Формування європейського громадянства як особливого феномену об'єднаної Європи

Перші дебати щодо питання європейського громадянства розпочалися на початку 1970-х років, коли в умовах економічної кризи пожвавився інтерес до ідеї політичної інтеграції. Наприкінці 1975 року Комісія з проблем зближення європейських політичних систем представила доповідь, у якій уперше йшлося про запровадження загальноєвропейського громадянства як про одну з необхідних умов завершення формування політичного союзу. У 1980-х проблема втратила колишню актуальність, однак починаючи з 1990 року, коли французький президент Франсуа Міттеран і канцлер Німеччини Гельмут Коль виступили з ініціативою створення політичного союзу дванадцяти європейських держав, що входили тоді до складу Європейського економічного співтовариства (ЄЕС), питання єдиного громадянства знову вийшло на перший план.

Європейське громадянство розглядалося лідерами ЄЕС як засіб формування єдиної європейської ідентичності, покликаної забезпечити додаткову міцність загальноєвропейської конструкції в умовах посилення Німеччини та подій, що відбувалися у східній частині континенту. Процес формування ідеї європейського громадянства був, отже, прискорений політичними обставинами й утілений уже в Маастрихтському договорі 1992 року. Проголошення європейського громадянства та оголошення наміру перейти до єдиної європейської валюти стали першою й найважливішою з трьох «опор», на яких ґрунтувався Договір про створення ЄС.

Згідно з частиною ІІ статті 17 Договору про створення ЄС зміст європейського громадянства становлять права, закріплені в цьому документі: свобода пересування та місця проживання в будь-якій державі–учасниці Союзу; право обирати та бути обраним під час виборів до Європейського парламенту в будь-якій державі–учасниці, незалежно від громадянства; право обирати та бути обраним на муніципальних виборах у країні проживання незалежно від громадянства; право користуватися послугами та захистом консульських і дипломатичних установ будь-якої держави-учасниці; подавати петиції до інституцій ЄС, звертатися до Європейського суду; право отримувати відповіді на запити на будь-якій із офіційних мов Союзу за вибором заявника.

Так, ця стаття засновує модель європейського громадянства, що пов'язана з національним громадянством і витікає з нього, але при цьому має самостійне значення. Традиційно громадянство ґрунтується на праві крові (лат.: ius sanguinus) та праві підстави (лат.: ius soli). Сучасні європейські держави пішли шляхом відмови від права підстави як основи набуття громадянства за народженням, що відповідає концепції двохелементного громадянства: для набуття громадянства необхідна спільна ідентичність, а не лише наявність формального факту народження [5, с. 109].

Згідно з результатами соціального опитування, проведеного в 2003 році службою моніторингу Європейської комісії «Eurobarometer» задля визначення ідентичності громадян ЄС, 57% респондентів вважають, що вони мають загальноєвропейську ідентичність; країнами-рекордсменами за результатами стали Італія (72%) і Люксембург (75%) [7].

На оцінки громадян істотно впливає їхній соціально-культурний рівень, передовсім освітній, тому доцільно  розглядати наявні показники з урахуванням віку, освіти, гендерних відмінностей, соціально-економічного статусу опитаних. Почуття національної гідності й бажання мати лише національне громадянство характерне для людей із нижчим освітнім рівнем, а також для старших вікових груп. Підтримка ж європейського громадянства особливо характерна для молоді й освічених людей: що молодша особа, то вище вона оцінює можливості подвійного громадянства.

Але природна зміна поколінь сприятиме зміні балансу суспільної думки на користь більшої підтримки наднаціональної політики ЄС, у європейців посилюватиметься почуття зв'язку власної долі із загальноєвропейською внаслідок більшої освіченості, звички до відкритих кордонів, наявності європейського громадянства, вирішення низки питань на місцях завдяки реалізації принципу субсидіарності [3, с. 99].

Незважаючи на те, що список прав, наданих громадянам Союзу, не такий уже й великий, є всі підстави вважати, що запровадження європейського громадянства передбачає два виміри. Перший – вертикальний. Це – відносини, що виникають між громадянином та Союзом, котрий у цьому разі обмежений групою осіб, які можуть шукати найвищого захисту в рамках Союзу та мають щодо нього певні обов'язки. Другий – горизонтальний вимір – пов'язує громадян між собою, розвиваючи спільноту людей, які поділяють лояльність, громадянську вірність ЄС та «пан'європейські» погляди й орієнтацію. Саме в цьому вимірі політика європейської ідентичності має найбільший вплив, адже формує в людині фундаментальну потребу цілеспрямовано діяти згідно з громадянськими обов'язками.

Проголошення європейського громадянства мало низку позитивних наслідків: по-перше, закріпило інтернаціональний характер європейської спільноти; по-друге, підкреслювало те, що мета Європейського Союзу полягає в розвитку особистості його громадян шляхом надання їм більших свобод, нехай навіть в умовах зниження характерного для будь-якої національної держави функції політичного контролю; по-третє, європейські лідери вирішили важливе питання – обмежили повноваження національних держав, не створюючи при цьому наднаціональної державної структури, однак паралельно проголосивши жителів численних автономій, що існують практично в кожній європейській країні, громадянами ЄС без надання цим автономіям державного статусу.

