Рекомендації Європейської комісії «За демократію через право» як джерело реформування законодавства України

Здобувши незалежність, Україна постійно наголошує на своєму демократичному виборі та європейському спрямуванні зовнішньої політики. Тому після вступу нашої держави до Ради Європи 9 листопада 1995 року Генеральний секретар організації Д. Таршис і член Європейської комісії Х. ван дер Брук підписали Спільну програму Комiсiї Європейських співтовариств і Ради Європи щодо реформування правової системи, місцевого самоврядування й удосконалення системи правозастосування в Україні [1]. Цей документ став фундаментом відносин між Україною та Радою Європи.

Ефективним механізмом досягнення амбітної мети з приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів є тісна співпраця з Європейською комісією «За демократію через право», більш відомою як Венеціанська комісія (за місцем свого розташування). Сьогодні наша держава є одним із найактивніших учасників взаємодії з цим інститутом, щорічно надсилаючи на його розгляд по кілька законопроектів. В Україні рекомендації Венеціанської комісії (ВК) є предметом публічного обговорення і тому вони, як правило, отримують значний суспільний резонанс. Ключові питання, пов'язані з її роботою, цікавлять і наукові кола, і політиків, і юристів, і політично активних громадян [5, с. 31].

Звісно, такий стан справ сприятливий для розвитку вітчизняного законодавства в напрямі зміцнення демократії, гарантування прав і свобод людини й виконання зобов'язань України перед Радою Європи. Відтак важко переоцінити роль Європейської комісії «За демократію через право» на шляху нашої держави до утвердження демократії, верховенства права та прав людини.

Для розкриття суті проблеми важливо враховувати: Венеціанську комісію створено 1990 року при Парламентській асамблеї Ради Європи з метою «швидкого конституційного реагування», тобто для допомоги країнам Східної Європи під час розробки та прийняття їхніх конституцій після падіння Берлінської стіни, адже лише в цьому разі згадані документи могли б відповідати високим європейським демократичним стандартам [3].

Нині Європейська комісія «За демократію через право» — міжнародний консультативний орган, який об'єднує 58 країн-членів (переважна більшість з них — члени Ради Європи), 6 країн, що мають статус спостерігача, 2 країни зі спеціальним статусом, близьким до статусу спостерігачів, і Білорусь (єдина держава зі статусом асоційованого члена ВК). Кожна з цих країн має від одного до трьох представників. Держави-члени призначають їх строком на чотири роки. Це відомі в своїх країнах теоретики та практики права: переважно професори університетів, котрі викладають конституційне та міжнародне право, судді верховних і конституційних судів, депутати національних парламентів і високопоставлені чиновники. Так чи інакше, всі країни дуже ретельно підходять до питання висунення кандидатур для власного представництва у Венеціанській комісії. Тому сьогодні вона складається виключно з фахівців, котрі безпосередньо працювали та працюють у сферах конституційного права й захисту прав людини.

Після 2002 року Європейська комісія «За демократію через право» фактично розширила сферу своєї діяльності, перетворившись із «інструменту невідкладної конституційної допомоги» на форум з обміну досвідом у галузі права. Особливістю нинішнього статусу ВК є те, що формально вона не має реальних повноважень, а її рекомендації — обов'язкового характеру. Проте протягом більш як 20 років існування Венеціанська комісія здобула таку поважну репутацію, що країни просто не можуть ігнорувати її пропозиції. Це дуже важливо, оскільки, подаючи законодавчий акт на розгляд ВК, країна вже бере на себе зобов'язання відповідально поставитися до подальших рекомендацій.

Яскравим прикладом плідної співпраці нашої держави з цією організацією стала Конституція 1996 року. Свого часу вона була визнана однією з найдемократичніших у світі. З другого боку, державні інституції, та й самі громадяни, ще не були готові в повному обсязі дотримуватися демократичних принципів, закріплених у цьому документі.

З урахуванням рекомендацій Європейської комісії «За демократію через право» було прийнято й доопрацьовано низку законів України — «Про вибори народних депутатів України», «Про судоустрій та статус суддів», «Про прокуратуру», «Про засади державної мовної політики» тощо.

