Перший етап – складний початок підготовки змін до Конституції України

Конституційна модернізація ще не стала динамічною частиною життя суспільства. Але саме час замислитися над її сутністю
й поступово переходити до осмислення з наукових позицій змістовної спрямованості цього важливого політичного процесу. Що потрібно врахувати в першу чергу?
Для українського суспільства, державної влади та місцевого самоврядування, громадських об’єднань цей політичний процес пов’язаний з системними організаційно-структурними трансформаційними змінами, в розробці яких задля вдосконалення публічного управління повинні бути задіяні всі інститути державного й суспільного життя.
Але як це зробити? Що має бути визначальним у досягненні мети – внесенні змін, які відповідали б інтересам суспільства, держави й людини?

Для громадян України будь-яка реформа – це соціальна дилема. Це ризик із багатьма невідомими наслідками, особливо коли йдеться про фундамент сучасного конституційного ладу в країні, коли можуть переглядатися найістотніші принципи побудови державного устрою, політичної системи, що безпосередньо зачіпає життєві інтереси.

Той, хто ініціює будь-яку реформу (а це суб’єкти публічної влади – президент, парламент, уряд), повинен насамперед передбачати чітку й зрозумілу для кожної людини відповідь на запитання: чи сприятиме реформа (модернізація) поєднанню інтересів держави, суспільства з її власними інтересами? До реформ узагалі, а надто до конституційної реформи, завжди необхідна довіра суспільства, що є першою умовою людської солідарності на шляху до успіху. Відчуженість суспільних потреб від реформи конституційного характеру може подолати тільки сама публічна влада, головно коли йдеться про легітимність, зокрема, початкової фази, а також кожного наступного етапу підготовки й проведення конституційної модернізації. Не можна уявити, що цей шлях буде простим, адже створення такого інституту підготовки конституційної модернізації, як Конституційна Асамблея, не повинно зводитися до «одночасно формального» схвалення конституційно-текстуальних змін. Хіба буде виправданою в такому разі конституційна модернізація без довіри суспільства?

Якщо це станеться, тоді як розуміти верховенство влади народу, участь суспільства, громадянина, принаймні у вияві довіри до «нововведень» (нових принципів, положень, норм, нових категорій конституційного смислу), чи слід чекати, коли влада запропонує оцінити підготовлені зміни до тексту чинної Конституції України? А ще не виключається й постановка політиками та вченими питання про перегляд деяких розділів, тобто системне «вторгнення» в текст Конституції, зокрема щодо повноважень інститутів влади, включаючи й органи місцевого самоврядування. Ініціативи в період активного (конституційного) процесу можуть мати радикальний характер, що неминуче викличе дискусії проблемної аргументації й безплідні некомпетентні суперечки. Отже, треба заздалегідь передбачити, що для збереження Конституції України, її основного ядра – положень-принципів, аксіоматичних норм, гарантій забезпечення прав і свобод людини, фундаментальних категорій (влада народу, суверенітет, демократія тощо) нам видається правильним єдиний підхід: обмежити політичну зацікавленість переписувати Конституцію. На мою думку, це може бути розцінено як прихована форма «політичного нападу» на Основний Закон, оскільки занадто велика вірогідність, що до його тексту можуть бути внесені поправки, які вплинуть на права та інтереси певних соціально-політичних груп, що прагнуть отримати переваги для свого економічного й політичного становища в державі. Разом із тим не секрет, що багато положень Конституції не гармоніюють з ідеологією конституціоналізму, деякі конституційні механізми зумовлені правовою константою конституційно-політичного режиму, який за природою є партійно-політичним у формуванні органів державної влади (Конституційний Суд, ЦВК, керівники місцевих рад і державних адміністрацій та інші). Багато конституційних положень потребують переосмислення, уточнення, конкретизації в системному взаємозв’язку з базовими категоріями, зокрема, повноваження суб’єктів влади в порівнянні з принципом розподілу влад, оскільки значною залишається загроза їх зіткнення та протиборства.

Підготовча робота на першому етапі потребує розробки й суто методологічних завдань, а саме важливо дати ґрунтовне пояснення, чи зберігає Конституція свій статус політико-правового документа, відтак якими мають бути правові постулати політичного спрямування, коли вони застосовуються в створенні й розвитку демократичного ладу, громадянського суспільства, правової держави, визначенні їх соціальних функцій. За останні роки основне призначення Конституції як суспільного договору значно послабилося. Пряма дія норм Конституції як гарантія її верховенства теж похитнулася. Недавній казус із Рішенням Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, коли основоположний принцип законності було витлумачено для вирішення судами справ про соціальний статус громадян таким чином, що крім законів як регуляторів бюджетних відносин Високий Суд проголосив, що при реалізації політики у сфері соціального захисту громадян не суперечить Конституції право Кабінету Міністрів регулювати своїми актами порядок і розміри соціальних виплат і допомогу, які фінансуються з коштів державного бюджету. Тепер не виключається продовження такої ж судової практики й в інших сферах, що явно виходить за межі вищої юридичної сили Конституції та відповідно законів України. У правовій позиції Конституційного Суду щодо конституційності вказаних повноважень уряду підтверджено прямий шлях до дискреційних методів в управлінні бюджетними коштами. Це поставило під сумнів досягнення реального конституціоналізму щодо гарантовано прямої дії норм Конституції. Без сумніву, цілком були зрозумілі вимоги частини другої статті 19, статей 85 та 92 Конституції України. Але як застосував їх Суд?

