Кодифікація законодавства про освіту – складова освітніх реформ

Систематизації законодавства належить чільне місце в пе­ріод здійснення економічних, політико-правових реформ у посттоталітарному українському суспільстві. І це зрозуміло, адже вона кореспондується з потребою системних перетворень – викликом ХХІ століття для України, її прагненням продовжити процес євроінтеграції, налагодити міждержавні відносини з Російською Федерацією. Прикладом усвідомлення труднощів, які існують на цьому шляху, є послання Президента України до народу від 3 червня 2010 року. Його можна розглядати як іще один шанс реформувати країну заради майбутнього сталого економічного зростання й ефективної державної влади.

Важлива складова в реалізації таких намірів – кодифікація як один з видів систематизації законодавства. Її проблематика продовжує перебувати в полі зору науковців і практиків. Це переконливо засвідчують, зокрема, діяльність Інституту законодавства Верховної Ради України, праці Г. Журбелюка [1], О. Рогача [2], Є. Погорєлова [3], І. Дойнікова [4], складний процес ухвалення Цивільного, Господарського, Сімейного, Бюджетного кодексів, Кодексу адміністративного судочинства, тривала дискусія довкола розробки Податкового, Трудового, Виборчого кодексів тощо.

Однак слід визнати: кількість кодексів не завжди рівноцінна їхній якості. Проте й їхня відсутність негативно впливає на правове регулювання суспільних взаємин у різних площинах, утворює масив безсистемного та суперечливого законодавства. Саме ця обставина й актуалізує завдання кодифікації законодавства про освіту, визнаної Конституційним Судом України «однією з пріоритетних сфер соціально-економічного, духовного та культурного розвитку суспільства» [5, с. 206].

Цій важливій темі було присвячено засідання «круглого столу», організованого Міжнародним фондом «Відродження», Інститутом виборчого права, Товариством конституційного права, Українською асоціацією розвитку менеджменту та бізнес-освіти, підкомітетом Комітету з питань освіти та науки Верховної Ради України. Його учасники (Ю. Ключковський, Л. Оробець, І. Жиляєв, П. Стецюк та інші) висловили різні міркування стосовно вад законодавства про освіту та спільну думку – доцільність розробки Кодексу про освіту [6].

На цьому тлі доречно згадати, що такий історико-правовий досвід мав місце в УСРР, коли 1922 року прийняли Кодекс законів про народну освіту (далі – КЗПНО), та подати його загальну характеристику. Ініціатором кодифікації стало Політбюро ЦК КП(б)У, котре 23 червня 1922-го ухвалило рішення з цього питання. У НКО УСРР утворили допоміжні групи, які працювали над проектом КЗПНО.

Наприкінці вересня 1922 року первинний варіант КЗПНО було направлено до Малого РНК УСРР, де після обговорення ухвалено рішення про діяльність додаткової комісії для розгляду проекту КЗПНО. Згодом матеріали комісії затвердили на Малому РНК УСРР і передали для обговорення РНК республіки. На цьому етапі проходження проекту КЗПНО могло зупинитися – на засіданні РНК УСРР 10 жовтня 1922 року прийнято рішення щодо його повернення на розгляд до Малого РНК республіки та звернення до Президії ВУЦВК про зняття з порядку денного чергової сесії ВУЦВК питання проекту КЗПНО. Однак згаданої ухвали РНК УСРР з невідомих причин не виконала.

Обговорення проекту КЗПНО на засіданні третьої сесії ВУЦВК ІV скликання (10–16 жовтня 1922 року) вилилося в гостру полеміку, що зумовило утворення нової комісії для визначення остаточної долі законопроекту. Розглянувши проект КЗПНО й уточнивши його, комісія дійшла висновку про можливість ухвалення КЗПНО в цілому, доручивши НКО та НКЮ УСРР доопрацювати проект. Сесія ВУЦВК погодилася з такою пропозицією. Остаточно підготовлений проект КЗПНО було внесено на засідання Президії ВУЦВК 22 листопада 1922 року, який того ж дня ухвалив його як закон і ввів у дію на території УСРР.

Джерелами КЗПНО стали правові акти ВУЦВК, РНК, НКО УСРР з питань освіти 1920–1922 років, а також Декларація про соціальне виховання дітей в УСРР 1920 року і частково – Декларація НКО РРСФР 1918 року «Основні принципи єдиної трудової школи».

