Про деякі аспекти розвитку міжмуніципального співробітництва як інноваційного інструменту в реалізації державної регіональної політики в Україні

Міжмуніципальне співробітництво (ММС) як нова (інноваційна) форма політики місцевого і регіонального розвитку останнім часом набуває дедалі більшого поширення в європейських країнах, зокрема й в Україні. Його поява пов’язана з тим, що місцеве самоврядування в багатьох країнах Європи (в тому числі в Україні) сьогодні має справу з проблемами, можливі варіанти розв’язання яких пропонує саме ММС. 

Слід зазначити, що ММС не є легким вибором, воно може мати також певні ризики. Одночасно ММС має великий потенціал, який може бути дуже корисним для забезпечення сталого розвитку усіх (великих та малих) громад. 

Органи місцевого самоврядування (ОМС) можуть об’єднувати свої ресурси, якщо це допомагає їм покращити ефективність своєї роботи: обмінюватися набутим досвідом у наданні окремих послуг. В окремих країнах навіть існують законодавчі вимоги щодо надання певних послуг (наприклад, утилізація відходів, водопостачання, транспорт та економічний розвиток) саме у форматі ММС.

Особливе значення ММС має для формування майбутніх громад, яким надане конституційне право об’єднувати на договірній основі свої зусилля і фінансові ресурси для розв’язання спільних проблем розвитку. Такі об’єднання мають функціонувати за принципом «пробного шлюбу», переконуючись на власному досвіді в доцільності в подальшому  злиття в єдину громаду в первісному або зміненому складі. Якщо частина послуг районного рівня не зможе бути надана в певній укрупненій низовій адміністративно-територіальній одиниці, остання буде в змозі об’єднатися на договірній основі з аналогічними самостійними утвореннями для спільного вирішення таких завдань. Реалізуючи відповідні норми Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», нові громади зможуть на договірних засадах передавати сусіднім містам частину власних бюджетних коштів для забезпечення свого населення відповідними послугами.

Добрий приклад в цьому сенсі демонструє Франція. В цій країні існує 36,8 тис. комун, і всі спроби держави до їх злиття закінчилися невдачею. Після прийняття відповідних законів сформовано на добровільній основі 2573 об’єднання комун, до яких увійшли 90 відсотків їх кількості і в яких проживає 85 відсотків населення Франції. В Угорщині законодавчо також передбачено створення об’єднань муніципалітетів. Міжмуніципальне співробітництво налагоджене у Вірменії, Польщі, Португалії, Македонії, Узбекистані. В Іспанії до об’єднань (синдикатів) комун входить половина їх загальної кількості. Цим синдикатам держава гарантує сприятливіший режим надання інвестицій, ніж окремим комунам.

Аналогічні пропозиції розроблено в схемі планування території Києво-Святошинського району Київської області. Угоду про стратегічне партнерство уклали Ужгородська міська та Баранінська сільська ради, міські ради Дрогобича, Борислава, Трускавця, Стебника, Східниці й Львівської області.

Вельми поширені добровільні об’єднання низових ланок адміністративно-територіального устрою у приміських зонах столиць та інших мегаполісів ФРН, Іспанії тощо. Договірні відносини виключають диктат центру й забезпечують баланс інтересів всіх громад. Цей досвід особливо важливий для Києва та інших великих міст України, оскільки є неприпустимим включення в їх майбутні межі навколишніх громад. Бо це призведе до масової забудови приміських земель, деградації цінних природних ландшафтів і приміського сільського господарства, зміни усталеного укладу життя населення, позбавлення його переваг наближеності до органів місцевого самоврядування. Збереження і в майбутньому об’єднань незалежних приміських громад дасть змогу знаходити взаємоприйнятні вирішення спільних завдань (в тому числі і загальнодержавних, включаючи формування сталих кластерів зі створенням «наукових міст», «технологічних коридорів», «технологічних околиць»).

Досвід багатьох країн свідчить, що органи місцевого самоврядування (територіальні громади базового рівня) ніколи не є абсолютно самодостатніми, незалежно від їх площі та чисельності населення.  У зв’язку з цим ММС є актуальною та інноваційною формою діяльності багатьох ОМС. ММС є логічним рішенням для нейтралізації наслідків нераціонального розподілу функцій та ресурсів між ОМС, недосконалої організації територіальної влади.

