Політико-правові чинники формування та функціонування виборчих систем

Вибори є основним механізмом формування представницьких органів державної влади. Вони є формою прямого народовладдя й дають громадянам змогу брати безпосередню участь в управлінні державою. Закріплена на законодавчому рівні процедура виборів гарантує реалізацію політичної волі громадян, визначає тип виборчої системи. Водночас формування та функціонування виборчих систем залежать від низки політико-правових чинників, які визначають їхній характер та особливості.

Проблематика виборчих систем – об'єкт дослідження і вітчизняних, і зарубіжних учених переважно в межах юридичної та політичної наук, що свідчить про беззаперечну актуальність цієї тематики. Особливо слід згадати праці таких науковців, як Г. Антонова, Р. Балабан, Г. Друзенко, Ю. Ключковський, В. Трипольський, Д. Ковриженко, С. Серьогіна, І. Сенюта, Е. Рейнолдс, та інших. Незважаючи на значну кількість присвячених вивченню феномену виборів та виборчих систем праць, виокремленню та дослідженню чинників, що впливають на формування й функціонування останніх приділяється недостатньо уваги. Ось чому автор ставить за мету систематизувати й розкрити сутність політико-правових чинників формування та функціонування виборчих систем.

Світова демократична практика сформувала багато різних видів виборчих систем. Як зазначає І. Сенюта, виборча система має безпосередній стосунок до засад формування органів державної влади, відносин між виконавчою та законодавчою гілками влади, тобто до реалізації механізму стримувань і противаг, розвитку політичної системи суспільства та форми державного устрою [10]. Загалом виборча система відіграє значну роль у політичному житті суспільства. Вона впливає на формування партійної системи, різноманітних виборних органів і забезпечує стабільність їх функціонування. Водночас виборча система безпосередньо залежить від низки політико-правових чинників, які, своєю чергою, впливають на її становлення та розвиток. З-поміж таких чинників слід виокремити три основні: політичний, внутрішньонаціональний та міжнародний.

Механізм формування і характер функціонування представницьких установ визначають ступінь демократичності політичного режиму як способу здійснення влади в державі. «За демократичного типу політичного режиму, – зазначає Ю. Ключковський, – влада отримує законну силу в ході загальнонародних виборів… У межах зазначеного режиму завдяки вільним виборам, що є формою безпосереднього народовладдя, отримують можливість легально (на законних підставах) і легітимно (на основі загальносуспільного визнання) працювати органи представницької демократії» [3]. Лише виборча система, заснована на демократичних засадах, забезпечує всебічну та повну реалізацію виборчих прав громадян, не допускаючи перетворення виборчого процесу на технічну процедуру, як  це  відбувається за тоталітарного політичного режиму. Отже, втілюючи народне волевиявлення, результатом котрого є формування владних політичних структур та їхня легітимація, демократичний політичний режим є визначальним політичним чинником формування та функціонування виборчих систем. Тобто демократичний політичний режим є основою демократичної виборчої системи.

Формування виборчої системи забезпечується загальновідомими демократичними принципами. З-поміж них слід виокремити:

1. Принцип представницького характеру державної влади, котрий передбачає, що громадяни делегують свої владні повноваження обраній ними особі чи політичному об'єднанню, які здійснюють ці повноваження від імені виборців. Делегування відбувається шляхом виборів як до законодавчого органу, так і найвищих посадових осіб держави і територій, що її утворюють.

2. Принцип виборності влади, який випливає з попереднього й закріплює загальне виборче право, вільні, таємні та регулярні вибори, утворення політичних партій для конкурентної виборчої боротьби. Важливою складовою цього принципу є право будь-якого громадянина не тільки брати участь у виборах, а й претендувати на виборні посади в державі. Цим унеможливлюється утворення штучної політичної еліти за соціальними, професійними, майновими чи іншими ознаками.

3. Принцип плюралізму та свободи політичної діяльності. Він передбачає право громадян, з одного боку, вільно висловлювати свою думку щодо будь-яких соціально-політичних питань, а з другого – утворювати політичні партії, асоціації і організації з метою забезпечення можливості впливати на діяльність владних структур. Будь-які обмеження в цій діяльності запроваджуються лише в межах закону й лише у випадках, коли це загрожує демократії, безпеці громадян і держави.

