Індексний аналіз президентської влади за Конституцією України

Конституційний статус Президента України та його реальні повноваження істотно змінювалися та набували нового змісту протягом усього періоду існування незалежної держави. Від часу повернення до конституційних засад, які діяли з 1996 до 2004 року, нагальним стало питання про повноваження Президента України Віктора Януковича. Тому доцільними є повернення до минулого досвіду існування президентсько-парламентської республіки та ретроспективний огляд президентських повноважень Леоніда Кучми.

Наприклад, директор Українського філіалу Інституту країн СНД Володимир Корнілов вважає, що основним наслідком після повернення до Конституції 1996 року стане зміцнення президентської вертикалі влади. «У будь-якому разі влади багато не буває. Навіть абсолютним монархам бракувало їхніх повноважень. Леоніду Кучмі не вистачало повноважень, які тепер з`явилися у Віктора Януковича…», – висловив припущення експерт [2].

Аби оцінити повноваження глави держави (їхній обсяг), доцільно було б, досліджуючи норми Конституції, скористатися індексним аналізом президентської влади. Запропонований у праці Метью Шугарта та Джона Кері «Президенти та Асамблеї. Конституційний дизайн та електоральна динаміка» [10], він протягом останніх років активно використовується в порівняльних дослідженнях на Заході. Для числової оцінки повноважень президентів, яких обирають на всезагальних виборах, дослідники застосовують інтервальний метод, виокремлюючи дві групи повноважень – законодавчі та незаконодавчі. Індексація здійснюється шляхом присвоєння кожному повному повноваженню позначки «5», частковому – «3–2», а відсутність повноваження позначається як «0». Проте істотним недоліком методу Шугарта й Кері є те, що перелік обмежено нормами легальної Конституції, не враховуються реальна політична практика й неформальні повноваження, що часто призводить до неправильної оцінки президентської влади.

На основі зазначених методик ми розробили власний метод визначення індексу президентської влади, який адаптовано до норм Конституції України та політичної практики. Як критерії ми використовуємо найважливіші норми Основного Закону, котрі потім зіставляємо з практичним втіленням повноважень, що дає змогу дати реальну оцінку президентській владі в країні. За шкалою оцінювання повноважень глави держави використовується кодування: 1 – для повного володіння тим чи іншим видом повноважень; 0,5 – для поділу повноважень з іншими гілками влади; 0 – якщо повноваження не належать президентові або їхнє використання не залежить від нього.

Змінні повноважень кодуємо так:

1. Зовнішньополітична діяльність Президента: 1 – повна самостійність у прийнятті рішень щодо міжнародної політики України; 0,5 – необхідність згоди парламенту та/або членів уряду на проведення окремого зовнішньополітичного курсу; 0 – невтручання Президента в цю сферу.

2. Призначення на посаду Прем'єр-міністра та міністрів: 1 – Президент призначає весь склад уряду самостійно; 0,5 – ділить повноваження щодо призначення членів Кабміну з іншими; 0 – Президент не має права призначати уряд.

3. Можливість створювати допоміжні органи, через які впливати на державну політику: 1 – Президент може створювати допоміжні органи та служби; 0,5 – може створювати такі органи за згоди інших гілок влади або їхніх представників; 0 – Президент не має права на створення окремих державних інститутів.

4. Повноваження виконавчої влади: 1 – повноваження виконавчої влади належать винятково Президентові; 0,5 – Президент ділить ці повноваження з урядом; 0 – у глави держави немає права здійснювати виконавчі повноваження.

5. Право законодавчої ініціативи та право вето Президента: 1 – у Президента є ці повноваження в повному обсязі; 0,5 – Президент може скористатися правом вето щодо законопроектів, але позбавлений права законодавчої ініціативи; 0 – не має права подавати законопроекти та права вето.

6. Розпуск парламенту: 1 – прерогатива з розпуску парламенту належить виключно Президентові; 0,5 – Президент ділить це повноваження з іншими органами або для цього Президенту потрібна згода інших політичних акторів; 0 – у глави держави немає формальних повноважень з розпуску парламенту.

7. Право недоторканності: 1 – Президент не може бути усунутий з посади іншими гілками влади; 0,5 – Президенту можуть висловити недовіру виключно через державну зраду зі згоди парламенту та за рішенням суду; 0 – Президента можуть позбавити права недоторканності навіть через аморальну поведінку (процедуру імпічменту спрощено, наприклад, через рішення всезагального референдуму).

Індекс президентури визначається шляхом складання числових даних наявних змінних, щодо яких позначка + визначає деяке посилення індексу. Три позначки + становлять додаткових 0,5 бала (див. табл.).