Нині в українському суспільстві активно обговорюється новий закон про мирні зібрання, щодо якого Венеціанська комісія вже неодноразово давала свої  рекомендації.

Спираючись на наведені приклади, можна стверджувати: Європейська комісія «За демократію через право» є впливовим учасником законотворчого процесу в нашій державі.

У цьому контексті доречно враховувати й таку особливість: українська демократія — молода демократія, котра торік відзначила своє 20-ліття. Для окремої людини це, звичайно ж, досить значний проміжок часу, проте для держави — лише період становлення, період набуття досвіду. За словами видатного британського політичного діяча Уїнстона Черчілля, «демократія — найгірша форма правління, за винятком усіх інших, що людство спробувало до цього часу» [4]. Справді, більшість країн Європи та США покладаються на багатовікову демократичну традицію. Проте їм знадобилися сотні років й тисячі загублених людських життів для того, аби шляхом спроб і помилок досягнути сучасного рівня розвитку демократії та громадянського суспільства. Венеціанська комісія надає Україні можливість долучитися до цього досвіду і значно зменшити кількість помилок, яких нашій державі та громадянам довелося б припуститися.

По суті, сьогодні перед нашою державою вже не стоїть питання проведення комплексних реформ законодавства для його гармонізації з європейським правом: основною проблемою залишається забезпечення плідної практичної роботи в цьому напрямі. Через Венеціанську комісію й інші європейські інституції Рада Європи готова ділитися наявним досвідом і допомагати Україні на шляху її демократичних перетворень. Хоча більшість таких змін вимагають перерозподілу владних повноважень, посилення довіри громадян до судової системи України, зміцнення впливу місцевих органів влади та громадянського суспільства.

Оцінюючи впровадження в Україні демократичних правових стандартів, європейські політики у своїх публічних заявах намагаються дотримуватися політичної етики, уникаючи прямолінійних висловлювань. Проте, коментуючи ситуацію, що склалася у відносинах Україна — ЄС, голова представництва Європейського Союзу в Україні Жозе Мануель Пінту Тейшейра в інтерв'ю одному з популярних інтернет-видань жорстко й різко охарактеризував нинішній рівень взаємин між двома суб'єктами міжнародних відносин. Він наголосив на дуалізмі позицій стосовно України держав—членів ЄС, частина яких підтримує поглиблення співробітництва з нашою державою, а частина лише прагне, аби вона не опинилася під впливом Росії.

Хоча зауваження Жозе Мануеля Пінту Тейшейри й позбавлене притаманної європейським політикам стриманості, воно містить важливий сигнал: представники країн ЄС очікують від України якісних перетворень, тоді як частина змін, що відбуваються в Україні, мають, скоріше, декларативний характер.

Рекомендації Європейської комісії «За демократію через право» є вмотивованими, адже підкріплені вагомим юридичним досвідом авторів. При цьому Венеціанська комісія аналізує подані на її розгляд законопроекти постатейно, підкреслюючи як вдалі ідеї в їхніх текстах, так і можливі недоліки та проблеми, що можуть виникнути в разі їх прийняття. Однак ВК не характеризує документ у цілому: її основним завданням є практична допомога в пошуках найефективніших форм оптимізації законодавства та забезпечення прав і свобод громадянина. Тобто Венеціанська комісія є своєрідним інструментом Ради Європи з упровадження європейських цінностей в Україні.

Щоразу, виступаючи з критикою на адресу України, представники Західної Європи неодмінно наголошують на певних «цінностях» і необхідності запровадження справжньої демократії в Україні. На жаль, на практиці в нашій державі більшу увагу іноді приділяють «зовнішній оболонці», а не суті. Узгодження норм вітчизняного законодавства зі стандартами Ради Європи — це написання норм права, котрі за своїми змістом і формою мають бути схожими на відповідні аналоги в західноєвропейських країнах. Проте, як з'ясувалося, для західних колег цього видається замало: досить згадати, наприклад, «неписану» конституцію Великої Британії, що виконується набагато ефективніше, ніж Основний Закон України, який є справді детальним, лаконічним і демократичним за змістом. Парадокс ось у чому: не так важливо, яким саме чином буде виписано ту чи ту правову норму, а якою мірою вона забезпечуватиметься, тобто, чи здатні державні механізми, державна система, громадянське суспільство дотримуватися задекларованих норм.