4. Принцип визнання в державному і громадському житті верховенства права, в основу котрого покладено розуміння останнього як найвищої інстанції, якій мають підкорятися суспільство, владні органи та структури держави. Цей принцип є ключовим у теорії правової держави, для котрої важливою засадою є реалізація всіх видів влади на основі закону, що є найважливішою складовою демократії [12].

Виходячи з перелічених принципів, забезпечується формування та функціонування двох структурних компонентів виборчої системи  –  виборчого права та виборчого процесу, що становлять основу будь-якої виборчої системи незалежно від її типу.

Виборче право, по-перше, як теоретико-юридичний компонент виборчої системи та сукупність юридичних норм, спираючись на принципи представницького характеру державної влади, виборності влади, плюралізму та свободи політичної діяльності, визнання в державному і громадському житті верховенства права, регулює участь громадян у виборах, організацію та проведення останніх, взаємозв'язок між виборцями й виборними органами, а також порядок відкликання обраних представників у разі такої потреби. По-друге, виборче право, в зазначеному розумінні, надає вищезгаданим демократичним принципам реального змісту шляхом закріплення їх на законодавчому рівні. Своєю чергою, виборчий процес, який передбачає такі складові, як призначення та проведення виборів через створення виборчих органів та округів, а також визначення результатів голосування, регулюється виборчим правом, що є втіленням демократичних принципів.

Отже, виборча система, яка функціонує в межах демократичного політичного режиму, з одного боку, побудована на згаданих демократичних принципах, а з другого – через інститут виборів надає їм реального змісту. Відсутність у державі демократичного політичного режиму, в основі якого лежать ці демократичні принципи, зумовлює існування недемократичної виборчої системи, надаючи їй авторитарних або навіть тоталітарних ознак. Відповідно наявність у державі демократичного політичного режиму є політичним чинником формування та функціонування демократичної виборчої системи.

Демократична виборча система потребує правової легітимації, що відбувається шляхом закріплення на законодавчому рівні загальних принципів виборчого права, які, своєю чергою, ґрунтуються на вищезгаданих основних демократичних принципах. Як зазначає Р. Балабан, до сучасних принципів виборчого права належать: принцип загального виборчого права   (з одного боку, він надає громадянам право участі в політичних процесах, а з другого – сприяє орієнтації політичних сил не на корпоративні, а на загальні інтереси електорату); принцип рівності виборчого права (гарантує всім виборцям рівність їхніх повноважень у виборчому процесі); принцип прямого голосування (коли правом голосу розпоряджається сам виборець); принцип таємного голосування (забезпечує незалежність під час вибору кандидата) [2]. До цього переліку слід додати принцип вільних виборів, принцип встановлення віку, з якого виникає активне та пасивне виборче право на виборах та референдумах тощо.

Закріплення цього переліку принципів, котрий не є вичерпним, на нормативно-правовому рівні формує національне електоральне законодавство, яке, своєю чергою, впливає на формування та функціонування виборчої системи в конкретній країні. Отже, другим чинником становлення та розвитку виборчих систем є внутрішньонаціональний, а саме – електоральне законодавство конкретної країни. Законодавство країн регламентує правове поле функціонування виборчої системи. Через правові норми встановлюється порядок участі політичних суб'єктів у виборчому процесі, порядок організації та проведення виборів тощо. Конституція та виборчі закони є гарантом інституціоналізованого характеру виборів і визначають особливості виборчої системи. Встановлюючи правове поле для функціонування виборчої системи, електоральне законодавство безпосередньо визначає її характер та особливості. Тож, як уже зазначалося, електоральне законодавство є головним внутрішньонаціональним чинником формування та функціонування виборчих систем.

Окрім того, на виборчу систему опосередковано впливають норми міжнародного права, які через ратифікацію стають частиною внутрішньонаціонального законодавства держави. Тому третім визначальним чинником формування та функціонування виборчих систем є міжнародний чинник, який проявляється через дію норм міжнародно-правових актів, що визначають міжнародні виборчі стандарти.