Ми бачимо, що повноваження українського Президента вельми широкі (навіть за буквою закону він набрав 5 балів із 7 максимально можливих), проте політична практика робить Президента ще впливовішим, адже збільшувати повноваження він може завдяки прогалинам у законодавстві або ж використовуючи інші важелі впливу під час ухвалення важливих державних рішень.

У сфері міжнародних відносин до функцій Президента належать: представництво держави в міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, проведення переговорів і укладання міжнародних угод, а також прийняття рішення про визнання іноземних держав. Президент має право призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших країнах, приймати вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав.

За Конституцією самостійність глави держави у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборони дещо обмежується через необхідність візування відповідних рішень Прем'єр-міністром України або іншими міністрами (пункт 31 статті 106). Така процедура відома під назвою «контрасигнатура», або «контрасигнація», й у контексті має означати, що підписаний Президентом указ, тобто акт, а не проект акта, скріплюється підписами Прем'єр-міністра України й міністра, відповідального за акт та його виконання.

Треба зазначити, що формально підпис Прем'єр-міністра України та міністра має бути відображений на оригіналі указу, що підлягає опублікуванню. Оскільки жоден із указів Президента України із зазначеної категорії, оприлюднених в офіційних виданнях, не містив підпису Прем'єр-міністра та міністра, відповідального за його виконання, можна стверджувати, що процедура скріплення підписом в Україні не застосовувалася [6, с. 22].

Право контрасигнування на практиці не відіграє відведеної йому ролі стримувань щодо діяльності Президента, тому в оцінці індексу його повноважень у політичних реаліях було поставлено 0,5+. Хоча міжнародні угоди та важливі зовнішньополітичні рішення мали затверджуватися українським парламентом, процедура контрасигнації не застосовувалася тією мірою, як того вимагали норми Конституції.

Другий показник в аналізі президентської влади – призначення уряду. Треба зауважити, що Прем'єр-міністр призначається Президентом за згодою більш як половини від конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів затверджується главою держави за поданням Прем'єр-міністра. Однак існував порядок, коли і Президент, і Верховна Рада могли впливати на діяльність уряду, бо згідно з Конституцією Кабінет Міністрів був відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді [9].

Чітке визначення прем'єрського статусу та затвердження на цю посаду парламентською більшістю підвищували значення Прем'єр-міністра у владному механізмі України. З Прем'єр-міністром потрібно було рахуватися ще й тому, що очолюваний ним Кабінет Міністрів, як і Верховна Рада, Президент, народні депутати, Національний банк, мав право законодавчої ініціативи. Тож для конструктивної роботи виконавчої влади з Президентом та його співпраці із законодавчою владою було потрібно, щоб законопроекти, які надходять до парламенту з Кабінету Міністрів, відповідали президентським уявленням про економічну стратегію. Прем'єр-міністр, прагнучи залишатися на посаді, мусив бути максимально лояльним до Президента, відкинути політичні амбіції. Відсутність у Конституції механізму відставки прем'єра дало змогу Л. Кучмі звільняти очільників Кабміну з політичних міркувань. Саме тому індекси повноважень у нашій таблиці за Конституцією та на практиці відрізняються: Президент України мав абсолютну самостійність щодо змін у виконавчій владі, користуючись правом припиняти повноваження членів уряду.

Президент мав право створювати в межах коштів, що передбачені в державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи й служби. Ішлося передусім про адміністрацію Президента, повноваження якої в Конституції чітко не визначені. Забезпечуючи Президентові здійснення повноважень, вона також виконувала функції, що належать до сфери діяльності виконавчої влади.

Адміністрація Президента опікувалася широким колом питань, адже до її складу входили служба з міжнародних питань, з питань внутрішньої політики, з питань територій, прогнозно-аналітична служба тощо. Адміністрація здійснювала експертну оцінку нормативних актів, контролювала виконання законів, надавала Президентові аналітичні матеріали, готувала проекти щорічних послань тощо, фактично ставши окремим органом виконавчої влади, який безпосередньо підзвітний Президентові. Обов'язки та повноваження цього органу регулювалися, як ми зазначили, аж ніяк не Конституцією, а Указом Президента. Деякі критики адміністрації Президента закидали, що вона найчастіше відала справами, які за Конституцією належать до повноважень Кабінету Міністрів, дублюючи його [8].

