Децентралізація влади – шлях до народовладдя

Громадському самоврядному об’єднанню — Українській асоціації районних та обласних рад — виповнилося 20 років. З нагоди цієї дати в селищі міського типу Чорноморське Одеської області відбувся з’їзд уповноважених представників місцевих рад з усіх регіонів держави.
Зібрання крізь призму вимог сьогодення оцінило здобутки й прорахунки в діяльності асоціації, висловило стурбованість з приводу затягування термінів децентралізації влади та подальшого завершення адміністративно-територіальної реформи, незацікавленості держави у зміцненні фінансової основи самоврядних громад.
Учасники з’їзду розглянули низку організаційних питань, ухвалили зміни та доповнення до статуту асоціації, затвердили основний склад правління та ревізійної комісії. Крім того, обрано нових віце-президентів асоціації. Ними стали Володимир Костянтинов – голова Верховної Ради АРК, Олександр Качний – голова Київської облради, Микола Пундик та Сергій Татусяк – голови відповідно Одеської та Вінницької облрад. Відрадно констатувати, що асоціація поповнилася новими членами – до її лав влилися районні ради із Житомирської, Кіровоградської та Херсонської областей.
Редакція надає слово окремим учасникам з’їзду.

Маємо шанси на демократичну систему управління регіонами

Сергій ЧЕРНОВ,
президент Української асоціації районних та обласних рад,
голова Харківської обласної ради

Створення організації, здатної консолідувати місцеве самоврядування, координувати його діяльність у питаннях розвитку представницької влади в регіонах, обміну досвідом, діалогу з центральними органами державної влади, зумовлене об’єктивними потребами розбудови демократичних інститутів в Україні.

Щиро кажучи, в пострадянській Україні це був один із перших кроків на шляху до децентралізації та регіональної самоврядності, зроблений за ініціативою саме органів представницької влади на місцях, тобто знизу. Водночас це стало свідченням того, що, незважаючи на певні розбіжності в історичних долях, відмінності в менталітеті, українські регіони прагнули до єдності, щоб гуртом будувати спільне майбутнє в цілісній державі.

З самого початку своєї діяльності асоціація брала активну участь у розбудові демократичних інститутів і формуванні громадянського суспільства в Україні. Зокрема, варто згадати про внесок у підготовку чинної Конституції України, активну роботу над законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про асоціації органів місцевого самоврядування» та іншими нормотворчими актами.

Після внесення асоціації до реєстру європейських асоціацій та об’єднань, що вивело нашу діяльність на міжнародний рівень, ми отримали постійне представництво в Конгресі місцевих та регіональних влад Ради Європи.

Водночас заснування за нашої безпосередньої участі Конгресу місцевих та регіональних влад України дало можливість погоджувати роботу з колегами в рамках загальнонаціонального самоврядного руху.

Відрадно, що своє двадцятиріччя Українська асоціація районних та обласних рад зустрічає як активна, впливова загальнодержавна організація, а кількість рад, що вступили чи мають намір влитися в її лави, постійно зростає.

Усе це свідчить про високий авторитет Української асоціації районних та обласних рад і спонукає нас не зупинятися на досягнутому. Адже багато ще треба зробити, щоб Україна зрештою мала повноцінне самоврядування, а районні та обласні ради повною мірою могли реалізувати себе як органи представницької влади, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування.

Тому серед головних завдань на найближчу перспективу я бачу нашу наполегливу роботу в рамках Конституційної асамблеї. Адже ще зовсім недавно внесення змін до Основного Закону в частині місцевого самоврядування, чесно кажучи, було примарним. Усі, як кажуть, усвідомлювали, що це робити треба, але ніхто не наважувався брати на себе відповідальність. Сьогодні – це об’єктивна реальність. І в нас є шанс отримати справжню демократичну систему управління регіонами, створити умови для децентралізації влади, втілити принцип субсидіарності, закладений у Європейській хартії місцевого самоврядування. Час, коли регіони стояли осторонь загальнодержавних процесів, має назавжди відійти в минуле.

Ми й надалі повинні сміливо втручатися в законодавчий та нормотворчий процеси, коли йтиметься про місцеве самоврядування і регіональний розвиток, заручившись підтримкою громадськості й наших колег з Конгресу місцевих та регіональних влад України. Конструктивний і принциповий діалог з центральною владою має бути постійним.

