Правові форми та принципи благодійної діяльності як джерела фінансового забезпечення соціально-культурної сфери в Україні

Розбудова України як соціальної демократичної правової держави, її прагнення гідно ввійти до міжнародного правового простору, створити суспільство, що ґрунтуватиметься на засадах соціальної справедливості, потребують вжиття всіх необхідних заходів, насамперед організаційно-правових, для забезпечення реалізації та незалежного захисту прав і свобод людини, гарантованих Конституцією, а також актами міжнародного права.

Лише співпраця органів державної влади всіх рівнів і громадськості України дасть змогу досягти справжньої демократії, належного рівня правової та політичної культури в суспільстві, подолати економічні труднощі й соціальні негаразди.

В умовах становлення України як демократичної правової держави зростає значення взаємодії та співпраці інститутів публічної влади з інститутами громадянського суспільства, що активно розвиваються. Ідеться, зокрема, про благодійні об’єднання, які істотно впливають на стабільний локальний і загальнонаціональний розвиток.

Проблема організації суспільного життя стояла перед людством здавна. Для осмислення взаємовідносин між індивідами висувалися найрізноманітніші моделі співжиття, аналіз яких дозволяє сучасникам простежити характер змін у суспільстві, виокремити основні світоглядні парадигми. Ці доробки були спрямовані на пояснення суспільного устрою, критику рис, які позбавляють його можливості досягнути стану, наближеного до ідеального. Варто наголосити, що, спираючись на жодну концепцію, не можна раз і назавжди втілити в життя єдиний план розвитку людства. Однак це не заперечує потреби пошуку форм покращення життя людини в соціумі.

Бажаною, а на деяких етапах розвитку необхідною формою співжиття громадян, які зацікавлені у впорядкованості відносин, захищеності інтересів і можливості впливати на розв’язання проблем інших осіб, є благодійність. Становлення благодійності та її правових форм має глибоке історичне коріння, що дає змогу простежити їхню еволюцію.

На різних етапах розвитку правових форм благодійності створюється певний концептуальний каркас, адекватний поставленим цілям пізнання. Діяльність людини в процесі благодійної діяльності є надзвичайно багатою й змістовною за своїм характером і наслідками. Цим визначається об’єктивна потреба в постійному вдосконаленні наукового підходу, що застосовується для пізнання закономірностей функціонування правової форми організації українського суспільства, приведення його у відповідність до вимог сучасних тенденцій розвитку держави та права.

Вирішення такого завдання в рамках фінансового права є не лише велінням часу, а й суспільною необхідністю: накопичені знання можуть бути застосовані на практиці в процесі розв’язання назрілих проблем фінансового забезпечення соціально-культурної сфери. Благодійні об’єднання та окремі благодійники можуть узяти на себе частину зобов’язань із  надання соціальних послуг, які держава нині виконує не повною мірою саме через брак фінансових ресурсів.

Метою цієї статті є потреба дослідити правові форми та принципи благодійної діяльності як альтернативного джерела фінансового забезпечення соціально-культурної сфери в Україні на різних етапах еволюції держави.

Правова форма взаємовідносин держави й суспільства визначається відносно незалежним існуванням правової держави та громадянського суспільства. Дотримання такої дистанції забезпечує демократію, відповідний рівень свободи громадян.

Підтримуємо думку Г. Гегеля, який не вважав державу чимось зовнішнім стосовно громадянського суспільства й діалектично пояснював їхній зв’язок. Він зазначав: громадянське суспільство є єдністю різних осіб, що мають власні, інколи навіть протилежні інтереси, для узгодження яких і потрібна держава, що є організацією загального зв’язку кожного з кожним.

Виходячи з цього, А. Колодій та А. Олійник стверджують: у співвідношенні суспільства й держави можна виокремлювати різні етапи, що вирізняються притаманними їм формами, принципами, методами, механізмами тощо. Роль і місце, які посідала держава в громадянському суспільстві, істотно змінювалися з плином часу й дійшли етапу, коли в системі суспільних зв’язків домінуючим є той, що ґрунтується на принципах саморегуляції й самоуправління. Зі збільшенням кількості інститутів громадянського суспільства, а саме політичних партій, рухів, громадських об’єднань тощо, діяльність держави, її регулятивна роль не втратять актуальності, хоча форми, методи, обсяг регулювання можуть змінюватися  [6, с. 83].