Як зазначає Є. Радченко, для національного виборчого права розроблено загальновизнані міжнародні стандарти, дотримання яких перебуває в полі постійної уваги міжнародної громадськості [1]. З-поміж основних міжнародних документів, які фіксують міжнародні стандарти щодо демократичності проведення виборів, слід виокремити:  Загальну декларацію прав людини, прийняту Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року; Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий 16 грудня 1966 року; Коментар до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, підготовлений Комітетом ООН з прав людини в 1996 році; Конвенцію про політичні права жінок, прийняту Генеральною Асамблеєю ООН 20 грудня 1952 року; Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації жінок, прийняту Генеральною Асамблеєю ООН 18 грудня 1979 року; Конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, прийняту Генеральною Асамблеєю ООН 25 грудня 1965 року; Європейську конвенцію про захист прав і основних свобод людини, прийняту Радою Європи 4 листопада 1950 року; Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру, яка відбулася  у 1990 році в межах НБСЄ (ОБСЄ); Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів, прийняту на 154-й сесії Ради Міжпарламентського Союзу Європи 26 березня 1994 року. Під міжнародними стандартами виборів треба розуміти загальноприйняті вимоги, закріплені міжнародними угодами або встановлені міжнародними організаціями, що визначають принципи та оптимальні форми провадження виборчих процедур з метою найповнішої реалізації виборчих прав громадян.

До виокремлення джерел міжнародних стандартів виборів існують різні підходи. Одним із найпоширеніших є поділ згаданих джерел відповідно до їхніх рівнів. Зокрема, С. Серьогіна, з-поміж них виокремлює три основні: перший – базовий рівень виборчих стандартів, який становлять вимоги міжнародних актів універсального характеру; другий – регіональний рівень виборчих стандартів, котрий формують вимоги міжнародно-правових актів, наприклад, прийнятих у межах Ради Європи та ОБСЄ – найвпливовіших міжнародних організацій Європи; третій – «нижній» рівень виборчих стандартів, який становлять вимоги, що діють виключно в межах Європейського Союзу, насамперед щодо виборів до Європарламенту [11, с. 38]. Г. Друзенко виокремлює ще й четвертий рівень, до котрого, на думку автора, слід віднести двосторонні міжнародні договори України, в яких є відповідні норми [6]. Кожний нормативно-правовий акт, що приймається на тому чи іншому рівні та ратифікується конкретною державою, тією чи іншою мірою впливає на формування й розвиток національного виборчого законодавства, яке й визначає характер виборчої системи країни.

Одним із головних документів, що містить основні стандарти міжнародного виборчого права, є Загальна декларація прав людини. У статті 21 декларації зазначено, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Воля народу має бути основою влади уряду; ця воля має знаходити своє відображення у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися на основі загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» [7]. Декларація містить такі виборчі стандарти: 1) періодичність виборів; 2) загальне і рівне виборче право; 3) рекомендації щодо таємного голосування, як найоптимальнішої форми реалізації виборчого права. В сучасних умовах виборчі стандарти, прописані в цьому документі, сприймаються більшістю держав як загальновизнані, обов'язкові для втілення в національному законодавстві.

Подальшу конкретизацію вихідні положення Загальної декларації прав людини дістали в Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, прийнятому 16 грудня 1966 року й чинному з 1976 року. На сучасному етапі учасниками цього пакту є близько 130 держав, зокрема всі країни СНД і Євросоюзу, що робить його міжнародним інструментом із найбільшою кількістю учасників [11, с. 39]. У статті 25 цього документа проголошується право кожного громадянина «голосувати і бути обраним на дійсних періодичних виборах, що проводяться на основі загального і рівного виборчого права за таємного голосування та забезпечують вільне волевиявлення виборців» [9]. Як бачимо, ця стаття повторює положення Загальної декларації прав людини. Тому 1996 року вона була прокоментована Комітетом ООН з прав людини. У коментарі містилось уточнення, що держави незалежно від форми правління мають гарантувати громадянам забезпечення прав, зазначених у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Зокрема, в коментарі зазначено, що цей документ «визнає і захищає право кожного громадянина брати участь у веденні державних справ, голосувати й бути обраним» [13]. Загалом стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права й Коментар до неї не конкретизують процедури виборів, а містять лише загальні принципи і, відповідно, не визначають тип виборчої системи. Вони порушують питання гарантій реалізації права громадянина обиратися й бути обраним.