У нормотворчій діяльності, особливо у справі втілення норм Європейської хартії місцевого самоврядування, треба враховувати міжнародний досвід і вдосконалювати національну модель самоврядування. Тому міжнародне співробітництво залишається важливим пріоритетом для нас. Не таємниця, що завдяки процесам глобалізації державні кордони стають дедалі прозорішими й на арену виходять регіони. Вже перший досвід протистояння світовій економічній кризі свідчить, що держави із сильними регіонами мають значно більший запас міцності, ніж держави з високою централізацією влади. Отже, наше співробітництво із зарубіжними колегами – це природна інтеграція України в європейську та світову спільноти, важливий чинник для підвищення самосвідомості регіонів.

Належна нормативно-правова база – це тільки частина ефективного самоврядування, інша вкрай необхідна складова – наші знання, досвід, бажання працювати на громаду. Тож важливим напрямом подальшої діяльності залишається навчально-методична робота. Недосконале законодавство, брак знань та досвіду в керівників і службовців місцевого самоврядування стають для них правовою пасткою, гальмують розвиток територій, інколи не дають повною мірою навіть реалізувати чинні повноваження самоврядування. Асоціація має задіяти увесь свій потенціал для підготовки висококваліфікованих кадрів місцевого самоврядування, залучення молоді, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи в громадах. Ми не маємо права ігнорувати очевидні речі: нам треба подолати дефіцит довіри населення до місцевої влади.

Зробити діяльність влади прозорою та ефективною, а надання владних послуг – якісним і дешевим, завоювати і не втратити довіру людей – ось завдання сучасного менеджера, готового брати на себе відповідальність і добиватися поставленої мети.

Саме такий керівник здатний пробудити свідомість громади, навчити людей проявляти ініціативу й віднаходити можливості для розвитку власних населених пунктів.

Свідома громада, яка бере участь в управлінні своєю територією, робить активний внесок у її розвиток, – це втілення принципу народовладдя, що наповнює змістом поняття субсидіарності.

З огляду на це твердо переконаний, що магістральними напрямами нашої подальшої діяльності мають бути:

– Конституційний процес і нормотворча діяльність (найперше, законодавче внормування засад державної регіональної політики з елементами інноваційних інструментів для створення стимулів розвитку всіх без винятку регіонів і територій з конкретним урахуванням економіки, екології, демографії, освіти, менталітету населення).

– Співпраця з Асоціацією міст, сільських та селищних рад України в рамках Конгресу місцевих та регіональних влад України і міжнародне співробітництво в широкому колі об’єднань муніципальних виборчих органів (посилення всебічної горизонтальної співпраці та співробітництва, адже за високим рівнем інтеграції завжди стоїть високий рівень економіки).

– Підготовка кадрів і робота з населенням, спрямована на підвищення авторитету представницької влади на місцях, створення стимулів для активізації громад (ми повинні допомогти громадам перемогти комплекс пристосованості та невпевненості).

Упевнений, наша спільна конструктивна робота в Українській асоціації районних та обласних рад стане вагомим внеском у розбудову ефективної вітчизняної моделі місцевого самоврядування, сприятиме тому, щоб регіональний розвиток був серед основних пріоритетів державної політики.

Учитися можна й у сусіда

Михайло КРИВКО,
перший заступник голови Рівненської обласної ради

Сьогодні в Україні, впевнений, немає жодної людини, в якої не виникало б запитання: чому наша освічена нація, яка має багаті природні ресурси, живе так бідно? А відповідь, на мою думку, проста: за роки нашої незалежності ми не зуміли створити дієву систему управління і, як наслідок, не змогли організувати високоефективну працю своїх співвітчизників.

Сучасний стан розвитку державництва, динаміка соціально-економічних процесів і низький рівень задоволення мінімальних потреб населення робить безальтернативним питання докорінних змін внутрішньої системи організації держави. Насамперед має йтися про адміністративно-територіальну реформу та реформу місцевого самоврядування, бо сьогодні немає досконалішого управлінського устрою, ніж державний менеджмент на основі місцевого самоврядування.