Прояви благодійності в Україні існували здавна, поступово переростаючи у сталі традиції, що жили століттями й переходили з покоління в покоління як найкращі здобутки людства. З часу свого виникнення благодійність розвивалася з релігійних мотивів та під впливом церкви.

Стародавня благодійність мала дві форми: парафіяльна й особиста. Парафіяльна локалізувалась у межах парафії, центром якої були місцева церква чи монастир. Вони ставали як об’єктами, так і суб’єктами благодійної діяльності, одержуючи допомогу для забезпечення власних потреб і пожертви для підтримки нужденних  [9, с. 34].

Вважаємо за доцільне дослідження благодійності в Україні розпочати з часів Київської Русі – єдиної
давньоруської держави, що виникла наприкінці ІХ століття. Однією з найвизначніших подій того періоду, яка істотно вплинула на розвиток благодійного руху, було запровадження християнства в 989 році. Зокрема, з’явилася практика дарування землі монастирям і церквам, унаслідок чого виникло церковне землеволодіння. Держава виступала в ролі благодійника, а церква – набувача цієї допомоги.

Аналіз Руської Правди – найважливішої пам’ятки соціально-економічного життя і права Київської Русі, що являє собою збірник норм давньоруського звичаєвого права ХІ–ХІI століть, свідчить про подальші зміни в цій сфері.

Особиста благодійність у формі милостині мала велике виховне значення. Народ привчався до милосердя, любові до ближнього й співчуття, тим самим було створено фундамент для розвитку інших форм благодійності в майбутньому.

Констатуючи існування соціальної та майнової нерівності, автор Ізборника Святослава 1076 року Іоанн проповідує принцип взаємної любові, доброти й милосердя, що має гармонізувати соціальні відносини. Безперечно, Іоанн є одним із найпомітніших мислителів-гуманістів доби Київської Русі, деякі автори навіть схильні вважати його міркування про милостиню та справедливість теорією соціального примирення.

Допомога нужденним часто надавалася без вивчення її ефективності, необхідності та не за цільовим призначенням. У підтримці нужденних полягала її велика моральна сила і, водночас, слабкість, адже, виховуючи одних, ця допомога деморалізувала інших, які вбачали в ній джерело існування без необхідності працювати. Так поширювалося жебрацтво, що стало суперечити суспільним інтересам.

За цих умов благодійність набувала дедалі стійкіших організаційних форм, у яких особистісне начало поєднувалося з громадськими та церковними прагненнями.

Тож можна дійти висновку, що основною формою благодійності в Київській Русі було благодійництво державне, а іншою – приватне (тобто благодійна допомога приватних осіб нужденним і церкві), підставою для якого були не лише звичаї, християнське вчення, а й деякі норми права. З кінця ХV століття в Україні з появою перших братств починає формуватися нова форма благодійності.

У середині ХІХ століття стара система благодійної допомоги в процесі розвитку суспільних відносин почала набувати нових форм, більш пристосованих до потреб громадського благоустрою. З’явилася необхідність в управлінні благодійними інституціями з боку держави 
[8, с. 134].

Розвиток благодійності як соціального явища у другій половині ХІХ – на початку ХХ століть визначався соціально-економічними, релігійними та політичними чинниками. Економічні реформи позитивно вплинули на становище промисловців і купців, дали змогу сформувати капітал, що пізніше став джерелом благодійних внесків. Зміни політичної ситуації у другій половині ХІХ століття і, як наслідок, спрощення процесу створення, реєстрації та контролю за діяльністю благодійних об’єднань призвели до різкого збільшення їхньої кількості. Досить важливою була й суб’єктивна передумова розвитку благодійної діяльності, пов’язана з особистісною характеристикою тогочасних підприємців, своєрідними сімейними традиціями, що визначили напрями й розміри надання допомоги.