Окрім Організації Об'єднаних Націй, значний внесок у розвиток міжнародних виборчих стандартів зроблено Радою Європи. Про це свідчить прийнята нею Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод. Вона закріплює свободу висловлення думки (стаття 10), свободу зборів та об'єднань (стаття 11), заборону дискримінації (стаття 14), заборону обмеження на політичну діяльність іноземців (стаття 16) [8]. Хоча ці положення прямо не деталізують виборчих прав громадян, вони є визначальними під час їх реалізації.

Подальша формалізація виборчих стандартів відбулася з прийняттям документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру. Зокрема, розділ 7 цього документа визначив такі умови виборів, за яких їх можна вважати підставою для формування легітимної державної влади, «основою влади уряду»: 1) проведення вільних виборів із розумною періодичністю, що встановлюється законом; 2) усі мандати хоча б однієї палати національного законодавчого органу мають бути об'єктом вільного змагання кандидатів у ході всенародних виборів; 3) гарантування повнолітнім громадянам загального та рівного виборчого права; 4) забезпечення проведення таємного голосування та підрахунку голосів з подальшим опублікуванням офіційних результатів [5]. Учасники Копенгагенської наради Конференції з людського виміру віднесли вільні вибори до елементів справедливості, необхідних для повноцінного виявлення людської гідності та реалізації невід'ємних прав усіх людей. 

Іще одним важливим документом для створення системи міжнародних виборчих стандартів стала Декларація про критерії вільних і справедливих виборів. Зокрема, нею визначено, що: 1) кожен громадянин, позбавлений права голосувати чи виключений зі списків виборців, повинен мати право оскаржити таке рішення в судовому порядку; 2) кожен виборець має право реалізувати на рівній з іншими основі своє право голосу; 3) право на таємницю голосування є абсолютним і не може бути жодним чином обмежене [4]. Метою цієї декларації є забезпечення прав виборців під час реєстрації на виборчих дільницях, гарантування вільного волевиявлення та захист їхнього права голосу.

Як бачимо, норми міжнародно-правових актів, що визначають міжнародні виборчі стандарти, є третім чинником формування та функціонування виборчих систем. Їхнє завдання – це забезпечення загальних принципів та основоположних засад виборів, які, своєю чергою, є визначальними для національного електорального законодавства країн. Але, проаналізувавши міжнародно-правові акти, що містять міжнародні стандарти виборів, можна дійти висновку про відсутність реальних механізмів їх реалізації. Це зумовлено тим, що такі механізми розробляються в межах виборчого законодавства конкретних країн. Водночас адаптація міжнародних виборчих стандартів  ускладнюється існуванням відмінностей у політичній та правовій культурах держав.

Джерела

1. Антонова Г. Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування. – К., 2003. – С. 6.

2. Балабан Р. Теорія виборчої системи. – К., 2007. – С. 17.

3. Богашева Н., Ключковський Ю. Еволюція виборчої системи в Україні [Електронний ресурс]. – http://www.cvk.gov.ua/visnyk/index.php?mID=12http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1871%2F2005

4. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза [Электронный ресурс]. – http://www.democrasy.ru/library/lows/international/el declaration 1994.html

5. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные акты о правах человека: Сборник документов. – М., 1999. – С. 662.

6. Друзенко Г. Інститут свободи совісті: міжнародні стандарти та законодавство України [Електронний ресурс]. –  http://www.polit.com.ua/library/.

7. Загальна декларація прав людини. Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. – К., 1995. – С. 8.

8. Конвенція про захист прав людини та основних свобод від 4 листопада 1950 року [Електронний ресурс]. – http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_004

9. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. – К., 1995. – С. 32.

10. Сенюта І. В. Визначення поняття «вибори» та «виборча система»// Держава і право. – Вип. 41. – К., 2008. – С. 300.

11. Серьогіна С. Європейські стандарти виборів і виборче законодавство України // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2007. – № 1 (7).

12. Трипольський В. Демократія і влада. – К., 1999. – С. 31–32.

13. UN Committee on Human Rights, General Comment 25, «The Right to Participate in Public Affairs, Voting Right and the Right to Equal Access to Public Service», 1510th meeting (fifty-seventh session) (12 July 1996) // [Електронний ресурс]. – http://www.osce.org

Автор: Сергій БАТУРА