Аналіз змістової частини КЗПНО демонструє низку його специфічних ознак: структурний поділ нормативного матеріалу (книга–частина–розділ–глава), що забезпечило цілісність кожного з елементів законодавчого регулювання, їх узгодженість і зв’язок; виділення преамбули, не притаманне такому виду кодифікаційного акта; чималий обсяг (767 статей), зумовлений широкою компетенцією НКО УСРР; розробка різних підзаконних документів.

Результати прочитання головних положень КЗПНО засвідчують: він був комплексним правовим актом, що регулював усі напрями культурного будівництва, віднесені до відання НКО УСРР, включаючи також управління й матеріально-технічне забезпечення системи освіти. Вказана державна інституція поступово ставала «своєрідним суперміністерством з величезними планами в частині виготовлення відповідних розпоряджень і з дуже обмеженою компетенцією у галузі їх використання» [7].

У преамбулі КЗПНО викладені мета, завдання і принципи освіти. Так, мету виховання в освіті визначено як «розкріпачення трудящих мас від духовного рабства, розвиток їх самосвідомості, створення нового покоління людей комуністичного суспільства з психологією колективізму, з твердою волею, суспільно необхідною кваліфікацією і з матеріалістичним світоглядом, заснованим на ясному розумінні законів розвитку природи та суспільства» (§ 2). На органи виховання та освіти покладалося завдання бути знаряддям диктатури пролетаріату у знищенні класового й утворенні нового суспільства, провідником принципів комунізму й ідейно-організаційного впливу на напівпролетарські та непролетарські верстви трудящих з метою виховання покоління будівничих комуністичного суспільства на засадах атеїзму. Виробленню матеріалістичного світогляду мало слугувати виконання ще одного завдання соціалістичного перетворення – організація науково-дослідної діяльності, яка привела б до проникнення в закони суспільного розвитку, зрештою – «до перевлаштування світу».

З огляду на згадані вище мету та завдання система освіти повинна була включати: соціальне виховання дітей, професійно-технічну освіту молоді, наукову роботу, політичну освіту дорослих. КЗПНО наголошував: окремі галузі системи освіти взаємно доповнюють одна одну та становлять єдине ціле, а основа цієї системи – трудовий процес, різноманіття життєвих інтересів і практика, відокремленість школи від церкви. КЗПНО підкреслював взаємозв’язок виховання та освіти з господарськими потребами та державним будівництвом в інших радянських республіках. Передбачалося, що в майбутньому навчально-виховні заклади будуть трудовими колективами, які поєднають виховання та навчання з продуктивною працею.

КЗПНО гарантував національним меншинам виховання й навчання рідною мовою. Українська та російська мови отримали статус загальнодержавних. Мову викладання в навчально-виховних установах встановлював НКО УСРР за узгодженням з місцевими радами.

Перша книга КЗПНО – «Організація управління та постачання в народній освіті» – закріплювала засади діяльності таких державних органів, як Ради у справах національних меншин, Всеукраїнського комітету сприяння учням, Комітету поліпшення побуту учнів, Центрального управління у справах друку. Прикметно, що вже тоді КЗПНО унормовував актуальні й нині питання фінансування освіти, платного навчання, створення виробничих колективів при навчально-виховних закладах для поліпшення їх матеріального стану, надання земельних ділянок професійно-технічним, науковим і дитячим закладам.

У другій і третій книгах КЗПНО головна увага була зосереджена на проблемі соціального виховання дітей і розвитку професійно-технічної та спеціально-наукової освіти. Система соціального виховання молоді об’єднувала всі заклади, які мали такі організаційні форми: дошкільні заклади (дитячі садки, будинки різних типів, дитячі колонії, містечка, майданчики), школи або школи-клуби; інституції, пов’язані з охороною дитинства (приймальні пункти, колектори-розподільники, комісії в справах неповнолітніх); дитяча інспекція (брати та сестри соціальної допомоги, патронат); заклади для неповнолітніх правопорушників і розумово відсталих дітей (зокрема кабінети педології). Форму соціального виховання – дитячий будинок – згодом визнали перебільшенням. Проте в цілому система соціального виховання дітей свідчила про те, що забезпечення прав молоді мало стати реальною державною політикою УСРР.