З одного боку, Євросоюз, який  проголошує громадян держав–членів жителями, що мають права громадян ЄС, не є суверенною державою в загальноприйнятому сенсі цього слова. І хоча громадянські права можуть бути гарантовані не лише державами, реальна практика їх надання недержавними інститутами навряд чи сьогодні може вважатися багатою та різнобічною.

З другого боку, індивіди, які мають європейське громадянство, швидше, отримують додаткові права, аніж обтяжуються новими зобов'язаннями: громадянин Європейського Союзу не сплачує прямих податків, не зобов'язаний відбувати військову повинність і не має можливості висловити своє ставлення до політики ЄС шляхом загальноєвропейського референдуму чи в якийсь інший спосіб. Тим самим порушується принцип, який вважався універсальним: не існує прав без зобов'язань і зобов'язань без прав.

Однак є й інші обставини. По-перше, це асиметрія «неполітичних» і «політичних» прав європейського громадянина: у той час, коли «неполітичні» права, визначені ще Римським договором 1957 року, постійно розширювались і до кінця 1990-х років із запровадженням єдиної європейської валюти практично були імплементовані в повному обсязі, коло «політичних» прав залишається досить обмеженим. По-друге, загальноєвропейські органи влади, які наділяють європейських громадян правами, не мають можливості надавати індивідам статус громадянина; єдиним засобом доповнити права статусом залишається набуття громадянства однієї з національних держав, що входять до складу ЄС, до того ж питання надання індивіду громадянства держави-члена регулюється виключно національним законодавством цієї держави.

Доволі специфічний характер концепції європейського громадянства свідчить про певну невирішеність на сучасному етапі питання співвідношення національних суверенітетів держав–членів Європейського Союзу та суверенітету самої організації. Це, у свою чергу, означає, що проголошення європейського громадянства є не так юридичним закріпленням уже наявного феномену, як серйозним політичним авансом, від котрого надалі залежать утвердження європейської ідентичності та політична єдність ЄС [1, с. 44].

Однак постає питання про те, наскільки європейське громадянство є життєздатною політичною концепцією за умови відсутності в Європі єдиної «наддержави». На сьогодні забезпечити повноцінну реалізацію концепції громадянства може тільки національна держава (англ.: nation-state). Її політична структура, що остаточно сформувалася наприкінці XVII століття, характеризувалася поєднанням таких чинників, як територія, мова, культура, а також наявністю центральної адміністративної влади. Національна держава втілювала в життя концепцію національного громадянства, згідно з якою надання індивіду правового статусу громадянина й відповідних політичних прав обумовлювалось його належністю до нації, а інститут громадянства, у свою чергу, був покликаний слугувати формуванню національної солідарності, почуття причетності до державного цілого. Проте нині терміном «національна держава» часто визначаються багатонаціональні, а  також моно-  чи поліетнічні держави, у межах яких окремі групи громадян підтверджують відданість державі, на території котрої проживають, за умови визнання й поваги до їхньої самобутності. Європейський Союз певною мірою робить крок на шляху до ревізії принципів національної держави: фактично країни, котрі  входять до його складу, відмовляються від значної частини своїх функцій, пов'язаних зі зміцненням традиційно ліберальних цінностей, зберігаючи при цьому повагу до принципів багатонаціональності. Тому статус громадянина в цьому разі гарантує лише політичні права, а решта – такі, як право вибору віросповідання, право на свободу слова, на доступ до інформації або недоторканність приватного життя, – залежать не від громадянської належності, а від статусу  індивіда.

Нині діє програма «Європа для громадян (2007–2013 рр.)», яка передбачає просування ідеї європейського громадянства, прискорення залучення громадян ЄС до процесу європейської інтеграції шляхом розв'язання суперечностей і посилення почуття європейської ідентичності. Основні цілі програми полягають у наданні громадянам можливості взаємодіяти і брати участь у формуванні тіснішого союзу народів Європи, підтримці європейської ідентичності, що ґрунтується на спільних цінностях, історії та культурі, сприянні взаєморозумінню між європейськими громадянами та повазі до культурного і лінгвістичного розмаїття за допомогою міжкультурного діалогу [2].

Але доки Європейський Союз не стане державою, не існуватиме й справжнього європейського громадянства. Опитування громадської думки, котрі регулярно проводяться службою «Eurobarometer», свідчать, що переважна більшість жителів ЄС позиціонують себе насамперед як громадяни національних держав. Найвищий рівень підтримки інтеграції (70–80% позитивних відповідей) спостерігається в Люксембурзі, Нідерландах та Ірландії, найнижчий (20–40%) – у Великій Британії, Швеції, Фінляндії та Австрії [7].

