Вибори «за новими стандартами»

Застосування законодавства про вибори народних депутатів під час перегонів 2012 року та основні аспекти їх належного проведення стали головною темою експертного «круглого столу», організованого Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва й місцевого самоврядування та Європейською комісією «За демократію через право» (Венеціанською комісією) 19–20 березня 2012 року.

Голова Комітету Олександр ОМЕЛЬЧЕНКО нагадав, що Центральна виборча комісія повинна протягом квітня завершити роботу зі створення звичайних, спеціальних і закордонних виборчих дільниць. (Згідно з новим законодавством, кількість виборців на одній дільниці не може перевищувати 2,5 тисячі осіб. – Ред.)

— Вибори 28 жовтня стануть знаковими, – підкреслив заступник Голови Верховної Ради України Микола ТОМЕНКО.

За його словами, вони визначать, чи має ще Україна спроможність рухатися європейським шляхом, або ж нині «проводиться референдум про повернення до Радянського Союзу».

– Важливо, щоб у парламенті ми працювали над застосуванням виборчого законодавства, а не змінами виборчих правил, які підуть на шкоду демократичності, стабільності й підготовленості до процесу волевиявлення, – сказав заступник Голови парламенту.

На його думку, аргументи ЦВК про нерозгляд питань створення виборчих комісій і округів є недостатніми, оскільки Конституційний Суд розглядає ті чи інші подання, що стосуються виборчого процесу.

– ЦВК – ключовий орган у питаннях організації та проведення виборів, і «м’яч має бути на його полі». Треба всіх налаштовувати на підготовку до виборчої кампанії. Водночас необхідно пояснити обласним і місцевим державним адміністраціям, які, судячи з інформації ЗМІ, «нарізають» і ділять собі округи, що таких повноважень у них немає, – наголосив Микола Томенко.

– Сподіваюся, цей захід дасть змогу окреслити моменти, що потребують доопрацювання на рівні окремих інститутів, які застосовуватимуть виборче законодавство, а також визначити можливості співпраці органів державної влади з міжнародними організаціями (спеціалізовані тренінги, «вужчі» обговорення на рівні експертів тощо), – сказав секретар Венеціанської комісії Сергій КУЗНЄЦОВ.

– За попередніми даними, які нині опрацьовує ЦВК, під час парламентських виборів має бути утворено 33 тисячі 551 дільницю. Порівняно з виборами президента 2010 року, це приблизно на одну тисячу дільниць більше, – розповіла заступник голови ЦВК Жанна УСЕНКО-ЧОРНА. За її словами, запровадження Державного реєстру виборців створило передумови для вдосконалення виборчих процедур, зокрема, надало можливість оперативно отримувати інформацію про зміну демографічної ситуації, місця проживання громадян тощо.

У контексті територіальної організації виборів вона повідомила, що, за попередніми розрахунками ЦВК, в Автономній Республіці Крим мають бути утворені 9 виборчих округів, у Вінницькій області – 8, Волинській – 5, Дніпропетровській – 17, Донецькій – 21, Житомирській – 6, Закарпатській – 6, Запорізькій – 9, Івано-Франківській – 7, Київській – 9, Кіровоградській – 5, Луганській – 11, Львівській – 12, Миколаївській – 6, Одеській – 11, Полтавській – 7, Рівненській – 5, Сумській – 6, Тернопільській – 5, Харківській – 14, Херсонській – 5, Хмельницькій – 7, Черкаській – 6, Чернівецькій – 4, Чернігівській – 6, а також два виборчі округи в місті Севастополі. Як зазначила Жанна Усенко-Чорна, в місті Києві має бути утворено 16 виборчих округів (разом із 400 тисячами виборців так званого закордонного виборчого округу) або 13 округів без урахування закордонного округу.

– У Законі «Про вибори народних депутатів» немає чітких критеріїв визначення меж виборчих округів, не передбачено врахування адміністративно-територіального устрою, принципу «неперервності» округів. Ускладнить процес поділу округів і позиція закону щодо можливості відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі на 12 відсотків від орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах, – уважає директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис
КОВРИЖЕНКО.

Кажучи про гарантії чесних виборів, заступник Голови Комітету Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ зауважив, що такі вибори треба розуміти як підтвердження недопущення фальсифікації результатів волевиявлення, що не дало б спрацювати принципу Сомоси: «Я програв голосування, але виграв підрахунок голосів».

– Оскільки в країнах традиційної демократії до фальсифікацій «не доходить» завдяки високій політичній культурі та елементарній гідності і політиків, і громадян, принцип чесних виборів не тлумачиться в документах Ради Європи, проте окремі вказівки на засоби протидії маніпуляціям із результатами все-таки є, – звернув увагу парламентарій.

Він зазначив, що складання виборчих списків в Україні здійснюється «достатньо закритими» для публічного контролю органами ведення Державного реєстру виборців, які є підрозділами місцевих державних адміністрацій чи виконкомів великих міст.