З боку державних установ згода на створення благодійних інститутів пояснюється усвідомленням неможливості розв’язати соціальні проблеми за рахунок казни. Також держава мала на меті від ідей конфронтації та руйнації повернути освічені класи до ідей суспільного миру.

Учений-історик А. Нарадько дійшов висновку, що благодійність того періоду була не лише засобом допомоги, а й давала можливість посісти чільне місце в суспільстві, бо всіляко заохочувалася державою. За надання такої допомоги офіційна влада встановлювала певні винагороди: чини, ордени, почесне громадянство, аж до надання спадкового дворянства. Тому, хто зобов’язувався щорічно вносити пожертвування на користь медичних або навчальних закладів, присвоювали звання почесного попечителя. На тих, хто працював у громадських і приватних благодійних закладах, поширювалися права державного службовця, що сприяло підвищенню їхнього статусу та залученню до цих установ кваліфікованих фахівців  [9, с. 36].

З економічного погляду, благодійність була одним із засобів перерозподілу суспільного прибутку між його членами.

На середину ХІХ століття цілком сформувалася структура форм благодійної діяльності: державні благодійні товариства (зокрема, товариства, засновані членами імператорської родини), суспільні благодійні товариства, установи та організації. А також існувала приватна, особиста й станова доброчинність.

Першими державними органами, що опікувалися справами благодійності на загальнодержавному рівні, стали прикази громадської опіки. Вони були створені царським указом від 7 листопада 1775 року й проіснували до створення земств  [10, с. 40].

Запровадження принципу самофінансування цих органів призвело до того, що фінансові операції забирали багато сил і не давали змоги сконцентруватися на функції опіки. Поступово прикази громадської опіки ставали скоріше кредитними, аніж благодійними установами, й у 1864 році їх ліквідували.

Після створення земських установ і міських суспільних управлінь на них спробували перекласти обов’язки громадської опіки, не чітко, однак, визначивши джерела фінансування та завдання цих установ у наданні благодійної допомоги.

Церковнопарафіяльна опіка була заснована указом Синоду 2 серпня 1864 року на основі «Положення про парафіяльну опіку при православних церквах», яке остаточно визначило участь парафіян у справах церкви. За цим документом на території найменшої церковно-адміністративної одиниці – парафії – мали створюватися органи, мета яких – турбота про збереження та ремонт церковних будівель, пошук засобів для утримання школи, лікарні, інших благодійних закладів; надання бідним парафіянам необхідної допомоги тощо.

Опіка відігравала важливу господарсько-благодійну роль у житті парафії. У цій діяльності проявилися риси як церковного характеру, так і загальнодемократичного. Це зумовлювалося усвідомленням державою того, що справжня допомога найнезахищенішим верствам населення можлива лише за участі широких кіл громадськості, але при цьому єпархіальна влада не може поступитися наданими їй колись правами розпоряджатися церковним майном. Та й сам уряд продовжував розглядати церкву як орган управління, що стояв над суспільством. Однак церковнопарафіяльна опіка не змогла всебічно забезпечити церковну благодійність [12, с. 512].

Ширші можливості було закладено в «Правилах про православні церковні братства». Їхня діяльність не обмежувалася певною територією, коло обов’язків збільшувалося: крім доброчинної діяльності, передбачалися поширення духовної освіти та протидія зазіханням на православну віру. У подальшій роботі установи опіки зосередили увагу переважно на будівництві та ремонті храмів, а братства – на релігійній освіті населення. На благодійність витрачалося не більш як 6 відсотків від суми надходжень  установ церковнопарафіяльної опіки і братств.

Приватна благодійність як найдавніша форма допомоги ближньому відзначалася великим розмаїттям напрямів. Проте у ХІХ–ХХ століттях вона втрачає своє значення через усвідомлення її невисокої результативності, зростання маргінальних верств і зубожіння значної частини населення. Приватною благодійністю у великих обсягах займалися найзаможніші представники дворянства та буржуазії.