На думку Ю. Хабермаса, «громадянство ніколи не було концептуально пов'язаним із національною ідентичністю» [6, с. 15]. Навіть в епоху Французької революції, коли громадянство особи вперше набуло істотного значення, такий синтез багато в чому суперечив самому духові повстання. Громадянство Франції отримував кожен, хто був корисний революції, незалежно від національності. Бути громадянином не означало бути французом.  Сучасний конституціоналізм використовує поняття національної ідентичності, аби зменшити потенціал набуття громадянства. Єдність держави і нації створює концепцію громадянства, котра ставить на один щабель права індивіда та його членство в етнічній спільноті, що неминуче призводить до домінування етнічного елементу, який заповнює концептуальну прогалину в конституційно-правовій структурі сучасної держави. Водночас виключення ідентичності зі структури громадянства позбавляє його зв'язку з реальністю, дозволяючи існувати лише у сфері права. Розв'язання цієї проблеми залежить від підходу до розуміння ідентичності.

Європейці, пов'язані спільною ідентичністю (попри наявні відмінності), зможуть відмежувати себе від не-європейців. Ця ідентичність ґрунтується на спільних цінностях, а не залежить від місця народження або національності батьків. Такі цінності –  повага до прав людини, верховенство закону тощо – утворюють основу світосприйняття народів Європи. Європейці більшою мірою почали усвідомлювати наявність спільної ідентичності та культури на початку ХХІ століття, коли «цивілізації як найвищий ранг культурної спільності, найширший рівень культурної ідентичності» стали набагато реальнішими, аніж цього можна було очікувати [8, с. 189].

Безперечно, Європа була й залишається регіоном численних національних культур. Але однією з основних функцій федеративних політичних систем є інтеграція гетерогенних спільнот за умови збереження їхньої культурної автономії. Спільну ідентичність неможливо нав'язати згори, та коли вона вже існує, можна створити такі умови, в яких вона могла б розвиватися доволі швидко.

Тож європейське громадянство, ґрунтуючись на класичній двохелементній моделі громадянства, істотно трансформувало її, беручи до уваги реалії існування наднаціонального інтеграційного об'єднання. Модель європейського громадянства слугує «правом мати права», тобто є легітимною підставою прямого зв'язку громадян ЄС і його інститутів [4, с. 47].

На зміну національній ідентичності як основі формування нації приходить концепція спільної європейської ідентичності, що ґрунтується на єдиному світогляді й цінностях. Громадяни ЄС загалом позитивно налаштовані щодо цієї організації, мають досить сильне відчуття європейської ідентичності, яке посилюватиметься й надалі.

Отже, сьогодні перед об'єднаною Європою постає завдання пошуку нових форм соціальної самоорганізації, адекватних не лише актуальним завданням нашого часу, а й фундаментальним основам лібералізму: формування європейської ідентичності має здійснюватися шляхом переосмислення базових ліберальних цінностей, без різкої девальвації національного громадянства, яке поки що залишається, безперечно, головним засобом політичного самовизначення індивіда. Тому гіпотезу щодо можливого набуття інститутом громадянства якісно нових форм, закладену в основу європейського громадянства, можна вважати прогресивною, адже її використання наповнює це традиційне поняття новим позитивним змістом.

Сьогодні європейське громадянство – не просто фантом, хоча наразі цей феномен сформований аж ніяк не повністю. Національні громадянства держав–членів ЄС та європейське громадянство утворюють єдиний континуум, який, попри все, вже має власні чітко визначені риси.

Європейське громадянство є особливим явищем, свого роду «постнаціональним» громадянством, що ґрунтується не на принципі національної належності, а на прихильності до універсальних прав і мультикультуралізму (чи культурного плюралізму). При цьому комплементарний характер європейського громадянства, котре доповнює громадянства національних держав, сприяє тому, що воно досить органічно вписується в нинішню схему побудови об'єднаної Європи, згідно з якою суверенні держави поступово делегують частину своїх повноважень наднаціональним структурам.

Джерела

1. Пелагеша Н. Освіта для де/конструкції ідентичності (про політичний зміст Болонського процесу)// Віче. – 2007. – № 13. – Ч. 1. – С. 43–45.

2. Програма ЄС «Європа для громадян (2007-2013)«// http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/129015.htm

3. Хохлов И. Наднациональность в политике Европейского Союза. – М.: Международные отношения, 2007. – 160 с.

4. Bellamy L. The «Right to Have Rights«: Citizenship Practice and the Political Constitution of the European Union// University of Sussex Working Papers, 2001.

5. Citizenship of the Union and Nationality of Member States// Legal issues of the Maastricht treaty. – L.etc., 1994. 

6. Habermas J. Citizenship and National Identity: Some Reflections on the Future of Europe// Praxis International 12. – 1995. – № 1.

7. Public opinion in the European Union// Eurobarometer. – Autumn, 2003// http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb60

8. Shore C., Black A. Citizens of Europe and the Constructions of European Identity// The Anthropology of Europe. Identities and Boundaries in Question. – Oxford, 1994.

Автор: Тетяна КОВАЛЬЧУК