На жаль, нині громади перебувають у жахливому стані. Причина – недосконала система управління на рівні місцевого самоврядування, яка не дає можливості задіяти колосальний потенціал населення. Окрім того, дуже важко подолати стереотипи, що сформувалися впродовж радянського періоду. Багато десятиліть суспільство переконували: вам думати не треба – за вас подумають, а ви робіть те, що вам скажуть. У нинішніх умовах потрібне інше переконання: ніхто не вирішить за громаду питання, які належать до її власних повноважень. Але для такої суспільної свідомості мають бути створені відповідні умови.

Яскравим прикладом для нас може слугувати сучасна Польща. Накопичений сусідами досвід з децентралізації державного управління, регіоналізму й місцевого самоврядування має велику цінність для України. Він дає можливість простежити динаміку демократичних перетворень і визначити особливості вдосконалення діяльності органів влади.

Польща наприкінці 1990-х років успішно й динамічно, до того ж одночасно, провела адміністративно-територіальну реформу та реформу місцевого самоврядування. Експерти Ради Європи визнали, що вона є зразком здійснення таких перетворень серед країн нашого континенту. Навіть під час кризи польська система управління забезпечила приріст валового продукту до 3 відсотків. Упроваджений поляками устрій демонструє раціональність розподілу владних повноважень і компетенції між трьома рівнями місцевого самоврядування: ґміною, повітом і воєводством.

Загалом структурно на 39 млн. населення в Польщі створено 16 воєводств, 379 повітів та 2489 ґмін, які є найменшою територіально-адміністративною одиницею. Варто наголосити, що в кожному населеному пункті, який входить до складу ґміни, жителі обирають солтиса, котрий і є головним помічником керівника ґміни – війта. В наших сільських радах, до яких належить понад 27 тисяч населених пунктів, солтисів, тобто обраних жителями старост сіл, немає. Отже, дві третини населення сільрад живуть практично самі по собі.

До слова, у цьому контексті можна порушити проблему інформаційного впливу. В який спосіб зміст реформ, що сьогодні здійснюються в Україні, можна роз’яснити у віддалених селах, і хто про це на місцях може розказати? Адже про що дізнається проста людина з інформації, яку отримує переважно з центральних каналів телебачення? Про скандал, кримінал і т. ін. Тож про реальний стан справ селянин знає лише такою мірою, як хтось його про це інформує. Тож не таємниця, чому такий потужний вплив на простого трударя мають нині заїжджі обіцяльники.

Загалом, якщо переглянути перелік усіх необхідних послуг, які повинна отримувати від влади людина, то їх величезна кількість: зокрема, догляд за особами похилого віку та інвалідами, турбота про сім’ю та молоде покоління, охорона довкілля, здоров’я, освіта, планування та використання землі, утримання доріг і вулиць, благоустрій територій, чітка робота громадського транспорту, забезпечення санітарно-побутових умов проживання та багато іншого.

Усі перераховані послуги не може надати держава, тому що вона далека від цих, на перший погляд, не глобальних питань. Це компетенція органів місцевого самоврядування. Чому ж сьогодні воно не може забезпечити властиві для нього функції? Є дві причини – відсутність повноважень і брак ресурсів.

Наприклад, якщо розглянути джерела наповнення бюджету для реалізації власних повноважень польської ґміни та української сільської ради, то вони однакові: це податки на землю та з прибутку громадян. Але в ґміні в середньому проживає 5–8 тисяч жителів, а в 46 відсотках сільських рад – до тисячі жителів. Проаналізувавши ситуацію, доходимо висновку, що в межах сучасного територіального устрою практично неможливо здійснити розрахунок та облік ефективності використання бюджетних коштів. Нинішня бюджетна система існує не для громадянина, якому потрібно надавати послуги, а для інфраструктури. Окрім того, й досі не розмежовано землі державної та комунальної власності. Земельної реформи не здійснено, тож у повному обсязі не можемо задіяти друге джерело наповнення місцевих бюджетів.

В Україні апріорі створено конфліктну систему влади: сільська рада вимушена йти до районної ради чи державної адміністрації з проханням надати кошти на соціально-економічний розвиток. Ті звертаються до обласних гілок влади, які, своєю чергою, з протягнутою рукою їдуть до столиці. А в Кабінеті Міністрів їм дають відповідь, мовляв, за справедливими формулами поділили те, що було, а більше коштів немає. Тому ми повинні чітко сказати, що такі правила мають бути змінені.