Згідно з адміністративною реформою Катерини ІІ у 1785 році для підвищення самодіяльної активності громадськості запровадили «Міське положення», за яким створювалися розряди: дворяни, духовенство, купці, міщани та селяни. Цей поділ на багато років визначив способи надання допомоги та сприяв розвитку станової благодійності. Станові пожертвування навряд чи можна назвати цілком добровільними, бо всі представники певного стану мусили виконувати постанови, ухвалені керівництвом на станових зібраннях з питань надання благодійної допомоги. Часто станові пожертвування (втім, як і персональні) надавалися у зв’язку з якоюсь важливою подією в житті країни або царської сім’ї.

Станова благодійність як явище, характерне для суспільства ХVІІІ – початку ХІХ століття, згодом поступово втрачало свої позиції на користь інших форм, але продовжувало існувати до початку ХХ століття.

Однією з найпоширеніших правових форм благодійних об’єднань були благодійні товариства. Значної активності вони досягли в другій половині ХІХ – на початку ХХ століття. Благодійні товариства створювали як приватні особи, так і держава. Вони існували на членські внески, пожертвування, кошти від проведення лотерей, гулянь, концертів, лекцій тощо. Державні благодійні організації мали додаткові надходження з казни.

Благодійні товариства поділялися за такими ознаками: об’єктом надання допомоги, галуззю та територією діяльності. У свою чергу, за об’єктом надання допомоги – на ті, що допомагали всім нужденним без винятку, й ті, що допомагали людям певного стану, статі, національності, віросповідання тощо. Благодійні товариства працювали в найрізноманітніших галузях – освіти, медицини, науки, культури та релігійного життя. За територіальним принципом товариства поділялися на загальнодержавні, що діяли в межах усієї держави, та регіональні, що діяли в межах губернії, повіту або населеного пункту. Деякі благодійні організації поширювали свою діяльність і за межі держави.

Процедура створення нового благодійного товариства була досить складною. Проект статуту товариства та прохання про дозвіл розпочати діяльність передавалися від нижчих ланок державного управління до вищих і затверджувалися імператором. Благодійна організація могла розпочати свою діяльність лише в разі повної забезпеченості коштами. Тому цих товариств до середини ХІХ століття було дуже мало. Затверджувалися статути переважно тих благодійних організацій, створення яких ініціювали «згори» (зокрема, імператор, члени його сім’ї або ж під їхнім патронатом). Місцева ініціатива не схвалювалася. До того ж Микола І у 1848 році наклав таємну заборону на створення благодійних товариств.

Після відносної лібералізації громадського життя в середині ХІХ століття процедуру затвердження нових благодійних організацій дещо спростили. У 1862 році Міністерству внутрішніх справ дозволили затверджувати статути благодійних спілок. Наступного року право дозволу на створення наукових товариств було надано Міністерству освіти. У 1866 році Міністерство державних маєтностей уповноважили затверджувати статути сільськогосподарських товариств.

Для благодійних організацій усіх типів було створено так звані нормальні статути, що визначали їхні права та обов’язки. Усі діючі та нові організації мусили привести власні статути у відповідність з «нормальними». У такий спосіб держава уніфікувала благодійні організації за типами, чітко визначила їхні повноваження та спростила процедуру реєстрації, однак обмежила право благодійних організацій мати більше прав, ніж визначав «нормальний статут» .

Згадані статути не лише містили типові правила створення благодійної організації того чи іншого типу, а й детально визначали найважливіші питання їхнього функціонування – починаючи від цілей створення та закінчуючи порядком припинення діяльності. Якщо порівняти вимоги «нормального статуту»  (ХІХ століття) до установчих документів благодійних організацій і вимоги нинішнього законодавства до статутів благодійних організацій в Україні, то, як зазначає О. Літвіна, вони не зазнали істотних змін. Як у минулому, так і нині статут повинен визначати: найменування й цілі діяльності організації, її склад, джерела й порядок формування коштів, органи управління, порядок припинення діяльності тощо  [7, с. 36].