ОМС пов’язані між собою різноманітними історичними, географічними, демографічними та культурними чинниками. Вони є продуктами політичної та адміністративної еволюції відповідних територій. Водночас сучасний світ змінюється дуже швидко завдяки:

· новим технологіям (наприклад, транспорт та комунікації);

· новим економічним відносинам (наприклад, зменшення ролі сільського господарства та промисловості, менш тісний зв’язок між місцем проживання та місцем роботи);

· новому культурному розвитку (наприклад, телебачення, школи та університети, Інтернет);

· змінам у суспільному устрої (наприклад, відходи життєдіяльності, потреба у більшій кількості суспільних послуг);

· змінам у демографічному розвитку, коли відбувається міграція з сільських районів до міст майже без урахування адміністративних кордонів. 

Традиційні підходи щодо організації діяльності ОМС вже не відповідають цим новим реаліям.  Окрема громада більше не є місцем, де проходить усе життя певної родини. Вона також вже не є місцем, де громадяни можуть отримати всі необхідні для них послуги. Підприємства, на яких працюють громадяни, можуть знаходитися в одному місці, а їхні домівки, улюблені заклади культури та відпочинку, школи, де вчаться їх діти, – в іншому. Дедалі відчутнішою стає обопільна залежність між різними територіями та між населенням різних адміністративних одиниць. Це має вплив на уявлення громадян про діяльність ОМС та про  функції, які вони мають виконувати.

ММС є частиною процесу загальної еволюції сучасного світу. Мова при цьому йде не лише про технічні або юридичні аспекти оптимального розміру відповідних адміністративно-територіальних одиниць. ММС, яке враховує різноманітні політичні, економічні, юридичні, фінансові, демографічні, культурні, технічні та організаційні аспекти місцевого й регіонального розвитку, є ефективною відповіддю на різноманітні виклики внутрішнього та зовнішнього походження, які постають перед органами місцевого самоврядування.

Міжмуніципальне співробітництво можна визначити як відносини між двома або кількома ОМС (тобто органами базового рівня місцевого самоврядування), які мають статус юридичних осіб і певну політичну, юридичну та фінансову автономію (відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування). Слід також відзначити такі характеристики ММС:

· ММС – це два або декілька ОМС, які співпрацюють між собою;

· ОМС-партнери погоджуються спільно працювати та надавати певні ресурси для отримання обопільної користі, яка була б недосяжною у разі їх самостійної (ізольованої) діяльності;

· спільні зусилля можуть стосуватися однієї або кількох галузей, які належать до визначеної компетенції ОМС. Законом може бути визначено, що певні функції ОМС не можуть бути предметом ММС (наприклад, функції, делеговані державою ОМС);

· співробітництво має свою ціну для кожного з ОМС-партнерів: воно потребує зусиль, фінансування та спільного використання ресурсів (кадри, земля, обладнання, будівлі тощо);

· ММС є результатом усвідомленого рішення, а не лише механічним виконанням відповідних нормативних актів. Угода про співпрацю є добровільною, вона не нав’язується законом, хоча в деяких випадках закон може наполегливо рекомендувати або навіть спонукати муніципалітети до пошуку шляхів співпраці;

· нові вигоди для ОМС-партнерів можуть бути різними, наприклад: створення ресурсів для надання послуг, які є недоступними для малих громад, заощадження витрат при наданні послуг, підвищення якості послуг, краща координація у плануванні майбутнього розвитку, ефективніша та прозоріша політика розвитку.

· співробітництво не є фрагментарним – воно розраховано на певний період, а в більшості випадків обумовлюється постійною угодою без визначеної дати завершення терміну дії;

· постійний трансфер повноважень органів місцевого самоврядування відсутній; муніципалітети зберігають непрямий контроль за рішеннями та послугами, які є результатом співробітництва.

Започаткування ММС неможливе без належного усвідомлення та обґрунтування цих процесів, а громадянам не потрібні нові складні за своєю структурою інституції. Але і посадові особи органів місцевого самоврядування, і громадяни бажають значніших інвестицій в інфраструктуру та покращення муніципальних послуг. Вони бажають залучати приватних інвесторів і створювати нові робочі місця та можливості для сталого розвитку.

