Перспективи адміністративної реформи в контексті проблеми легітимізації виконавчої влади

Важливим аспектом напрацювання механізму соціально-правової держави повинна стати адміністративна реформа [11, с. 256–273], а також створення ефективної системи державної виконавчої влади – одного із суб’єктів практичного оновлення всіх сфер суспільного життя в Україні, забезпечення умов реалізації громадянами в повному обсязі своїх прав і свобод. «Особливість виконавчої влади серед усіх гілок влади полягає в тому, що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку» [7].

Утім, «необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалася» [7].

Виконавча влада, зазначав М. Лазаревський, є популярнішою серед громадян, ніж законодавча чи судова. Для населення завжди практичне значення має саме діяльність адміністрації. Вона найбільше позначається на умовах життя людей і навіть на виробленні національної свідомості. Виконавча влада є ознакою держави. Якщо народ незадоволений державним устроєм, то це, природно, обертається саме проти цієї гілки влади [4, с. 70].

Система державного управління в Україні загалом залишається неефективною. Вона поєднує успадковані від радянської доби та нові інститути, сформовані в період незалежності. Ця система є внутрішньо суперечливою, недовершеною, громіздкою та відірваною від людей, унаслідок чого державне управління гальмує проведення соціально-економічних і політичних реформ.

Управлінська система перехідного періоду залишається однією з перепон на шляху до економічного зростання нашої країни. Вона не створила, не запропонувала суспільству стратегії втілення в життя політичного ідеалу – соціальної правової держави, не змогла «виробити та реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров’я й освіти, збільшенню нерівності розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення» [8].

Погляди на сутність, зміст і шляхи здійснення адміністративної реформи не завжди можна вважати обґрунтованими та виправданими, бо часто визначаються не об’єктивністю, а належністю їхніх носіїв до певної гілки влади чи політичного угруповання. Частина з них має консервативні погляди, інші – занадто радикальні або ж відверто пропагують надмірну політизацію виконавчої влади.

Не сприяли розв’язанню цих проблем, а також виробленню ідеології реформи виконавчої влади низка указів Президента України: «Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи» від 29 серпня 1997 року; «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року; «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи» від 29 травня 2001 року та ін. Вони передбачали здійснення заходів щодо «забезпечення реформування системи державного управління в Україні, створення умов для розбудови відповідно до Конституції України демократичної, соціальної, правової держави, утвердження та забезпечення прав людини та громадянина».

Відтак реформаційні намагання мали характер тактичного пристосування старої системи управління та її суб’єктів до нових суспільних відносин, що склалися після розпаду тоталітарної системи, і формування основ демократичного політичного режиму. Такі спроби здійснювалися в умовах замкненості виконавчої влади у своїх штучних конструкціях, невідповідності державного управління й основного його прояву – управлінського впливу життєвим потребам. Це призводило до некерованості суспільними процесами, поглиблення кризових явищ, бюрократизації, корупції, ставило під загрозу національну безпеку. Тривалий час через недостатню увагу з боку законодавчого органу та Президента, відсутність відповідної юридичної бази державна виконавча влада реформувала себе сама. Усе це зводилося, по-перше, до банальної структурної перебудови її органів без чіткої функціональної визначеності; по-друге, до декларованого, відомого з минулих часів «скорочення» управлінського апарату; по-третє, до спроб утвердження державної виконавчої влади як самостійної гілки в механізмі держави, що досить часто супроводжувалося некоректним тлумаченням принципу поділу влади.

Тільки за шість років, що передували внесенню змін до Конституції України у грудні 2004 року, було видано близько 50 указів Президента щодо реорганізації тих чи інших центральних органів виконавчої влади та здійснювалися «реформаційні» заходи, основний зміст яких – ліквідація, злиття, роз’єднання, передислокація відомств, зміна їхніх назв, скорочення штатів, побудова «нової» системи управління та приведення «своїх команд» до управлінського керма тощо.

«Ефективність» такого реформування очевидна. Водночас деякі політики й представники виконавчих структур і нині залишаються в полоні цих підходів, коригуючи їх лише закликами про необхідність вивчення досвіду інших країн з питань будови та функціонування органів виконавчої влади.