Тому для нашої держави цікавою та корисною є функція Венеціанської комісії, що полягає в підготовці кодексів належної практики, настанов та інших теоретичних посібників, які фактично відображають позиції європейських законодавців з найскладніших питань законотворчості. Ці документи містять ключові рекомендації щодо прийняття суспільно важливих законів у сферах, пов'язаних із конституційними правами людини та громадянина, виборчим правом тощо.

У своїх настановах члени Європейської комісії «За демократію через право» детально тлумачать зміст демократичних цінностей, принципи роботи органів державної влади, функціонування законів, норми права та форми контролю за їх виконанням. Приміром, якщо розглянути Рекомендації ВК від 9 липня 2010 року щодо свободи мирних зібрань [2], то в частині «А» цього документа чітко виписані базові принципи, котрі мають бути закріплені у відповідних законодавчих актах. Серед них:

— презумпція права на мирні зібрання;

— принцип забезпечення державою належних умов і гарантування безпеки мирних зібрань;

— принцип легальності проведення мирних зібрань;

— принцип пропорційності проведення мирних зібрань;

— принцип недискримінації права тих чи тих груп населення, окремих громадян на проведення мирних зібрань;

— принцип належного забезпечення державними органами права на проведення мирних зібрань;

— принцип відповідальності контролюючих органів за проведенням мирних зібрань.

Окрім згаданих принципів, у цій частині документа подаються поради щодо обмежень, які мають накладатися на проведення мирних зібрань; щодо процедурних моментів забезпечення здійснення права на мирні зібрання; щодо механізмів забезпечення свободи права на мирні зібрання. Також міститься чітке визначення терміна «право на мирні зібрання».

Частина «В» настанов Венеціанської комісії щодо свободи мирних зібрань — ґрунтовне дослідження, в якому дуже детально, з використанням практичних прикладів подано тлумачення вказаних принципів.

Рекомендації ВК, як відомо, готувалися як опорні матеріали для написання висновків щодо законодавчих ініціатив її країн-членів. Це було необхідно для узгодження позицій спеціалістів Венеціанської комісії, котрі є представниками різних держав Європи, а також для розв'язання важливих проблем конституційного законодавства. Сьогодні можна сміливо казати, що за змістом більшість із цих настанов — майже готові до вжитку моделі законів, яким лише треба надати оптимальну для тієї чи тієї країни форму.

Україна загалом успішно співпрацює з Європейською комісією «За демократію через право». Метою цього співробітництва є досягнення нашою державою високих європейських стандартів у законодавчій сфері та виконання зобов'язань, узятих нею перед Радою Європи. Сьогодні Венеціанська комісія — надійний союзник України на цьому шляху, тому використання її настанов та рекомендацій щодо законотворчого процесу є важливим елементом прискорення євроінтеграційних процесів у нашій державі.

Джерела

1. Процес вступу України до Ради Європи. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://comeuroint.rada.gov.ua

2. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (2nd edition) // Prepared by the OSCE/ODIHR Panel on Freedom of Assembly and by the Venice Commission / Adopted by the Venice Commission at its 83rd Plenary Session (Venice, 4 June 2010). — 87 р.

3. Resolution (90) 6 on a Partial Agreement establishing the European Commission for Democracy Through Law. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/PartialAgr/Html/Venise9006.htm

4. Winston Churchill. Speech. House of Commons, 11 November 1947 / Winston S. Churchill: His Complete Speeches, 1897—1963 // Ed. Robert Rhodes James. — Vol. 7. — P. 7566.

5. Цирфа Ю. Венеціанська комісія — Україна: жодної романтики // Віче. — 2010. — № 23. — С. 30—36.

Автор: Євгеній МЕНДУСЬ