Європейська хартія місцевого самоврядування та українське законодавство про місцеве самоврядування визначають, що всі органи місцевого самоврядування (територіальних громад міст, сіл та селищ) мають рівний статус, однаковий обсяг повноважень та можуть самостійно виконувати всі повноваження, визначені для них законом. Одночасно абзац 2 статті 142 Конституції України проголошує: «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів  для  виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних  підприємств,  організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби».

Покращення якості послуг можна досягти завдяки ефекту масштабу. Що більша кількість громадян користується певними послугами або що масштабнішими є ці послуги, то нижчими є витрати, пов’язані з їх наданням. Якщо певна послуга надається для двох або більше муніципалітетів, кількість користувачів зростає, завдяки чому знижуються виробничі витрати.

У 1990-ті роки в Угорщині, а згодом й у Чехії та Словаччині деякі невеликі муніципалітети створили «спільні бюро» для надання адміністративних послуг. Спільне надання адміністративних послуг може бути добрим прикладом заощадження коштів завдяки масштабу діяльності. Зазвичай у невеликих муніципалітетах витрати на надання адміністративних послуг є дуже високими. Відповідно висока частка бюджету витрачається на адміністративні цілі. Це має серйозні наслідки для країн, в яких значною є кількість невеликих за розмірами громад (муніципалітетів). Слід зазначити, що для деяких послуг ММС може бути засобом для заощадження коштів й у діяльності великих громад. 

Можна також виділити інші позитивні результати ММС:

· ММС може справляти позитивний вплив на практику менеджменту у відповідних муніципалітетах тому, що кожний партнер намагається переймати успішний практичний досвід інших учасників ММС;

· ММС може сприяти розвитку нової політичної культури, заснованої на співробітництві, що є, зокрема, важливим, коли керівництво відповідних громад належить до різних політичних партій;

· процес подачі спільних заявок до ЄС, Світового банку та інших організацій-донорів може допомогти виробленню необхідних інструментів для партнерської співпраці ОМС з іншими державними, приватними та громадськими організаціями;

· ММС може дати керівникам відповідних ОМС більше часу для того, щоб зосередитися на стратегічних завданнях, оскільки  другорядні питання вирішуються завдяки ММС;

· ММС може знизити рівень корупції та підвищити прозорість у діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;

· ММС може сприяти розвитку відчуття солідарності, що сприяє покращенню соціального клімату в суспільстві;

· ММС може створювати додаткові можливості для залучення громадських організацій та окремих громадян до розв’язання проблем місцевого значення;

· ММС може створювати додаткові можливості для участі громад у транскордонному співробітництві.

Як вже було зазначено, ММС не є легким вибором. Під час розвитку ММС його учасники можуть стикатися з численними труднощами. Найсерйозніші перепони часто стосуються самих ОМС та є результатом необізнаності та страху. На позицію керівників ОМС можуть впливати різні чинники; різні політичні сили відповідного регіону можуть вороже ставитися до ідеї ММС; фінансова криза може перешкоджати пошуку альтернативних підходів. Подолання таких складнощів вимагає обміну інформацією, проведення досліджень, семінарів, рекламних кампаній та заходів з встановлення довіри між усіма учасниками.

У деяких країнах ММС є відносно слабким через великий розмір муніципалітетів (наприклад, країни Скандинавії та Великобританія). У деяких країнах місцеве самоврядування є досить молодим. Також у цих країнах недостатня політична підтримка ММС (наприклад, Сербія, Україна); культура партнерства між державними або приватними структурами є обмеженою, реалізація ініціатив складна. 

Слід також відзначити, що в країнах, де успішно функціонує система ММС (наприклад, Франція, Італія), існує чітка національна політика для стимулювання ММС. ОМС починають співпрацювати добровільно, але належна державна політика може істотно мотивувати їх до такого співробітництва (йдеться, зокрема, про належні правові рамкові умови та фінансову підтримку).