Зрозуміло, будь-які реформи – це складний процес. Початок реформування не означає, що одразу обов’язково будуть відчутні позитивні зрушення. Навпаки, практика свідчить про ймовірність тимчасового спаду. На жаль, коли інформаційний простір наповнений переважно негативом, українське суспільство має обмаль конструктивної інформації щодо реформ та їхньої мети. Для прикладу візьмімо таку важливу реформу, як земельна. Хоч як прикро, але суть її до кінця не розуміють навіть керівники органів місцевого самоврядування. Фактично 90 відсотків сільських голів на запитання про доцільність упровадження нині земельної реформи дають негативну відповідь. Тому не дивно, що в українському суспільстві протягом двох десятиліть є популярними нарікання: в нас не та влада.

Ми усвідомлюємо, що відтермінування реформ, зокрема й місцевого самоврядування, тільки ускладнює ситуацію та поглиблює зневіру суспільства щодо позитивних змін. Усвідомлення необхідності реформ має вийти на рівень загальноукраїнської ідеї, дістати широку громадську підтримку. Тоді з’явиться можливість вивести процеси реформування устрою та закріплення демократичних засад місцевого самоврядування з віртуальної площини в реальну.

Готові до пілотного проекту реформи

Степан НЕШИК,
заступник голови Вінницької обласної ради

Якби протягом усіх років незалежності для розвитку місцевого самоврядування ми зробили стільки, скільки про це говоримо, то, ймовірно, сьогодні Україну визнали б у світі найдемократичнішою державою з розвиненим і ефективним самоврядним управлінням.

Хоча в Конституції закріплено високий статус місцевого самоврядування, а самоврядні органи потенційно наділені низкою прав, на практиці, однак, немає можливості їх реалізувати. В результаті члени територіальних громад залишаються віч-на-віч із власними проблемами.

Сама система організації публічної влади в нас настільки централізована, що для розв'язання конкретних життєво важливих проблем (водопостачання, опалювання, ремонт доріг) окремої територіальної громади потрібно просити допомоги згори, що в цивілізованих країнах спостерігається лише в разі стихійного лиха.

Сільські, селищні голови цілком слушно скаржаться на відсутність власних фінансових ресурсів для виконання поставлених перед ними та органами місцевого самоврядування конкретних завдань. А де їх узяти, якщо в середньому від отриманих податків та зборів у громадах залишаються крихти? Основні кошти надходять у «засіки» держави.

Скажімо, на Вінниччині із 707 базових місцевих бюджетів майже всі дотаційні. Торік тільки 36 із них спрацювали з вилученням.

Цьогоріч бюджет середньостатистичної сільської ради в області становитиме всього 550–560 тис. грн. (292 тис. грн. – власні та закріплені доходи, 269 тис. грн. – дотація вирівнювання). До того ж 98 відсотків сільського бюджету — це зарплата та сплата за енергоресурси. Яким же коштом ремонтувати дороги, забезпечувати належний рівень соціальних потреб?

Ще один парадокс – бюджетна система України спрямована на підтримку не самодостатніх, а дотаційних територіальних громад і регіонів, бо діє правило – що більше надходжень до місцевого бюджету відбувається за рахунок внутрішніх джерел, то більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році.

За таких підходів до розв’язання проблеми навряд чи можна вести мову про саморозвиток територіальної громади й самозабезпечення її життєдіяльності.

Водночас головне призначення місцевого самоврядування, як визначено Європейською хартією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Тому, приймаючи щорічні закони про державний бюджет України, необхідно передбачати фінансування в повному обсязі делегованих органам місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Крім того, під час розробки та прийняття нових законів не слід передбачати випадки надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади без одночасного ресурсного (матеріального, фінансового, організаційного, кадрового тощо) забезпечення.

Як відомо, всі теоретичні напрацювання найкраще реалізуються і шліфуються на практиці, в процесі самої роботи. Ось чому реформу необхідно розпочинати з реалізації пілотних проектів насамперед у регіонах, які до цього готові, до того ж на рівні «територіальна громада–район–область».

