Співвідношення міжнародного та національного права України

У сучасному світі посилюються тенденції взаємозалежності й взаємовпливу держав. Міжнародні організації і співтовариства держав сприяють погодженому вирішенню загальних для світової співдружності проблем. Усвідомлення необхідності їхнього розв’язання стає домінантою суспільного поводження в багатьох країнах, визначає мінливість співвідношення внутрішнього та міжнародного права. Причому ці процеси загострюють суперечності, потребують докладання певних зусиль для подолання колізій, що виникають.

Згадана домінанта посилюється й завдяки усвідомленню людьми різних країн потреби діяти спільно й жити в мирі. Однак навіть за очевидного позитивного змісту гуманітарних, моральних принципів не можна не помітити прагнення обґрунтувати право спільноти втручатися, жорстко регулювати внутрішньодержавні процеси. І Перес де Куельяр, і Бутрос Галі порушили питання про легітимацію «права втручання» в ім’я вищих інтересів світової спільноти та її цінностей. Захист прав людини, контроль за виробництвом зброї масового знищення, збереження планетарного середовища стали «приводами» для втручання міжнародної спільноти у внутрішні справи держав [3]. Неоднозначно тлумачиться обсяг мандатних повноважень і статус миротворчих сил. Події в колишній Югославії і Боснії, Іраку – лише деякі ілюстрації нового курсу.

Постають гострі запитання: як поєднати суверенні права держав і права міжнародних організацій? чи припустиме обмеження перших і відмова від визнання цілковитого суверенітету? як забезпечити врахування інтересів сторін? як оцінювати норми і процедури міжнародного права, що служать цій меті? Відповіді можуть бути, звісно, і політичні, і юридичні.

Основне завдання цієї статті полягає в аналізі Конституції України та інших нормативних актів, що вирішують питання співвідношення міжнародного та національного права України, а також виявленні недоліків практики нашої держави з цього питання.

Практична потреба визначення співвідношення національного та міжнародного права об’єктивно постала перед Україною як новою демократичною правовою державою, зовнішньополітична діяльність котрої спрямована на інтеграцію у світову та європейську системи міжнародного співробітництва. З позицій сучасного міжнародного права не виникає сумнівів щодо обов’язкової чинності для держав загальновизнаного принципу «pacta sunt servanda», але загальноприйнятим є те, що держава відповідно до свого законодавства самостійно визначає, в який спосіб вона виконує міжнародно-правові зобов’язання. Протягом останнього десятиріччя Україна розвиває свою нормативну базу для вирішення питання співвідношення та врегулювання взаємодії міжнародного й національного права з метою приведення національного законодавства у відповідність зі своїми міжнародними зобов’язаннями. Цей процес швидко еволюціонує і регулюється нині нормативами таких національних актів, як: Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, Закон України «Про правонаступництво України» від 10 липня 1991 року [6, с. 1157–1161], Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року та Конституція України [4].

У Декларації про державний суверенітет України проголошено: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права». Слід зазначити, що декларація є національним не юридичним, а політичним документом, який містить норми політичного та морального змісту. У ньому визнаються перевага загальнолюдських цінностей над класовими, а також пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрідержавного права. Зазначмо: є лише десять «основних принципів міжнародного права», які мають вищу юридичну силу перед національними нормами права. Тобто йдеться про пріоритет основних принципів міжнародного права над національним правом. Проте декларація – це політична заява про наміри, що в майбутньому можуть бути оформлені й відповідно ухвалені як правові норми національного законодавства.

У Законі України «Про правонаступництво України» (стаття 7) визначається, що «Україна є правонаступником прав та обов’язків за міжнародними договорами СРСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Теза про «пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» відсутня. У згаданій статті закону йдеться про пріоритет Конституції і додержання національних інтересів країни, закріплених насамперед у Конституції.

У Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України» (втратив чинність) було записано: «Виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права, прагнучи забезпечити непорушність прав і свобод людини… Верховна Рада постановляє: встановити, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства» [6, с. 1162–1163]. У преамбулі до закону йдеться про пріоритет загальновизнаних принципів міжнародного права, а в міжнародному праві пріоритет таких імперативних норм щодо інших є справді загальновизнаним. Проте законодавець не визначає їхнього пріоритету стосовно норм національного права.