Більшість представників адміністративно-політичної еліти, які приходять до влади, змінюють мету її реформування, що за змістом відрізняється від проголошеної ними в період виборчих кампаній. Удосконалення системи виконавчої влади розглядається з суб’єктивної точки зору, а його мета зіставляється з особистими амбіціями і преференціями, які можна отримати завдяки перебуванню на певних посадах.

Адміністративна реформа не буде ефективною без глибокого наукового обґрунтування, системного та логічного взаємозв’язку з парламентською, судово-правовою та муніципальною державними реформами.

Здійснення адміністративної реформи – це цілісне явище, яке об’єднує правовий і соціально-політичний компоненти суспільного життя. Такий підхід «зумовлений необхідністю комплексного сприйняття адміністративного реформування, тому що усвідомлення причин, мети, концепції та соціальної бази реформування допоможе ефективно модернізувати систему державного управління» [9. с. 634].

Отже, не можна погодитися з тим, що метою адміністративної реформи є лише створення компактнішого, але сильного, ефективного державного апарату [3].

Виконання завдань адміністративної реформи має ґрунтуватися на принципах і стандартах соціальної правової держави, а також на визначених у Конституції України засадах структури та діяльності виконавчої влади.

Етапи та зміст адміністративної реформи повинні привести до утвердження правового й соціального аспектів держави в законодавстві та всіх сферах життєдіяльності суспільства.

Виходячи з функцій соціальної правової держави, що мають здійснюватися всіма органами державного механізму, доцільно сформувати ідеологію адміністративної реформи, концептуально визначити її мету, завдання, принципи та основні напрями, здійснити кваліфіковану наукову експертизу, забезпечити широке обговорення цієї проблематики серед населення, а вже після цього передати для схвалення Верховною Радою з визначенням термінів подання проектів законів і конкретних виконавців.

Напрями реформування виконавчої влади повинні визначатися з урахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх чинників. З-поміж внутрішніх – політичне протистояння владних органів, неефективність державного управління, нестабільність економіки, соціальні негаразди: бідність, безробіття, порушення трудових прав громадян тощо. Серед зовнішніх – процеси глобалізації, проблеми входження України до міжнародних структур, необхідність вирішення питань доступу до світових ринків товарів і послуг, зміна ідеології формування відносин із сусідніми країнами тощо.

Одним із напрямів реформування має стати передусім узгодження системи управління з вимогами ринкових відносин, особливостями функціонування громадянського суспільства. Провідний аспект цього напряму полягає у визначенні меж впливу органів державного управління на сферу підприємницької діяльності.

Іще одним напрямом є визначення завдань виконавчої влади щодо сприяння розвитку ринкового саморегулювання, вільної конкуренції та бізнесу.

Не менш важливий також розподіл управлінських функцій між урядом, центральними та місцевими органами виконавчої влади у сферах управління процесами матеріального виробництва та економіки, участі у розробці й реалізації загальнодержавних та регіональних програм соціально-економічного розвитку, формування прозорих механізмів фінансування та здійснення цих програм.

Упровадження стандартів і видів соціальних послуг, формування спеціальних фондів для їх надання, а також визначення участі виконавчих структур, задіяних у їх наданні, – ще один важливий аспект реформи. До того ж безпосереднє надання таких послуг має здійснюватися регіональними органами виконавчої влади.

Разом із тим у процесі реформи на законодавчому рівні необхідно визначити види соціальних послуг, які надають органи місцевого самоврядування, а також правові й економічні механізми їх надання.

Адміністративна реформа усуне дуалізм виконавчої влади на місцевому рівні. Невідкладним є питання доцільності інституту місцевих державних адміністрацій. На рівні районів проблеми мають розв’язуватися територіальними громадами та їхніми органами.

На законодавчому рівні слід гарантувати права та забезпечити можливість місцевого самоврядування здійснювати муніципальну владу. Лише за таких умов місцеве самоврядування зможе стати повноцінним інститутом громадянського суспільства.

Відносини держави та місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади мають будуватися відповідно до принципу субсидіарності. Він виправдав себе у сфері міждержавних відносин у ЄС, а пізніше почав застосовуватися державою щодо адміністративно-територіальних одиниць.