На основі двох головних видів системи професійно-технічної освіти – індустріально-технічній і сільськогосподарській – утворили шість вертикалей профосвіти: індустріально-технічну, сільськогосподарську, соціально-економічну, медичну, педагогічну, художню. Своєю чергою, у кожній з них виокремили певні галузі. Приміром, в індустріально-технічній – будівельну, сільськогосподарській – агрономічну, соціально-економічній – юридичну, медичній – хіміко-фармацевтичну, художній – музичну, педагогічній – соціального виховання.

Початковою організаційною формою профтехосвіти КЗПНО визначив профтехшколи. У них неповнолітні від 15 до 17 років здобували не лише кваліфікацію в певній галузі господарства, а й необхідний загальний розвиток і виховання як члени самоврядного навчального трудового колективу. Після закінчення профтехшколи підліток проходив стажування (нововведення українських педагогів) і продовжував навчання у вищій школі або розпочинав трудову діяльність.

До вищої школи КЗПНО відніс технікуми й інститути – з названих вище шести вертикалей. Технікуми здійснювали спеціалізацію з перших курсів навчання та готували вузьких фахівців вищої кваліфікації (майстер, технік, інженер, агроном, кооператор), а інститути давали широку теоретичну підготовку й випускали адміністраторів (інженер, агроном, економіст, педагог, лікар, художник). Вищу кваліфікацію з різним обсягом знань можна було здобути також у вечірніх робочих технікумах, на трирічних педагогічних та інших курсах.

КЗПНО закріпив структуру наукових установ: науково-дослідні інститути (особливо виділивши Інститут праці), кафедри, лабораторії, наукові товариства, бібліотеки, книгосховища, музеї, книжкова палата, архіви. Загальне керівництво цим видом освіти здійснювала Всеукраїнська Академія Наук і Науковий комітет у складі Головного комітету професійно-технічної та спеціальної наукової освіти.

Завершальна книга КЗПНО присвячена політичній освіті та вихованню дорослих під орудою Головного політико-освітнього комітету. Він організовував мережу відповідних закладів у вигляді клубів (зокрема клубів пролеткульту, дискусійних клубів при організаціях КП(б)У, клубів національних меншин), селянських будинків, хат-читалень, екскурсійно-виставково-музейної мережі, бібліотек (у тім числі для національних меншин), шкіл ліквідації неписьменності, агітаційних пунктів, радянсько-партійних шкіл тощо. Згаданий орган державної пропаганди комунізму мав подвійне підпорядкування – НКО та ЦК КП(б)У. Це положення КЗПНО найповніше віддзеркалювало реалізацію рішень Х з’їзду РКП(б) з системного формування ідеологічного контролю над освітою й не тільки – тоталітарний політичний режим набирав обертів.

КЗПНО, з погляду законодавчої техніки, мав певні недоліки: наявність тавтології в назві (Кодекс законів); декларативність окремих параграфів преамбули і складність сприйняття деяких з них для громадян з тодішнім рівнем освіти; надмірна насиченість революційною фразеологією; відсильний характер, повторюваність і розбіжність окремих правових норм; використання скорочень у словах і термінах без їх подальшої розшифровки; відсутність найменувань статей.

Однак визначальним вважаю інше. Протягом 1920–1922 років завдяки проведенню низки всеукраїнських нарад з освіти, послідовним діям провідників нової освітньої політики – очільників НКО УСРР Григорія Гринька (1890–1938) і Яна Ряппо (1880–1958) утворено цілісну, розгалужену й водночас досить складну систему освіти (можливо, їхнє небільшовицьке політичне минуле сприяло такій позиції? – Л. Р.). Поєднавши державне піклування про дітей, розвиток усіх видів освіти, науки та мистецтва, вона відповідала тодішнім потребам радянського будівництва й набула остаточного правового закріплення в КЗПНО. Ухвалений лише в УСРР, він став помітною віхою в історії радянського законодавства, вдалим прикладом правового регулювання освітньої політики 1920-х років, який було знівельовано на початку 1930-х. Юридичну чинність КЗПНО втратив у 1974-му [8].

З часом науковці СРСР, а згодом України та Російської Федерації відновили дослідження цієї проблематики та заклали «основи нового розуміння законодавства про освіту як самостійної галузі законодавства, почався процес розвитку науки освітянського права» [9]. Тож творче переосмислення минулого в контексті концептуального бачення майбутніх освітніх реформ дає підстави провести історичну паралель і стверджувати, що кодифікація відповідного законодавства можлива й доцільна. (До речі, таку пропозицію ще 1989 року оприлюднив український правознавець І. Усенко [10, с. 83].) Вона могла б унормувати чимало проблемних питань, які тривалий час продовжують гальмувати справжнє входження української освіти в європейський простір.