Вирішуючи питання співвідношення міжнародного й національного права, закон, за термінологією фахівців, передбачає національно-правову імплементацію у формі прямої рецепції (А. Гавердовський), автоматичної загальної трансформації (С. Черниченко), інкорпорації (І. Лукашук, В. Денисов) міжнародних договорів України, укладених відповідно до вимог національного законодавства, в її національне законодавство. Термін «інкорпорація» (з’єднання, об’єднання) видається найвдалішим, з юридико-технічного погляду, для описаного процесу приєднання міжнародних договорів до внутрішнього права країни. У статті не йдеться про пріоритет правових норм будь-якої із систем права, але, бажаючи того чи ні, український законодавець за об’єктивних обставин у цьому разі вирішує питання співвідношення певною мірою на користь концепції пріоритету національного права над міжнародним. Міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України, тобто є національним законодавством як фактично, так і в правозастосовній площині з урахуванням ієрархії національно-правових норм. Конституція в Україні має найвищу юридичну силу і визначає дійсність інших нормативно-правових актів, про що й ідеться в законі.

«Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони» (стаття 8 Закону України «Про міжнародні договори України«).

Частина 1 статті 19 повторює розглянуте формулювання настанови закону, що втратив чинність, про інкорпорацію укладених і належним чином ратифікованих міжнародних договорів у національне законодавство України та пріоритет конституційного права над усім іншим національним правовим масивом. Частина 2 статті 19 має нове істотне значення для практичного вирішення питання співвідношення норм національного та міжнародного права. У разі суперечності він закріплює у формі прямого відсилання настанову про безумовний примат міжнародних договорів України над нормами законодавства України, незалежно від юридичної сили та ієрархії таких норм у національній правовій системі.

Остаточно врегульовано проблему співвідношення міжнародного й національного права статтею 9 Конституції України 1996 року. Вона проголошує: «Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Конституційне законодавство України у вирішенні питання про  узгодження національного права з правом міжнародним використовує імплементацію у формі інкорпорації. Адже в Конституції України однозначно закріплено правило сприйняття чинних міжнародних договорів, тобто ратифікованих єдиним органом законодавчої влади – Верховною Радою, як частини національного законодавства України. Отже, такі міжнародні договори є джерелами інкорпорованих національно-правових норм. Питання співвідношення переноситься в національно-правову сферу. А стосовно субординації норм у національному праві стаття 8 Конституції чітко визначає, що «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Інакше кажучи, зміст статті 9 передбачає і гарантує, що кожний такий договір інкорпорується в законодавство України, його правила здійснюються як національно-правові норми, що мають правове значення як для державних установ, так і для фізичних та юридичних осіб. Самі міжнародні договори продовжують виконувати свої прямі функції між суб’єктами міжнародного права у сфері міжнародно-правового регулювання. Зрозуміло, що під кутом зору чистої теорії права положення про безпосередню дію міжнародно-правових норм у внутрішньому правопорядку не є загальновизнаним, але конституційна практика багатьох демократичних країн здійснюється саме так.

Важливим для зовнішньополітичної діяльності незалежної країни є конституційне визнання й додержання загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, про що йдеться у статті 18: «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права». Статті 9 та 18 Конституції гарантують виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов’язань і повагу до загальновизнаних принципів та норм міжнародного права як на міжнародному, так і на національному рівнях. Ці настанови цілком відповідають одному з основних принципів міжнародного права – принципу сумлінного виконання міжнародних зобов’язань, закріпленому в Статуті ООН, Віденських конвенціях про право міжнародних договорів 1969 та 1986 років, Декларації про принципи міжнародного права 1970 року та низці інших загальновідомих міжнародних документів. При національному конституційному чи судовому вирішенні питання співвідношення національного та міжнародного права міжнародні теорії мають вирішальне значення. Такими є дуалізм, який передбачає існування двох незалежних систем права, тобто відмову від включення насамперед договірних норм однієї системи права другою – у цьому разі національним правом міжнародного, і монізм, який передбачає таке включення в різних варіантах із визнанням у національному праві пріоритету міжнародного або національного права.