Економічна ситуація з дефіцитом бюджету, яку Суд не досліджував, узяла гору над конституційним правом. Такий сумнівний підхід не може відповідати судовому конституціоналізму. В окремій думці трьох суддів Конституційного Суду щодо названого Рішення Суду від 25 січня 2012 року за конституційним поданням Пенсійного фонду знайшла відображення однакова правова позиція, а саме: конституційні права громадян на соціальний захист, як і взагалі конституційне право, не можуть бути поставлені в залежність від факту неможливості фінансово-економічного забезпечення соціального захисту громадян державою й необхідності запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, а отже, обмеження права громадян на соціальний захист. Які ж запобіжники у вигляді змін до Конституції потрібні, щоб політика не домінувала над правом? Немає причин приховувати той факт, що в Конституції наявні відносини між політикою і правом, які не можна вважати ідеальними. Та коли політика в конституційному праворозумінні вже стає домінуючим елементом у правосудді, не виключаються серйозні ускладнення в суспільстві.

Вражає те, що Конституційний Суд довільно змінив суспільне уявлення про сформульовану в попередніх рішеннях сутність конституційного права людини на соціальний захист. У зв’язку з цим постає проблема обмежень для Конституційного Суду, котрий не може визначати повноваження Суду, застосовувати акти, які за наявності конституційних приписів, мають щодо чинних законів нижчу юридичну силу. Адже втрачається функція «охорони» Конституції особливо в такій важливій сфері, як соціальне забезпечення громадян України, руйнується стабільність системи соціального захисту населення, що вносить правову невизначеність у застосування норм Конституції відповідно до принципу обов’язковості виконання рішення Суду в бюджетній сфері й соціальному захисті.

Причиною появи таких казусів є насамперед недосконале визначення статусу (юрисдикції) Конституційного Суду, який нормативно повинен містити обсяг компетенції з обмежувальними запобіжниками, а саме: без права змінювати вже закріплені правові позиції при вирішенні справ за одним і тим же предметом конституційного регулювання, без права змінювати своїми рішеннями встановлені в Конституції принципи, без права розглядати справи суспільно-політичного значення у формі закритого (непублічного) провадження тощо.

Слід також звернути увагу на те, що виявилися недосконалими конституційні приписи самообмеження судової влади, що потребує запровадження нових ефективних механізмів охорони й захисту Конституції України. З цією метою корисним може бути ґрунтовний аналіз суперечливих положень, колізій, незавершеності правових формул Конституції України, котрі слід відредагувати та оформити першочерговими змінами (доповненнями) в тексті Конституції задля забезпечення її стабільності.

Тому цілком логічно, щоб аналітичний напрям Конституційної Асамблеї був чітко визначений, методологічно уточнений (скорегований), оскільки навряд чи правильно, що вона керуватиметься у своїй діяльності крім Конституції України іншими нормативно-правовими актами.

Якщо її призначення пов’язано з громадянським суспільством, слід уточнити статус Асамблеї як спеціального допоміжного органу, створеного Президентом України відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції. Постає й таке запитання: чи може цей орган узагальнити практику реалізації Конституції України, а також пропозицій і рекомендації щодо її вдосконалення з урахуванням досягнень і тенденцій сучасного конституціоналізму? Якщо замислитися над тим, хто візьме на себе труд кваліфіковано реалізувати цю функцію й чи можна отримати необхідний узагальнений матеріал для виявлення прогалин, неузгодженостей тексту Конституції України, одразу виникає сумнів щодо продуктивності цієї діяльності. Адже застосування Конституції на практиці пов’язано з багатьма чинниками: правовою культурою, пануванням у державному управлінні науки герменевтики, схильності до раціонального підходу у прийнятті законів, указів, інших актів нормативно-правового змісту тощо. Нехтування цих умов може спричинити негативні процеси.

Нині важливо всебічно проаналізувати можливі загрози появи сирого матеріалу та, як наслідок, виконання методологічно необґрунтованих завдань. А вони мають бути конкретними саме на першому етапі підготовки узагальненої доповіді. Якщо не звернути увагу на цей аспект діяльності Асамблеї, це значно ускладнить досягнення мети – модернізації Конституції з огляду на майбутні внесені зміни до неї як легітимного акту. Розробники проекту указу й визначення способу досягнення мети – удосконалення, конкретизації та вироблення нових смислових конструкцій у юридичному тексті Основного Закону мають подбати про його оновлення на надійній методологічній основі, але до цього вже нині важливо уточнити перше завдання, з якого починається процес підготовки майбутніх змін до Конституції України.

Автор: Анатолій СЕЛІВАНОВ