Так, чинником стримування якісного функціонування вищої юридичної освіти є добір науково-педагогічних кадрів. Формально він здійснюється шляхом обрання за конкурсом (крім освіти системи МВС). Проте фактично цю практику вже тривалий період перетворено на фікцію всеукраїнського масштабу. Як наслідок, з одного боку, спостерігаємо «пожиттєвий» статус частини ректорів, деканів, завідувачів кафедр, появу «відповідного клану, домінантою якого є вирішення завдань іншого порядку» [11], а з іншого – новообрані викладачі нерідко не мають достатньої педагогічної, психологічної, комп’ютерної та мовної підготовки, практичного досвіду, обтяжені комплексами радянського минулого, оволодівають мистецтвом педагогічного спілкування методом спроб і помилок. При цьому вони не бачать власних недоліків, не знають причин їх виникнення, не можуть самостійно їх усунути. Багато помилок викладачів не тільки не виправляються, а й укорінюються, що відповідно позначається на рівні підготовки студентів, їхній орієнтації не на знання фундаментальних цінностей права, а лише чинного законодавства. Звідси об’єктивно виникає потреба працевлаштування у вищі навчальні заклади кваліфікованих науково-педагогічних працівників, котрі зможуть забезпечити передусім оновлений зміст юридичної освіти на прикладах вивчення публікацій зокрема С. Головатого, М. Козюбри, Л. Петрової, М. Орзіха, С. Шевчука.

Прискіпливішим має бути й відбір майбутніх студентів, особливо з урахуванням того, що впродовж тривалого періоду формуються різні покоління молоді. Тобто частина з них має негативні морально-правові цінності, знижений інтелект [12, с. 15], не зацікавлена предметом, нехтує навчанням, розглядає своє перебування у вищому навчальному закладі як спосіб купівлі диплома. Однорідність знань студентів на межі незадовільних оцінок, незастосування до них заходів дисциплінарного впливу на ранніх стадіях прояву порушень істотно утруднює працю викладача.

Проте роль адміністративних методів управління в підвищенні інтересу студента до навчання не варто перебільшувати. Адже відомо, що репродуктивний стиль педагога, який продовжує переважати на практиці (монологічна налаштованість лекції-конспекту, метод запитання–відповіді на семінарському занятті), не враховує думки аудиторії та негативно сприймається нею. Студенти прагнуть почути нестандартний виклад матеріалу, бути суб’єктом спілкування.

Традиційні елементи навчального процесу – лекції та семінарські заняття – вимагають нетрадиційного застосування. З цією метою виклад програмного матеріалу має ґрунтуватися на використанні різних видів лекцій (вступної; діалогової; проблемної; інформаційної; консультаційної; візуальної; аналітичної; оглядової; лекції-рецензії; лекції-полеміки; лекції із заздалегідь планованими помилками), семінарських занять (семінар – диспут; семінар – розв’язання завдань; семінар – коментоване читання правових актів; семінар – конференція; семінар – ділова гра різного рівня складності; семінар – екскурсія) тощо [13, с. 81–83]. Однак і ці форми навчального процесу є вчорашніми без впровадження інформаційних технологій. Їх застосування викликатиме у студентів інтерес до предмета, сприятиме кращому засвоєнню матеріалу, активізуватиме взаємодію лектора й аудиторії. Реалізація цього залежатиме від обсягу фінансування вищих навчальних закладів.

Такий комплексний підхід до впорядкування організації навчального процесу вимагатиме адекватних дій від усіх його суб’єктів, але першочергово – викладача. Він має змінити свій усталений педагогічний світогляд і психологію мислення, перейти до «педагогічної технології» [14, с. 170], не бути лише передавачем інформації. Задля цього педагог зобов’язаний удосконалити власну наукову організацію праці, розробити новий методичний супровід, раціонально підібрати та комбінувати активні форми навчального процесу з освітніми технологіями (адже цінність їх використання можлива за умови доповнення та збагачення одне одного). Такі вимоги до науково-педагогічного працівника зумовлені поступовим формуванням інформаційного суспільства, а в майбутньому – суспільства знань. За цих умов важливою проблемою освітньої політики стає доступ до інформації поза викладачем, а відтак змінюватиметься система взаємин між ним і студентом.