Отже, вирішуючи питання про співвідношення національного та міжнародного права, Конституція України бере до уваги моністичну теорію, позаяк Основний Закон фіксує положення про включення чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, до національного законодавства як його частини, де пріоритетну, найвищу юридичну силу має Конституція. Їхнє виконання передбачається в порядку, встановленому для норм національного права. Тож фіксується положення про те, що власне Конституція є гарантом додержання міжнародного права в національному правопорядку, а не навпаки. З цього приводу необхідно також зазначити, що зміст частини 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України», де йдеться про безумовний примат правил міжнародного договору над правилами національного закону, не відповідає чинним конституційним вимогам статей 8, 9 і має бути приведений у відповідність із ними. Подібні норми є в конституціях інших європейських країн. Наприклад, у статтях 96.1, 95.1 Конституції Іспанії 1978 року йдеться, що законно укладені та офіційно опубліковані в Іспанії міжнародні договори становлять частину її національного законодавства, а укладенню міжнародного договору, який містить норми, що суперечать Конституції, має передувати перегляд останньої.

Аналізуючи Конституцію щодо теми, яка розглядається, вітчизняні фахівці з міжнародного права не раз висловлювали критичні зауваження до змісту статті 9. Обґрунтованими, наприклад, є міркування, що в ній не вирішене питання про співвідношення національного законодавства з: нормами міжнародного звичаєвого права; загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права; міжнародними договорами, які не потребують ратифікації Верховною Радою; обов’язковими рішеннями міжнародних органів та організацій, судових установ та ін. [5]. Українські вчені-міжнародники висловлюють також думку, що існують численні аргументи на користь установлення конституційних норм, котрі регламентують перевагу міжнародного права над внутрішнім [2], що сприятиме інтеграції України до міжнародної спільноти. Така ідея дедалі більше привертає увагу вітчизняних учених-правознавців, однак сьогодення свідчить, що, наприклад, конституції та/або практика більшості держав-членів Європейського Союзу не передбачають прямої дії або пріоритету норм міжнародного права у своєму національному праві.

А щодо судової практики застосування норм міжнародного права, то вона поділяється на дві частини – судову практику Конституційного Суду України та судову практику судів загальної юрисдикції, зокрема діяльність Верховного Суду. Пункт 7 статті 7 Закону України «Про міжнародні договори України» 1994 року передбачав, що в разі розбіжностей між договором, поданим на ратифікацію, і Конституцією України він надсилається до Конституційного Суду для отримання висновку про його відповідність Основному Закону. Рішення Конституційного Суду є обов’язковим і оскарженню не підлягає.

Конституційний Суд вирішує й інші питання. Так, у мотивувальній частині рішення КС у справі за конституційним зверненням громадян України щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, зокрема, зазначається: «Частина перша ст. 55 Конституції України відповідає зобов’язанням України, які виникли, зокрема, у зв’язку з ратифікацією Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав людини та основних свобод (Рим, 1950 р.), що згідно зі ст. 9 Конституції України «є частиною національного законодавства України» [1].

Пленум Верховного Суду України в п. 4 Постанови № 9 від 01.11.1996 р. наголосив: «Виходячи з положень ст. 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір. У той же час міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України».

Підсумовуючи, зауважимо, що питання співвідношення міжнародного та внутрішньодержавного права в Україні нагально потребує чіткішої регламентації. Неприпустимим є невідповідність деяких законодавчих актів Конституції держави, про що вже згадувалося. Аналізуючи положення Основного Закону, можна зробити висновок про схожість практики нашої держави в цьому питанні з практикою багатьох держав, що, як видається, є позитивним фактом.

Джерела

1. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадян України щодо офіційного тлумачення статей 55, 64 та 124 Конституції України // Вісник Конституційного Суду України. – 1998. – № 1. – С. 36.

2. Денисов В. Н. Проблема створення публічного порядку в зовнішньополітичній діяльності України // Суверенітет України і міжнародне право. – К, 1995. – С. 28.

3. Джин М. Лайонс, Мастадуно Майкл. Міжнародне втручання в державний суверенітет і майбутнє міжнародного співтовариства // Міжнародний журнал соціальних наук. – 2008. – Травень. – № 2 (5).

4. Конституція України від 28 червня 1996 року// Відомості Верховної Ради України (ВВР). – 1996. – № 30. – Ст. 141.

5. Мережко О. О., Неліп М. І. Становлення правової системи України в контексті сучасного міжнародного права. – К., 1998. – С. 10–13.

6. Україна в міжнародно-правових відносинах. – К., 1996.

Автор: Тарас ШИБ