– Особливої уваги потребує зміна місця голосування виборця без зміни виборчої адреси, – наголосив народний депутат.

Він також підкреслив, що, на відміну від закону про місцеві вибори 2010 року, обговорюваний законодавчий акт не передбачає скасування реєстрації кандидата як санкції за порушення вимог закону. Водночас не запропоновано механізмів протидії таким технологіям, як «карусель» чи «косинка» (коли спеціально одягнений член комісії забезпечує можливість голосування осіб, які не мають права голосувати на цій виборчій дільниці).

Особливої уваги, на думку парламентарія, заслуговує процедура виготовлення й передачі виборчих бюлетенів «на місця».

– Можливість друку бюлетенів на двох і більше поліграфічних підприємствах, а не на одному, як раніше, істотно ускладнює публічний контроль за кількістю виготовлених бюлетенів і їх подальшого розповсюдження, – наголосив Юрій Ключковський. Окрім того, він звернув увагу на небезпеку неправомірного використання штампу «вибув».

Найефективнішим засобом протидії фальсифікаціям, на його думку, є внутрішній контроль роботи ДВК або ТВК членами комісій, а не спостерігачами, які мають значно менший вплив. «Абсолютною утопічною» заступник Голови комітету назвав пропозицію організувати відеоспостереження за ходом голосування, як це було в Росії на виборах 4 березня 2012 року.

– Отриманий із таких камер запис багатогодинного процесу голосування не може слугувати доказом під час розгляду допущених порушень, а тому є лише імітацією відкритості. Єдиним позитивом від цього було б масове підключення сіл до мережі Інтернет, – наголосив Юрій Ключковський.

– Гарантами чесних виборів у державі можуть бути два суб’єкти – влада та громадянське суспільство, – вважає Голова підкомітету з питань виборчого законодавства та об’єднань громадян Сергій ПОДГОРНИЙ. Він зазначив, що говорити про чесні вибори без права лідерів опозиції брати в них участь не можна.

– Де будуть виборчі округи, легко визначити з розвішаних по всій країні біг-бордів. На жаль, коли людина від опозиції погоджується бути кандидатом у тій чи іншій області й ця інформація виходить за межі політичної сили, на неї починається тиск із боку місцевої адміністрації, податкової, СБУ, всіх силових структур, – розповів парламентарій.

– Наївно розраховувати, що влада діятиме так, як потрібно опозиції. Треба не скаржитися, а готуватися перемагати за будь-яких обставин, – наголосив президент Асоціації народних депутатів Олександр БАРАБАШ. Він уважає, що нині законодавство дає дуже багато можливостей і механізмів захистити результати виборів, про які неможливо було мріяти протягом 1990–1994 років. Насамперед це право делегувати своїх представників до виборчих комісій, можливість визнавати вибори недійсними й проводити повторний перерахунок голосів.

– Уряд має запропонувати окремий закон про територіальну організацію виборів невдовзі після остаточного схвалення закону про вибори, адже в міжнародній практиці можна простежити більшу деталізацію нормативно-правових актів, – зазначив Голова представництва Програми реформування виборчого законодавства України МФВС (IFES) Девід ЕННІС. – Венеціанська комісія, наприклад, має кодекс належної практики проведення виборів, за яким округи мають визначатися незалежними органами, що не пов’язані із жодною політичною партією. До процедури окреслення меж виборчих округів мають також залучати географів, фахівців у сфері демографії, а самі округи час від часу мають оновлюватися. Як правило, вони мають бути одного розміру, якщо тільки немає якоїсь важливої причини для протилежного. Крім того, ЦВК мала б залучити до визначення їхніх географічних меж ширшу громадськість та політичні партії, а не вирішувати це питання за зачиненими дверима. Важливо, щоб задля цього ЦВК виробила низку правил, за якими округи «нарізалися» б лише на основі прозорих критеріїв, – підкреслив Девід Енніс.

Обговорюючи процедуру утворення виборчих комісій і їхні повноваження, заступник Голови ЦВК Андрій МАГЕРА зазначив:

– Нині виборчі комісії формуються за формулою «5 + 13», згідно з якою п’ять членів комісії є висуванцями від кожної з парламентських фракцій і ще 13 осіб – представниками політичних партій, котрі вважаються суб’єктами політичного процесу. Формування комісій закордонних виборчих дільниць відбувається за таким само принципом, однак «Прикінцеві та перехідні положення» документа не передбачають участі в цьому процесі МЗС. А суб’єкти виборчого процесу – політичні партії – можуть забезпечити формування виборчих комісій у кращому разі на 5 відсотків, тому МЗС має безпосередньо долучатися до цього процесу (як це зазначено в основному тексті закону).