Збільшення громадської активності сприяло спрощенню процедури реєстрації благодійних товариств. Зрештою в 1911 році право затверджувати статути благодійних об’єднань отримали місцеві губернатори.

У другій половині ХІХ століття змінюються форми надання благодійної допомоги товариствами. Істотною відмінністю їхньої діяльності порівняно з попередніми роками стало те, що одержувач допомоги, за винятком деяких випадків, не отримував гроші готівкою. Допомога надавалася в натуральному вигляді, або (якщо була потрібна грошова допомога, зокрема для навчання) кошти передавали безпосередньо навчальному закладу. Так робили, аби запобігти зловживанням чи нецільовому використанню допомоги. Кошти, які отримували товариства у вигляді пожертвувань або як прибутки від концертів, вистав, продажу друкованих видань тощо, не витрачали одразу. Вони становили банківський капітал, відсотки від якого використовували для допомоги нужденним. Надання допомоги ставало дедалі прагматичнішим.

Благодійні товариства, як і інші благодійні об’єднання, були не лише суб’єктом, а й об’єктом благодійності, тобто організаціями, що надавали та одержували різноманітну допомогу.

Засоби існування благодійних товариств становили джерела, зазначені в їхніх статутах: членські внески, пожертвування, відсотки з недоторканних капіталів і прибутки від різноманітних акцій, які проводили члени товариств для збирання коштів.

У другій половині ХІХ століття, з огляду на незначну ефективність благодійних товариств, які, діючи в різних напрямах доброчинної сфери, розпорошували свої сили, масово почали виникати спеціалізовані товариства, що функціонували в певних галузях.

На початок ХХ століття права й обов’язки кожного типу благодійних об’єднань і приватних благодійників були чітко визначені відповідними постановами, але повного розподілу сфер діяльності серед благодійних об’єднань різного типу не відбулося. Одні й ті самі проблеми могли розв’язувати різні організації.

4 березня 1906 року було прийнято «Тимчасові правила про товариства і союзи», що стали основним законодавчим актом, який регулював порядок створення й діяльності благодійних організацій аж до революції 1917 року. У них, зокрема, містилися тлумачення понять благодійного товариства й союзу, встановлювався порядок їх створення, реєстрації і припинення діяльності.  Товариство визначалось як «об’єднання декількох осіб, котрі, не ставлячи завданням одержання для себе прибутку від ведення якогось підприємництва, обрали предметом своєї сукупної діяльності певну мету» (тобто благодійну), а союз – як «об’єднання двох чи декількох таких товариств». У разі створення товариства, згідно зі встановленим порядком реєстрації, його засновники подавали у вигляді заяви інформацію до губернської або міської державної структури. Якщо протягом двох тижнів після подання заяви не було письмової відмови в реєстрації, товариство могло розпочинати діяльність: збирати пожертвування, набувати й відчужувати майно, укладати договори. Відомості про створене товариство подавали до реєстру, після чого інформація про його реєстрацію публікувалася в місцевій пресі. Рішення про припинення діяльності товариства приймалося губернським або міським присутствієм з ініціативи  губернатора або градоначальника, які  також могли  припиняти його діяльність з передачею питання про подальшу долю товариства на розсуд присутствія. У разі ліквідації товариства майно, що залишилося після задоволення боргів його кредиторів, переходило до відання уряду (ст. 29  Тимчасових правил)  [7, с. 40].

Усі філантропічні об’єднання, що того часу виникали, керувалися такими принципами:

· легальність діяльності й підзвітність місцевій та центральній владі;

· аполітичність;

· функціонування в рамках законів про благодійні товариства;

· діяльність у межах загальнодержавних законів;

· демократичність організації та діяльності;

· фінансова замкненість у колі своїх членів, зрідка отримання допомоги від земств, адміністрації міста, інших державних структур;

· прагнення встановлювати зв’язки з іншими благодійними організаціями [11, с. 173].

Після Жовтневої революції 1917 року термін «благодійництво» став  ознакою класової держави, не сумісною з основами соціалістичного суспільства. Функції з соціального захисту «зневажених і скривджених» узяла на себе Радянська держава в особі спеціальних державних органів.