Одночасно важливою передумовою для успішного розвитку ММС є створення відповідних правових рамок (умов). Відповідні норми можуть бути зазначені і в базовому законі про місцеве самоврядування, і в окремому законодавчому акті з питань ММС. У деяких країнах застосовано обидва згадані шляхи. 

П. 3 статті 6 згаданого Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає можливості для добровільного об’єднання територіальних громад, яке «відбувається за рішенням місцевих референдумів  відповідних територіальних громад сіл. Таке  рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна».

Новий Бюджетний кодекс, який було ухвалено Верховною Радою України у липні 2010 року, передбачає (статті 92, 93) умови для об’єднання (передачі) фінансових ресурсів для спільного виконання повноважень органами місцевого самоврядування. Особливої уваги потребує стаття 101 нового Бюджетного кодексу «Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами», яка по суті увібрала в себе положення Закону України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ та їх об’єднань» 2004 року, який втратив чинність з ухваленням нового Бюджетного кодексу (положення цих статей Бюджетного кодексу подано в додатках).

Необхідно наголосити, що чинне законодавство України визначає лише загальні рамки здійснення ММС. Чинні положення Бюджетного кодексу передбачають лише передачу певних ресурсів для виконання спільних повноважень ОМС без утворення спільних органів управління. Процедуру контролю над виконанням наданих повноважень також не передбачено. Одночасно порядок утворення та організації ММС вимагає подальшої конкретизації або шляхом розробки окремого законодавчого акту з питань ММС, або шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування» та інших законодавчих актів.

Слід зазначити, що на сьогодні є необхідним підготувати або окремий закон про добровільне об’єднання територіальних громад, або окремий розділ з питань ММС до нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування».

Враховуючи викладене, ми можемо зробити висновок, що питання міжмуніципального співробітництва набуває особливого значення для ефективної реалізації державної регіональної політики та підготовки широкомасштабної реформи місцевого самоврядування, яка, зокрема, має передбачати оптимізацію системи адміністративно-територіального устрою, покращення комунальних послуг, які надаються громадянам. У зв’язку з цим сьогодні можна визначити такі проблеми на шляху розвитку міжмуніципального співробітництва, а також можливі шляхи їх розв’язання:

· чинні положення Бюджетного кодексу передбачають лише передачу певних ресурсів для виконання спільних повноважень ОМС без утворення спільних органів управління. Процедуру контролю над виконанням наданих повноважень також не передбачено. Це питання має бути вирішено під час підготовки нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування» та внесення змін до Бюджетного кодексу;

· процедура добровільного об’єднання територіальних громад є досить складною, вона передбачає обов’язкове проведення референдумів. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки законопроекту «Про добровільне об’єднання територіальних громад міст, сіл та селищ»;

· порядок розрахунків міжбюджетних розрахунків щодо основних соціальних видатків та повноважень, зокрема на районному рівні, ускладнений існуючою системою адміністративно-територіальною устрою. Згадана проблема має бути взята до уваги під час розробки концепції (стратегії) реформування адміністративно-територіального устрою в Україні;

· недостатня державна підтримка розвитку різних форм ММС в Україні. Ця проблема має бути розв’язана шляхом включення питання ММС до різних державних програм (політичних документів), які готуються урядом та парламентом (зокрема, Стратегії розвитку місцевого самоврядування, Національної програми реформування житлово-комунального господарства, Державної програми розвитку малих міст тощо);

· недостатність кадрів для реалізації проектів ММС. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки спеціалізованих навчальних модулів, проведення навчальних семінарів, підготовки національного (та регіональних) пулів тренерів та реалізації навчальних програм для державних службовців і посадових осіб ОМС;

· недостатня обізнаність населення та представників основних ключових груп про потенціал ММС у наданні якісних комунальних послуг, удосконаленні муніципального менеджменту та розв’язанні актуальних проблем розвитку місцевого самоврядування. У зв’язку з цим слід зазначити, що за ініціативою Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та сприяння реформам місцевого врядування в Україні» наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 21 серпня 2010 року № 325  було затверджено склад міжвідомчої робочої групи та національний план заходів з питань розвитку ММС.

Автори: Василь ДЕМЧИШЕН, В’ячеслав ТОЛКОВАНОВ