– Під час схвалення закону Венеціанська комісія виступала проти можливості заміни представника котроїсь із політичних партій у складі виборчої комісії, проте наявна в документі норма є досить м’якою, адже дозволяє зберегти необхідний для роботи комісії кворум і не дозволяє суб’єктові виборчого процесу безпідставно відкликати свого представника, не запропонувавши натомість іншої кандидатури, – додав Андрій Магера.

Коментуючи питання тлумачення норм закону, експерт Інституту виборчого права, доцент Національної академії управління, народний депутат України ІІ скликання Володимир КОВТУНЕЦЬ звернув увагу на те, що сьогодні значно послаблені вимоги щодо судимості для членів виборчих комісій, але про її наявність потрібно вказувати вже в поданні щодо членства в комісії. Він також зазначив, що в законі вказано лише три випадки, на підставі яких можна замінити члена комісії, але не визначено, в який спосіб можна сформувати подання в разі його перебування на посаді та фактичного початку виконання повноважень.

У контексті обговорення тематики передвиборної агітації та інформування керівник Центру законодавчих ініціатив Всеукраїнської громадської організації «Незалежна асоціація телерадіомовників» Ольга БОЛЬШАКОВА загалом позитивно оцінила проект закону.

– Звичайно, ми розуміємо, що цей документ компромісний, тобто не такий, яким його хотілося б бачити нам чи представникам політичних партій. Проте це правильний підхід до створення законодавства, адже в цьому нормативно-правовому акті дотримано балансу інтересів. Найпозитивнішим моментом є реалізація тієї стратегії, на якій ми наполягали протягом останніх років – розмежування ролей телерадіомовників та ЗМІ загалом у процесі пасивного розміщення передвиборної агітації й активного інформування громадян про події, котрі відбуваються у зв’язку з виборами. Це відображає різні правові режими участі телерадіоорганізацій у виборах: з одного боку – як дотримання вимог щодо об’єктивності, а з другого – як пасивне розміщення наданої агітаційної інформації, й відповідальності за такі дії практично немає, – зазначила експерт.

На її думку, мала б бути створена незалежна експертна рада з питань діяльності медіа під час виборів, яка надавала б відповідну оцінку матеріалам передвиборної агітації на запит будь-якого суб’єкта (переважно з такими вимогами звертаються телерадіокомпанії чи суб’єкти, котрі отримали відмову від останніх з приводу розміщення своїх агітаційних матеріалів). ЦВК висловила припущення про те, що доцільно було б утворити таку експертну ради в рамках Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, проте в такому разі незалежна експертна рада не включатиме представників галузевих організацій, адже їх уже не було включено до складу Громадської ради при Національній раді. Тож бажано було б долучитися до її роботи хоча б у ролі спостерігачів чи учасників, котрі мають дорадчий голос, – сказала Ольга Большакова.

На думку Директора представництва в Україні Національного демократичного інституту міжнародних відносин (NDI) Крістіни ВІЛФОР, потрібно збільшити рівень довіри українських виборців до тих політичних сил, які вони обирають під час виборів, адже нині лише 63 відсотки українських громадян готові підтримати котрусь із політичних сил, свідомо проголосувавши за неї під час парламентських виборів. За її словами, однак, доброю новиною є те, що під час агітації більшість партій використовує достатню кількість візуалізованої інформації, що надає виборцям можливість безпосередньо знайомитися з передвиборчими програмами кандидатів.

Обговорюючи гарантії чесних виборів, голова правління Громадянської мережі ОПОРА Ольга АЙВАЗОВСЬКА згадала, що виборча спадщина Європи спирається на п’ять основних засад виборчого права: загальність, рівність, вільність, таємність і безпосередність.

– Якщо українське законодавство умовно гарантує загальність, вільність і безпосередність виборчого процесу, то таємність і рівність мали б бути забезпечені конкретніше.

– Розгляд конфліктів, що виникатимуть під час виборів народних депутатів України, ляже на плечі суддів, які розглядатимуть такі справи в порядку адміністративного судочинства, – зазначив, коли йшлося про оскарження результатів виборів, суддя Вищого адміністративного суду України, секретар Пленуму суду Михайло СМОКОВИЧ.

– Діяльність адміністративних судів у таких випадках визначена спеціальними положеннями (статті 172–179 Кодексу адміністративного судочинства України), що регулюють порядок розгляду подібних спорів. Ми позитивно розцінюємо те, що під час схвалення Закону «Про вибори народних депутатів України» законодавець відійшов від попередньої практики включення до нормативно-правових актів, які регулюють порядок проведення виборів, ще й процедуру розв’язання спорів. Крім того, було виокремлено й категорію справ, котрі повинні розглядатися судами під час порушення виборчої процедури (стаття 108 закону), хоча, на наш погляд, ця норма не є імперативною і не обмежує переліку спорів, котрі можуть вирішуватися в порядку адміністративного судочинства під час проведення виборів, – підкреслив суддя.

Автори: Олексій СИЩУК, Юлія ЦИРФА