Існує різниця між формальною владою глави держави та практикою у змінній «повноваження виконавчої влади». Як зазначалося, Конституція не відносила Президента України до виконавчої влади (він лише «глава держави»). Проте Кабінет Міністрів багато в чому втратив самостійне значення, насправді перетворившись на орган, фактично підпорядкований Президентові. Тож у виконавчій сфері склався певний дуалізм: виконавчою гілкою влади керував, з одного боку, глава виконавчої влади – Прем'єр-міністр, а з другого – Президент. Уряд не мав змоги самостійно приймати ключові рішення: політика Кабміну повністю визначалася главою держави.

Отже, на практиці повноваження виконавчої влади належали Президентові (оцінка за індексною системою «1»), уряд, хоча й «підконтрольний та підзвітний Верховній Раді» [4], перебував, проте, під постійною загрозою одноосібного звільнення з боку Президента та й складав свої повноваження перед новообраним главою держави. Загалом, на практиці, що склалася за часів дії Конституції 1996 року (доки 2006 року не набули чинності зміни), уряд був лише допоміжним органом при адміністрації Президента. Численні кадрові та контрольні повноваження, закріплені за главою держави, вказують на те, що повноваження виконавчої влади в умовах реального політичного життя належали Президентові за максимальним індексним показником.

Право законодавчої ініціативи та право вето Президента в оцінці за нашою системою мають у законодавстві й на практиці однаковий показник. Практика законотворчої діяльності свідчила, що Президент брав у ній досить активну участь. Реалізація участі глави держави в законодавчому процесі відбувалася насамперед через право законодавчої ініціативи, право підписувати закони та право вето на вже ухвалені парламентом закони.

Президент України також мав право призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції згідно зі статтею 156, проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Таке право, крім Президента, було закріплено ще й за Верховною Радою. Якщо парламент ухвалить такий закон не менш як двома третинами голосів від його конституційного складу, Президент має призначити всеукраїнський референдум, що затвердив би цей закон. Така ускладнена процедура встановлювалася для того, щоб запобігти необґрунтованим, поспішним змінам Конституції, її вихідних, принципових положень.

Окрім того, Президент України міг впливати на пріоритетність розгляду законопроектів, бо, відповідно до частини другої статті 93, «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою позачергово». Хоча Конституцією України обов'язки глави держави щодо підписання згаданої групи законів не регламентуються, логічно припустити, що Президент мав якнайшвидше підписувати документи, які він визначив невідкладними. Проте, як свідчить практика, Президент частіше повертав такі закони для повторного розгляду, а то й узагалі не підписував, користуючись правом вето [6, с. 29]. Ми маємо сумніви щодо того, чи завжди Президент України використовував свої повноваження ефективно. Чи не доцільно було б регламентувати обов'язки глави держави щодо підписання законів? Якби обов'язки Президента були зафіксовані в законодавстві, це, по-перше, зробило б роботу всіх, хто має право на законодавчу ініціативу, ефективнішою, а по-друге, змусило б Президента ставитися до законів, які він визначив як невідкладні, відповідально та підписувати їх у зазначені терміни.

Основний Закон 1996 року містить важливий механізм розв'язання конфліктів між Президентом і парламентом: Президент має виключне право припиняти повноваження парламенту, який не виконує своїх функцій (нездатність народних депутатів протягом тридцяти днів однієї сесії розпочати пленарне засідання). Схема реалізації права розпуску Президентом Верховної Ради така: якщо розгляд концептуальних питань відбувався в не вигідному для Президента світлі, пропрезидентські сили в парламенті відмовлялися реєструватися, блокуючи в такий спосіб пленарні засідання. Однак для запуску цього механізму потрібна пропрезидентська більшість [5]. Утім, найчастіше в політичній практиці згадане право використовувалося лише як метод шантажу з боку Президента, аби парламент прийняв необхідний для глави держави або його оточення закон. Оскільки процедура розпуску парламенту потребує деяких умов, перманентне застосування такого методу шантажу неможливе.

Вважаємо, що за індексною оцінкою немає істотних розбіжностей між формально закріпленим правом Президента на розпуск парламенту та практикою. Глава держави може реалізувати це право в повному обсязі, без винятків, тож оцінка дорівнює найвищому балові.

Як і належить, Президент наділений правом недоторканності на час виконання повноважень (стаття 105). Згідно з Конституцією України він несе відповідальність за виконання/невиконання посадових обов'язків, за свої дії, за навмисне посягання та порушення Конституції і переступ законів, за вчинення державної зради, заподіяння шкоди державній незалежності, хабарництво, інші тяжкі злочини. Переважна форма усунення Президента України з посади – імпічмент (стаття 111) [3].