Субсидіарність у відносинах держави й органів місцевого самоврядування заперечить чинний (згідно зі статтями 143 і 142 Конституції України) порядок визначення компетенції муніципальних органів «зверху вниз» у вигляді надання їм окремих повноважень органів виконавчої влади, а також участі держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування тощо.

Згідно з принципом субсидіарності розподіл предметів відання й повноважень між усіма рівнями публічної влади повинен здійснюватися «знизу вгору».

Місцеве самоврядування має займатися питаннями, вирішення яких саме місцевими органами є найефективнішим і доцільним. До компетенції вищих рівнів публічної влади слід віднести інші питання, вирішення яких у системі місцевого самоврядування об’єктивно неможливе [1, с. 54–57].

Раціонально було б використати досвід інших країн у сфері реформування, проаналізувати наявні функції органів виконавчої влади за такими напрямами: правоустановчі, правозастосовні, щодо надання органами виконавчої влади державних послуг і управління державним майном; розробка пропозицій щодо зміни функцій органів виконавчої влади, їх перерозподіл згідно з прийнятою класифікацією, а також передача частини функцій установам і організаціям; виявлення надлишкових функцій центральних органів виконавчої влади та внесення пропозицій щодо їх доцільності; розробка пропозицій щодо структури центральних і регіональних органів виконавчої влади; створення системи моніторингу функцій органів виконавчої влади [9, с. 636–637].

Здійснюючи теоретико-концептуальні розробки адміністративної реформи, а також готуючи проекти нормативно-правових актів щодо її впровадження, треба виважено підходити до рецепції норм правових систем інших держав, бо орієнтація на ті чи інші моделі структурування та функції органів виконавчої влади без урахування історичних аспектів та особливостей вітчизняного державотворення може дати негативний результат. Приклад цього – спроба під час одного з «реформувань» запровадити в Україні посади державних секретарів міністерств. Можуть бути й інші непередбачувані наслідки рецепції принципів і норм інших правових систем.

Тому необхідно зважати на те, що сприйняття міжнародних стандартів організації та діяльності виконавчої влади свідомістю перехідного українського суспільства відбувається через систему знань і досвід, сформовані в недалекому минулому, коли домінували партійно-правові догми, які були основою розбудови держави.

До участі в роботі на стадіях розробки й обговорення проектів реформи повинні бути залучені політичні партії, рухи та громадські об’єднання, що сприяло б консолідації всіх елементів політичної системи суспільства, зменшило протистояння, дало б можливість використати значний науковий і політичний потенціал для планованих перетворень.

Окрім цього, всебічна поінформованість населення та врахування суспільної думки, гласність організаційних і практичних заходів з реформування владних державних інститутів відповідали б вимогам Конституції України про участь громадян в управлінні державними справами, поклали б край їхньому відстороненню від законотворчого процесу. Адже відомо, що всі спроби суспільного реформування «зверху» без залучення широких верств населення не будуть успішними.

Разом із визначенням місця, ролі й повноважень органів виконавчої влади, їхнього взаємозв’язку та співвідношення з іншими елементами механізму держави слід чітко визначити сутність і зміст зовнішнього прояву цих органів виконавчо-розпорядчої діяльності, адже в перехідному суспільстві, яке еволюціонує в бік соціальної демократії, істотно змінився об’єкт цієї діяльності – суспільні відносини, що зумовлюють природу самого суспільства як цілісного соціального організму та окремих його явищ, найважливішими серед котрих є держава та право.

Основними рисами виконавчо-розпорядчої діяльності мають бути: по-перше, публічність, тобто відхід від адміністративної опіки, безпосереднього впливу на окремі виробничі процеси й виробництва в бік здійснення владних, розпорядчих повноважень, спрямованих на створення умов для розвитку в цілому виробничої, економічної, соціальної та інших сфер; по-друге, законність, яка передбачає діяльність на підставі і для виконання закону, здійснення повноважень, визначених представницьким органом влади, підзаконність у виданні юридичних актів; по-третє, постійність, безперервне охоплення виконавчо-розпорядчим впливом об’єктів управління; по-четверте, цілеспрямованість, діяльність відповідно до мети, передбаченої ст. 1 Конституції України, розбудова України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави [12].

