправства» як центральне питання народного суверенітету.

Ідея збалансованого Суспільним договором обсягу повноважень державної влади і органів локальної демократії дозволить увімкнутися механізмам розумного обмеження органів державної влади і місцевого самоврядування, їх здатності підкорятися волі громадян України.

Важливою пропозицією комісія вважає пряму необхідність концептуально передбачити введення до конституційного тексту механізмів реалізації «народовладдя як народоправства». Це означає фіксацію найбільш реально ефективних форм здійснення «влади народу», що потребує нових нормативних конструкцій та їх системного відображення в Конституції замість абстрактних положень «громадяни мають право брати участь…» та подібних до цієї конституційної формули. Це створить умови для поєднання права і справедливості при формуванні основ громадянського суспільства в Україні та розширюватиме конституційний простір і саморозвиток його інститутів. Не можна залишити без уваги інститут соціального діалогу народу й державної влади з найгостріших соціальних проблем і ввести його в конституційні принципи суспільного ладу як важливу складову Суспільного договору щодо внесення змін до Конституції.

Вироблення конституційного постулату означатиме, що держава служить громадянському суспільству, й це зумовлює введення нових інституціональних засобів конституційного контролю народу за публічною владою.

Таким чином, проведений аналіз здійснення народовладдя як конституційного принципу в побудові суспільного і державного ладу в Україні дає можливість комісії сформулювати базисні положення при підготовці Концепції змін до Конституції України.

По-перше, конституційно-правовий інститут «народовладдя» важливо розглядати у формуванні Концепції конституційної модернізації як методологічну та інструментальну категорію у виявленні об'єктивних процесів запровадження конституційних принципів і цінностей демократії в сферах суспільного і державного життя в Україні.

По-друге, співвідношення ідеального й реального у здійсненні народовладдя свідчить про обмеженість форм волевиявлення громадян, загрозливу відчуженість головного суб'єкта — Українського народу від вирішення державною владою, органами місцевого самоврядування суспільно значущих питань розвитку країни.

По-третє, інститут народовладдя в Україні позбавлений реальних конституційно закріплених механізмів досягнення мети — верховенства народного суверенітету, а також дійсного «народоправства» в управлінні державою, як умови її демократичного розвитку, що потребує внесення змін і корекції в конституційних нормах відносно конституційного верховенства «влади народу», відображення реальної сутності держави й ознак Українського народу.

По-четверте, комісія вважає концептуально обов'язковим виявлення найбільш «вузьких» місць конституційного закріплення суверенітету народу і делегованих державі та органам місцевого самоврядування повноважень управляти об'єктами національного багатства і права власності народу. Модернізації підлягають формули конституційних положень у статтях 13 та 14 Основного Закону.

По-п'яте, у процесі подальшої роботи над концептуальними засадами «народовладдя» комісія має спиратися на мотивацію нового суспільно-політичного значення та ролі «влади народу», яку в конституційних змінах важливо відобразити як реальну умову розширення народної ініціативи та самодіяльності в розвитку форм безпосередньої участі народу в законотворчих і управлінських процесах, формуванні в центрі й на місцях інститутів громадянського суспільства в Україні. З огляду на відмінність політичного та конституційно-правового підходу до виявлення й оцінки реального народовладдя, надто важливим є виправлення помилки в конституційній доктрині народовладдя (офіційно вираженої у статтях 5, 13, 14, 38 Конституції України), яка полягає у визначенні виключного пріоритету державних перед суспільними інтересами та інтересами особи і громадянина. Адже недостатньо оцінюється й відображається у смислових конструкціях конституційних положень дійсний стан впливу влади народу на використання державною владою та місцевим самоврядуванням наданих конституційних повноважень, які вже у законах і урядових актах перетворюються на ризик стати на шлях дискреції, узурпації влади за ступенем її критичного відчуження від парламенту (законодавця) і уряду (державного управління), а також низького рівня гарантування інститутом президентства реального народовладдя.

Указані постулати становлять основу вироблення комісією правової доктрини сучасної конституційної держави — України. Критерієм здійснення народовладдя повинен бути розподіл механізмів застосування конституційного регулювання «влади народу» по всіх розділах Конституції, встановлення форм реалізації прямої і представницької демократії. В цьому комісія вбачає реальну можливість запропонувати закласти нову  перспективу для здійснення в Україні «народовладдя як народоправства», починаючи з фіксації в Конституції України виборчої моделі мажоритарного принципу формування депутатського корпусу Верховної Ради України.