У 1921 році на зміну політиці воєнного комунізму прийшла нова економічна політика (неп). Разом з існуванням централізованої державної системи опікування, яку становили відповідні державні органи (комісаріати, а пізніше – міністерства), відроджується й (частково з ініціативи приватних осіб та окремих груп громадськості) система благодійних організацій, до яких можна віднести: Літературний фонд, що  допомагав нужденним літераторам або літераторам-початківцям, різні творчі союзи; Всеросійське товариство сліпих; Російське Товариство Червоного Хреста; Всеросійське товариство глухонімих. Як писав В. Борщов, особисте благодійництво  «…існувало в Росії завжди», тож і в радянський період, попри тотальну експансію держави, люди «знаходили в собі сили допомагати тим, кому тяжко».

Отже, благодійна діяльність існувала з найдавніших часів, вдосконалюючи свої принципи та форми. Досліджуваний нами період був важливим етапом у становленні благодійного руху тому, що саме тоді відбувався інтенсивний розвиток основних форм благодійної діяльності та налагодження їх функціонування. Становлення системи благодійної допомоги відбувалося шляхом організації та законодавчого закріплення державою її різноманітних форм.

У 1991 році, після проголошення України незалежною державою, розпочався новий етап у становленні й розвитку законодавства про благодійність. Одним із перших нормативно-правових актів, що заклав підвалини правового регулювання благодійних організацій, став Закон України «Про об’єднання громадян».

Можна дійти висновку, що в цей період формою для створення благодійних організацій стала громадська організація як «об’єднання громадян для задоволення й захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів» (ст. 3)  [4].

16 вересня 1997 року в Україні прийнято спеціальний Закон «Про благодійництво і благодійні організації», де вперше на законодавчому рівні дано визначення (дефініцію) поняття благодійної організації як «недержавної організації, головною метою діяльності якої є здійснення благодійної діяльності в інтересах суспільства та окремих категорій осіб».

Характеристику організаційно-правових форм і принципів благодійної діяльності на теренах сучасної Української держави буде опубліковано автором у наступному номері журналу «Віче».

 

Джерела

1. Борщев В. Роль благотворительности в деятельности банков // Благотворительность и закон. – М., 1994. – С. 27.

2. Буздуган Я. М. Правова характеристика благодійності, благодійництва та благодійної діяльності // Віче. – 2011. – № 4. –
С. 7–10.

3. Гегель Г. Философия права/ Пер. с нем.; ред. и сост. Д. А. Керимов и В. С. Нерсесянц; авт. вступ. ст. и примеч. В. Нерсесянц. – М.: Мысль, 1990. – С. 279–289.

4. Закон України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ. [Електронний ресурс]. –  http://rada.gov.ua

5. Закон України «Про благодійництво та благодійні організації» від 16  вересня 1997 року
№ 531/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 46.

6. Колодій А. М. Права, свободи та обов’язки людини і громадянина в Україні: Підруч. /Колодій А., Олійник А. – К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2008. – 350 с.

7. Літвіна О. Ю. Правове положення благодійних організацій в Україні: Дис. ... канд. юрид. наук. – Харків, 2003. – 187 с.

8. Максимов Е. Д. Помощь бедным в Древней Руси // Трудовая помощь. – 1899. – № 2. – С. 114–135.

9. Нарадько А. В. Благодійність у розвитку освіти в Україні (друга половина ХІХ – початок ХХ ст.): Дис. ... канд. іст. наук. – Полтава, 2002. – 209 с.

10. Поляруш С. І. Становлення і діяльність органів державної опіки та громадської благодійності на Лівобережній Україні (1775–1918): Дис. ... канд. істор. наук. – К., 1996. – 209 с.

11. Ступак Ф. Я. Благодійні товариства Києва (друга половина ХІХ – початок ХХ ст.) – К.: Хрещатик, 1998. – 208 с.

12. Церковная и монастырская благотворительность // Трудовая помощь. – 1909. – № 10. –  С. 510–514.

Автор: Ярослава БУЗДУГАН