Водночас змінюються вихідні положення (принципи) виконавчо-розпорядчої діяльності.

В умовах формування владних інститутів за участю широкого спектра політичних сил і запровадження «партійної» моделі управління, що випливає з чинного законодавства, принципи виконавчо-розпорядчої діяльності відтворюють політичні засади перехідного суспільства, але мають виходити з економічних відносин, відповідати положенням Конституції України, напрямам внутрішньої і зовнішньої політики, які визначаються Верховною Радою згідно з п. 5 ст. 85 Основного Закону, тобто бути стабільними, об’єктивними та незалежними від політичної кон’юнктури.

Відповідно до Конституції України такими принципами є: законність у діяльності органів виконавчої влади; незалежність виконавчих структур у межах повноважень, визначених законом; забезпечення прав і свобод людини та громадянина; рівність усіх громадян перед органами, які здійсню-ють виконавчо-розпорядчі функції; демократизм, гласність та інші принципи, притаманні правовій державі. Окрім цього, потрібно скоригувати принципи внутрішньої будови органів виконавчої влади, основними серед яких стають функціональний і частково галузевий (у сферах управління збройними силами, охорони громадського порядку та національної безпеки).

Важливим етапом у розв’язанні проблеми формування ефективного державного механізму є реформа законодавства. Предмет його регулювання становить виконавчо-розпорядча діяльність, бо «історичний прогрес – це, по суті, правовий прогрес» [6, с. 429]. Хороший законодавчий механізм, зазначав М. Лазаревський, може виправити недосконалу адміністрацію; хороша адміністрація не може відбутися за недосконалого законодавства, вона буде ним зіпсована. Для долі держави якості її законодавчого механізму є істотнішими, ніж якості його адміністрації [4]. Тобто адміністративна реформа не повинна обмежуватися змінами зовнішніх ознак публічної влади вищого рівня, вона має бути спланованим ефективним процесом зміни умов і функціонування всієї владної вертикалі, який здійснюється шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів.

Слід виходити з того, що законодавство, яке регулює виконавчо-розпорядчу діяльність, не повністю вписується у правове поле, визначене Конституцією України, бо складається з: по-перше, нормативно-правових актів, прийнятих за період від проголошення України самостійною державою в 1991 році по червень 1996 року; по-друге, нормативно-правових актів, прийнятих після прийняття Основного Закону. А по-третє, за внутрішньою будовою в такому законодавстві переважають підзаконні акти, що суперечить визначальним ідеям правової держави й вимогам ч. 1 ст. 8 Конституції України щодо запровадження в державі принципу верховенства права.

До речі, ця проблема характерна для українського законодавства загалом, адже серед чинних нормативно-правових актів закони становлять лише декілька відсотків.

З Конституції випливає, що тільки закони повинні визначати основні засоби регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності, бути носіями демократичних і гуманістичних основ, інструментом їхньої реалізації в державному управлінні, забезпечувати соціальну справедливість у сфері владних відносин, формування підвалин і функціонування соціальної правової держави. Такий підхід сприятиме реалізації однієї з вимог дер-жавно-правової реформи – зміні в суспільній свідомості розуміння закону та ставлення до нього, визнанню його основним джерелом права і відновленню його верховенства у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Закони повинні охоплювати всі аспекти виконавчо-розпорядчої діяльності незалежно від її обсягу, мати прямий регулювальний вплив, заперечувати можливість видання органами управління численних підзаконних актів, які на перше місце ставлять інтереси відомства, обмежують права та активність громадян у державному управлінні, ускладнюють розв’язання їхніх проблем і задоволення інтересів.

Пріоритет закону в регулюванні виконавчо-розпорядчої діяльності, зменшення кількості та ролі підзаконних актів сприятимуть стабільності системи законодавства, реальній дії його норм, поглибленню правового регулювання суспільних, й зокрема управлінських, процесів, своєчасному та якісному розв’язанню проблем, що виникають у цій сфері діяльності.