По-шосте, правова доктрина полягає в тому, що для повновладдя народу та здійснення його суверенних прав не може бути будь-яких конституційно-правових перепон, і тому з позицій конституційної держави і повновладдя Українського народу як політичної нації підлягають перегляду конституційні положення статей 13 та 14 чинної Конституції України, оскільки  ознакою держави є її правова сутність і справедливість у здійсненні прав народних мас, територіальних громад і кожного громадянина.

По-сьоме, комісія звертає увагу Конституційної Асамблеї на те, що безпосередньо стосується поглибленого осмислення формулювання прав громадян у конституційній нормі (стаття 38 Конституції). Як принцип ця конституційна формула стосовно закріпленого права громадян не має механізмів для активного впливу на політичне самоврядування в державі. Через юридично оформлену суспільну думку народних мас (як-от народні петиції до публічної влади, народні позови до вищих судових інстанцій на підставі статей 55 та 124 Конституції та інше) відкриваються перспективи волевиявлення народу. Адже для створення конституційних умов дотримання і реалізації народного суверенітету «влада народу» повинна на перспективу отримати можливості через введення нового конституційного механізму зближення з представницькими суб'єктами державної влади приймати Конституційні зобов'язання від Президента України та Верховної Ради України у вигляді, наприклад, послань, які оприлюднюються перед Українським народом після закінчення виборів і набуття легітимності виборів вказаних суб'єктів права.

При цьому комісія вважає за можливе запропонувати закріплення в Конституції України питань, які підлягають всенародному схваленню, всенародному голосуванню на референдумі (згідно з Рішенням КСУ від 5 жовтня 2005 року) та в інших формах волевиявлення народу.
У зв'язку з цим комісія пропонує розглянути доцільність (за об'єктивних умов конституційного устрою) введення у відповідний розділ Основного Закону юридично визначеної моделі виборчої системи (пропорційної, мажоритарної або змішаної). Політичні права обирати й бути обраним для громадян України дорівнюються в умовах конституційної держави і демократичного устрою до природного права вільного волевиявлення (невідчуженого права на свободу). Виборче право безпосередньо відповідає принципу здійснення народовладдя — «народоправству» і не може зводитися до  виконання покладеного на громадян обов'язку.

По-восьме, здійснення народовладдя у формах безпосередньої демократії в Конституції має вигляд надзвичайно обмеженого, і це пояснюється стриманим ставленням органів публічної влади в центрі й на місцях до волевиявлення народних мас у проявах народної ініціативи. Громадяни не беруть за висновком комісії цілком позитивної участі в законотворчій діяльності й тому в подальшому правозастосуванні виконання законів України є серйозною проблемою для держави й місцевого самоврядування.

Не менш важливим слід вважати й спосіб уведення режиму відповідальності судової системи перед народом, участь громадян у відправленні правосуддя. Але за всієї привабливості надати судовому устрою широкі демократичні підстави й увести виборність суддів такий спосіб формування суддівського корпусу навряд чи отримає правове закріплення в Конституції України. Навіть за широкого виборчого права (судді місцевих судів обираються населенням, а судді апеляційних судів — регіональними представницькими органами — депутатами) не виключається небезпечний тиск державних структур і політичних  партій на здійснення правосуддя. Щоб виключити таку небезпеку, комісія пропонує нову модель у відокремленні справ, які стосуються безпосередньо громадян за місцем їхнього проживання і мають за законом закріплені за новим інститутом правосуддя. Найбільш прийнятним комісії видається закріплення в Конституції України інституту мирових суддів, які повинні отримувати право здійснювати правосуддя в межах наданої компетенції після обрання їх населенням на місцях на території України.

Таким чином, привертаючи увагу до важливих питань народовладдя, комісія велике практичне значення вбачає у застосуванні концептуально визначених напрямів, які дозволяють запровадити механізми «народоправства» й досягти суспільнодоговірної природи Основного Закону, який закріпив верховенство влади народу, але досягти панування спільної волі громадян означає забезпечувати й панування народного суверенітету.

Комісія продовжить свою роботу за вказаними напрямами.

Автор: Анатолій СЕЛІВАНОВ