Вінницька область практично готова до реалізації пілотного проекту реформи регіональної влади, а також до участі в експерименті з удосконалення моделі місцевого самоврядування. Ще в січні 2011 року на сесії обласної ради було затверджено регіональний план дій – «Концепція реформування місцевого самоврядування». Її обговорено в територіальних громадах, на міжнародних науково-практичних конференціях і форумах, оцінено також міжнародними експертами.

Окрім того, Вінниччина розпочала загальнообласну кампанію зі створення стратегічного плану розвитку кожної територіальної громади до 2020 року.

Оскільки регіональне управління та місцеве самоврядування нерозривно пов’язані з «демократією участі» на місцях, вперше було змінено підхід територіальних громад до планування свого соціально-економічного розвитку.

Ми розпочали формування стратегічного плану знизу – від села, селища, міста до області. Однак реформа місцевого самоврядування повинна здійснюватися системно та комплексно і найперше – на законодавчому рівні.

Зокрема, підготовлений Українською асоціацією районних та обласних рад спільно з фахівцями Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України узагальнений проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади повинен стати базою змін законів України «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про територіальні громади» і навіть Конституції.

Необхідно також переглянути етапи здійснення реформи, обов’язково дотримуватися встановлених термінів та визначених завдань, щоб у підсумку 2015 року провести на вдосконаленій законодавчій основі місцеві вибори; сформувати нову систему місцевих органів влади; створити виконавчі комітети районних та обласних рад з чітким правовим розмежуванням повноважень між ними та місцевими державними адміністраціями.

Сім раз відміряй, а раз відріж

Василь ОСАДЧИЙ,
заступник голови Хмельницької обласної ради

Реформування місцевого самоврядування потребує зважених підходів до врахування інтересів мешканців територій, збереження соціальних гарантій, особливо в сільській місцевості.

Аби не бути голослівним, наведу кілька прикладів: якось на особистому прийомі громадян до мене звернулися мешканці одного із сіл нашої області. Їх непокоїло те, що в рідному селі закривають фельдшерсько-акушерський пункт, а клуб і бібліотеку залишають. Вони й запитують: для чого їм на старості клуб і бібліотека, коли головною проблемою є стан здоров’я, можливість одержати бодай елементарну медичну допомогу? А логіка чиновників, мабуть, була інша: навіщо людям похилого віку акушер? Отже, необхідно й розумно враховувати інтереси громади, а не діяти всупереч її потребам. На це спрямовані й соціальні ініціативи Президента України. Тож, одержуючи фінансування соціальних працівників із держбюджету, слід надавати робочі місця висококваліфікованим спеціалістам широкого профілю, бажано хоча б із середньоспеціальною медичною освітою. Лише тоді їхні послуги будуть насправді ефективними.

Наступне, що, як то кажуть, допікає: реформа місцевого самоврядування буде пустим звуком, якщо землями колишніх господарств розпоряджатиметься та користуватиметься хто завгодно, але не самі мешканці сіл і селищ. Ці землі мають бути в межах сільських, селищних рад. Що ж стосується права користування землями запасу, резерву, водними й лісовими ресурсами місцевого значення та отримання прибутку від здачі їх в оренду чи від продажу, то вони мають належати виключно сільським та селищним радам. Це й буде одним зі шляхів розв’язання проблеми їх дотаційності та наповнення місцевих бюджетів.

І найголовніше. Проводячи реформи місцевого самоврядування, ми повинні пам’ятати, що їх ефективність безпосередньо залежить від того, наскільки серйозно та відповідально ми підготувалися до цих змін. Судячи з нинішньої ситуації, можна сказати лише одне: ані владні структури всіх рівнів, ані громади до запропонованих реформ іще не готові. Відсутня необхідна інфраструктура: дороги, інші об’єкти соціальної сфери, які мають бути матеріальною основою подальших змін на краще. А те, що маємо, та загальна доступність до нього є досить сумнівним і безперспективним. Безперечно, кожен добре усвідомлює, що будь-які реформи, які відірвані від людей та реальних обставин, приречені на поразку. А це за роки незалежності України ми вже проходили. Тож не варто забувати уроки історії та знову наступати на ті самі граблі. Як то кажуть, сім раз відміряй, а раз відріж.