Окрім того, реформа адміністративного законодавства на цих засадах дасть можливість змінити методи управлінського впливу, значно обмежити відомче адміністрування, виключити залежність людини від суб’єктивної волі виконавця, виробити еталони поведінки всіх учасників управлінських відносин відповідно до принципу правової держави, згідно з яким органи державного управління та їхні службовці мають виконувати лише приписи законів, а інші суб’єкти виконавчо-розпорядчої діяльності – все, що не заборонено законом.

З огляду на це доцільно розробити та прийняти законодавчі акти, які передбачали б основні засади організації, будови й функціонування міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, засади й порядок нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Щоб не боротися з наслідками явищ, які підривають економічні та політичні основи державності, поглиблюють кризові явища в суспільстві й погіршують рівень життя населення, негативно впливають на міжнародний авторитет держави, необхідно визначити межі впливу держави (її механізму) на всі сфери економіки та господарювання, закріпити це в законах, скоротити кількість і змінити зміст підзаконних актів, жорстко визначивши в законодавстві повноваження державних службовців і взявши за основу не дозвільний, а реєстраційний принцип створення підприємницьких структур. Це відповідало б статтям 41 і 42 Конституції України, а також сприяло б запровадженню принципів правової держави та громадянського суспільства: рівності всіх форм власності, свободи підприємницької діяльності та вільної конкуренції. Поки що, за оцінками фахівців, Україна посідає 125-те місце в рейтингу за рівнем економічної свободи [2].

Для реформування публічно-владної сфери передусім потрібно вирішити питання вдосконалення державно-службової діяльності та подолання її негативного атрибута – корупції. Необхідно науково-прогностично осмислити економічні, політичні та юридичні чинники корупційних проявів і запропоновані політичні, організаційні та юридичні механізми їх подолання [10, с. 540–558].

У цьому контексті слід зазначити, що зростанню корупції в державі, зміцненню «тіньової» економіки значною мірою сприяло руйнування старої радянської системи контролю, а нової повноцінної контрольної системи, адекватної змінам, що відбуваються в суспільстві, створено не було. Поки що немає повноцінних інститутів громадського контролю за владними структурами. Це призвело до того, що соціально-економічна сфера залишилася незахищеною від корисливих зловживань, тож розміри матеріальної шкоди, заподіяної насамперед економічною злочинністю, зросли в сотні разів. Найуразливішою стала фінансова сфера держави. Тому, на наш погляд, державному і громадському контролю певною мірою повинні підлягати установи всіх форм власності, зокрема банки, підприємницькі та комерційні структури.

Безперечно, нова система державного і громадського контролю повинна будуватися на певних принципах, головними з яких є незалежність, всеохопність, гласність. Хоча контрольні органи й не можуть бути цілком незалежними, бо є частиною держави, вони повинні мати функціональну й організаційну незалежність, потрібну для виконання покладених на них завдань. Такий ступінь незалежності необхідно визначити Законом України «Про державний і громадський контроль».

Друга важлива ознака – всеохопність. Контрольні органи, зокрема й громадські, повинні здійснювати моніторинг діяльності уряду, підпорядкованих йому структур.

Третя ознака – гласність. Результати перевірок слід публікувати в засобах масової інформації, тільки в такому разі забезпечуватиметься контроль з боку суспільства. Щорічно контрольні органи повинні видавати звіт про проведену роботу, направляти його до парламенту та уряду, інформувати засоби масової інформації.

Водночас кардинально вплинути на подолання корупції в Україні, на нашу думку, може злам суспільної свідомості завдяки відкритій державній політиці, а також цілеспрямованим діям і персональній політичній відповідальності службовців усіх рівнів: правоохоронців, керівників міністерств і відомств, підприємств та установ, партій і громадських об’єднань. Досвід демократичних країн свідчить, що найефективніший спосіб боротьби зі зловживаннями посадових осіб усіх рангів, зокрема й державних службовців, – це повсякденний громадський контроль їхньої діяльності, у тому числі й за правоохоронними органами.

Зрештою адміністративна реформа повинна здійснюватись у тісному взаємозв’язку з вирішенням завдань удосконалення державно-службової діяльності, зміни її психології, формування у працівників владних структур високої правової і моральної свідомості, запровадження в їхній діяльності принципу «дозволено те, що передбачено законом».