Рішення про примусову відставку Президента може прийняти лише Верховна Рада не менш як двома третинами від її конституційного складу. Після цього для здійснення відповідного розслідування Верховна Рада має створити тимчасову спеціальну комісію, яка й з'ясує всі фактичні обставини справи. Комісію складають не тільки народні депутати, до неї мають увійти спеціальний прокурор і спеціальний слідчий. Рішення комісії перевіряє Конституційний Суд, укладаючи мотивований висновок про те, що конституційну процедуру розслідування і розгляду справи про імпічмент додержано. Верховний Суд також має надати висновок, що діяння, в яких звинувачується Президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину. За усунення глави держави з посади мусять проголосувати щонайменше 338 депутатів. Голосування має відбуватися поіменно, щоб уникнути непорозумінь.

Складна процедура прийняття рішення про імпічмент захищає Президента від необґрунтованих, надуманих звинувачень. Не таємниця, що опозиційні сили для досягнення певної мети можуть спекулювати на ініціюванні імпічменту [1]. Наша оцінка унаочнює, що розбіжностей у законодавчому закріпленні процедури імпічменту та її практичному втіленні немає. Можливо, це пов'язано з ускладненою схемою відсторонення глави держави від влади або з тим, що в парламенті не було антипрезидентської більшості. (Привід для імпічменту Л. Кучми виник у зв'язку з касетним скандалом та вбивством відомого журналіста Г. Ґонґадзе. З боку тодішньої опозиції надходили пропозиції про проведення розслідування та з'ясування міри відповідальності за ці злочини Л. Кучми. За умови більшого впливу опозиційних сил процедура імпічменту на той час могла стати реальністю.)

Здобуті під час індексного аналізу президентської влади дані дають змогу дійти декількох висновків. По-перше, підтверджено тезу про надмірні президентські повноваження за умов чинності Конституції 1996–2004 років та тодішньої політичної практики: глава держави мав владу, наближену до максимального балу. По-друге, впадає в око дисонанс між конституційними положеннями, що визначають повноваження Президента України, та політичною практикою, яка значно посилює владу глави держави. Щодалі в країні наростали негативні явища, то сильніше блокувалася дія деяких правових норм та інститутів, спостерігалося безвідповідальне ставлення до них, а в підсумку зростала кількість конституційних правопорушень. Деформована правосвідомість призводила до того, що громадяни, посадові особи, деякі державні й громадські структури не виконували вимог Основного Закону, діяли на власний розсуд. Становище в державі істотно погіршувалося, бо державні інституції боролися за владу, нехтуючи обов'язками перед суспільством, не виконуючи покладених на них функцій. Якщо оцінювати роботу політичних інститутів крізь призму суспільного добробуту та стабільності політичної системи, виникають неабиякі сумніви в ефективності їхньої діяльності.

Заміри громадської думки, які нещодавно здійснили Лабораторія законодавчих ініціатив та компанія TNS, засвідчили, що більшість українців все ж таки не підтримують повернення до Конституції 1996 року [7]. Можливо, в пам'яті пересічних українців залишилися не надто приємні спогади про тодішню політичну практику, яка часто виходила за межі букви й духу Основного Закону. Отож, з огляду на досвід минулого, нинішній владі не слід повторювати помилок попередників.

Джерела

1. Бурчак Ф. Г. Президент України. – К.: Ін Юре, 1997. – (Б-чка «Нова Конституція України»). – С. 20.

2. Експерти – про наслідки повернення до Конституції 1996 року / 06.10.2010 16:07 / http://www.unian.net/ukrnews/news-399497.html

3. Кіс Т. Інститут президентства в Україні // Нова політика. – 2000. – № 1. – С. 28.

4. Конституция Украины. Принята на 5-й сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года. – К.: Юринком, 1996. – С. 25.

5. Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку / Редкол.: Ф. М. Рудич (голова) та ін. – К.: Парламентське вид-во, 1998. – С. 116.

6. Сироїд О., Яшина Ю. Діяльність Президента України в сфері указотворчості та законодавчого процесу – К.: Українська Правнича Фундація, Реферат, 2004.

7. Украинцы не хотят «кучмовскую» Конституцию // Вечерний Донецк. – 2011. – № 28 (9156). – С. 2.

8. Цвік М., Процюк І. Про державно-правову природу влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – № 1.– С. 57.

9. Шатіло В. А. Інститут президентства в системі державної влади України. – К.: Український центр політичного менеджменту, 2004. – С. 8.

10. Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies. Constitutional Desagn and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – 142 р.

Автор: Марина ЗЕЛІНСЬКА