Вирішуючи завдання вдосконалення державно-службової діяльності, як однієї з умов подолання корупції, необхідно переглянути принципи організації державної служби. Насамперед слід відмовитися від негативної практики формування кадрового складу владних структур, започаткованої в часи тоталітарного соціалізму, за принципом, що дістав влучну назву «свій – чужий» [5].

Не може бути виправданим і доцільним, з точки зору інтересів суспільства, масове звільнення (після приходу до влади представників тієї чи іншої політичної сили) службовцями державних установ своїх опонентів, а також осіб, які належать до інших політичних угруповань або тих, що не поділяють поглядів правлячої партії.

Це суперечить принципам соціальної правової держави, порушує права громадян, передбачені статтями 43 та 36 Конституції України, нормами трудового законодавства, унеможливлює формування висококваліфікованого кадрового потенціалу державного механізму, сприяє корупції серед службовців, які, перебуваючи під загрозою звільнення, шукають «додаткові» прибутки «на чорний день» [5, с. 39].

На відміну від України в європейських країнах професійна державна служба вважається політично нейтральною. Цим категоріям працівників установлена належна заробітна плата з гарантіями незмінності на строк дії контракту, що дає можливість залучати на службу в державні установи висококваліфікованих фахівців. Такий підхід запобігає потрясінням після приходу до влади в результаті чергових парламентських виборів нової політичної сили, бо державний апарат формується на основі професіоналізму, а не політичних уподобань.

Недосконала система виконавчої влади не сприяє становленню в Україні соціально-правової демократичної держави. Спроби її реформування досі мали характер тактичного пристосування старої системи управління до нових суспільних відносин.

Отож потрібно якомога швидше вирішити питання розробки концепції адміністративної реформи, а також підготувати проекти відповідних законів. До цього варто долучити провідні інститути громадського суспільства: політичні партії, громадські об’єднання тощо. Адміністративна реформа повинна здійснюватися водночас із парламентською, судовою та муніципальною.

Джерела

1. Бялкина Т. М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. – Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. – Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2004. – 216 с.

2. Ведернікова І. Перша декада століття // Дзеркало тижня. – 2010. – № 49. – 30 грудня. – С. 4–5.

3. Ковальчук А. Цели и риски: Беседа с Симоном Кордонским // Отечественные записки. – 2004. – № 2 (16). – C. 89.

4. Лазаревський Н. И. Лекции по русскому государственному праву // Административная юстиция: конец ХІХ – начало ХХ века: Хрестоматия. – Ч. 2 / Сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2004. – 367 с.

5. Невмержицький Є. В. Деякі проблеми реформування державної служби в Україні // Вісник прокуратури. – 2006. – № 1. –
C. 38–41.

6. Нерсесянц В.С. Философия права – М.: Норма, 2004. – 647 с.

7. Органи державної влади України: Моногр. / За ред. В. Ф. Погорілка. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. – 592 с.

8. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року [Електронний ресурс]. – http://zakon.rada.gov.ua.

9. Российское правовое государство: итоги формирования и перспектива развития: В 5-ти ч. – Ч. 3: Административное, муниципальное, экологическое, земельное и трудовое право: М-лы Всероссийской науч.-практ. конф. (Воронеж, 14–15 ноября 2003 года) / Под ред. Ю. Н. Старилова. – Воронеж:
Изд-во Воронежского государственного университета, 2004. –
659 с.

10. Теоретичні та практичні проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку суспільства і держави: Моногр. / В. Ф. Опришко, Ф. П. Шульженко, О. О. Гайдулін та ін.; за заг. ред. В. Ф. Опришка, Ф. П. Шульженка. – К.: КНЕУ, 2006. – 699 с.

11. Шульженко Ф. П. Адміністративна реформа: деякі політичні та правові аспекти // Проблеми державно-правової реформи в Україні: Зб. наук. праць.– К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997. – Вип. 3. – 365 с.

12. Шульженко Ф. П. Виконавча влада: діяти на підставі і для виконання закону // Віче. – 1998. – № 3. – C. 3–13.

Автори: Євген НЕВМЕРЖИЦЬКИЙ, Федір ШУЛЬЖЕНКО