Інше завдання, що є на часі, – докорінно змінити модель приєднання до Болонської конвенції за рахунок засадничо важливих елементів: надання вищим навчальним закладам автономії з гарантіями неперетворення цієї ідеї на імітацію внутрішньо-університетської демократії, ширше запровадження викладання англійською мовою, навчання студентів на магістерській і докторській програмах. Без урахування цих та інших чинників якісний розвиток Болонського процесу безпредметний.

Підсумовуючи розгляд окремих аспектів модернізації вищої освіти наведу цитату канадського дослідника, яка кореспондується з баченням стану цієї сфери в Україні: «Ми перебуваємо на дуже ранньому етапі належного оцінювання суті та складності масштабних освітніх реформ» [15, с. 125]. Їх можна характеризувати і як стратегічне бачення системних освітніх змін, що відповідають логіці демократичного розвитку, і як потребу позитивної динаміки законодавчого урегулювання, і як поверхове розуміння проблем. Останні, успадковані та набуті в нинішній час, досить різнопланові. Вони віддзеркалюють діяльність пострадянської освітньої системи, котра через різні причини загалом не вийшла на якісно новий базовий рівень, не змінила ідеології свого функціонування, не відповідає нагальним потребам суспільства. А окремі позитивні зрушення, приміром у Національному університеті «Києво-Могилянська академія» чи Київському університеті права НАН України, очікуване утворення Європейського польсько-українського університету (інша назва – Східний європейський університет), не є масовими. Тому й зрозуміла негативна реакція спільноти на неспроможність держави повноцінно забезпечити реалізацію конституційного права на освіту.

Отже, пропонований шлях урегулювання різних взаємопов’язаних складових в освітній сфері вимагатиме розробки та ухвалення сучасного Кодексу про освіту. Він міг би сприяти не лише поступальному нарощуванню обсягів державного фінансування вищих навчальних закладів України, підготовці нової генерації науково-педагогічних працівників і студентів, децентралізації системи управління освітою тощо. Якісна кодифікаційна діяльність у сфері освіти надала б імпульс створенню нової освітньої парадигми, зміні філософії освіти, усуненню об’єктивних і суб’єктивних чинників гальмування справжньої демократизації освіти.

Джерела

1. Журбелюк Г. До проблеми кодифікації українського права (короткий аналітичний огляд історії) // Наукові записки НаУКМА. – 2009. – Т. 38: Юридичні науки / http://www.ukma.kiev.ua/ua/nauka/pratsi_vidan/nz/index.php?option=com_content&t...

2. Рогач О. Кодифікаційні акти в системі законодавства України: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Київський ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2003. – 19 с.

3. Погорєлов Є. Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загальнотеоретичний аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01/ Ун-т внутрішніх справ. – Х., 2000. – 16 с.

4. Дойников И. Кризис гражданско-правовой доктрины и современный этап кодификации российского законодательства // Юридичний вісник України. – 2009. – 16 травня. – С. 4, 5.

5. Стрижак А. Конституція України в актах Конституційного Суду України (аналітичний огляд та коментарі). – К.: Ін Юре, 2010. – 631 с.

6. Онищенко О. Освітнє законодавство: в очікуванні Геракла // Дзеркало тижня. – 2010. – 30 квітня. – С. 15.

7. Дашкевич Я. Крах українізації: Доповідь прочитана 30 серпня 1990 року у Києві на секції «Україна: проблеми національного розвитку» Першого Конгресу Міжнародної асоціації україністів // Ратуша. – 1990. – 2 жовтня. – С. 4, 5.

8. Рябошапко Л. Кодекс законов о народном просвещении УССР 1922 года: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Киевский государственный ун-т. – К., 1991. – 16 с.

9. Красняков Є. Перспективи освітянського законодавства України // www.nbuv.gov.ua/e-journals/dutp/2009_2/doc.pdf/Krasniakov.pdf

10. Усенко И. Первая кодификация законодательства Украинской ССР. – К.: Наук. думка, 1989. – 120 с.

11. Співаковський О. Будинок освіти: потрібен капітальний ремонт // Дзеркало тижня. – 2005. – 3 вересня. – С. 15.

12. Корсак К. Освіта, суспільство, людина в XXI столітті: інтегрально- філософський аналіз: Монографія. – К. – Ніжин: Вид-во НДПУ
ім. М. Гоголя, 2004. – 221 с.

13. Яворська Г. Педагогіка для правників. – К. : Знання, 2004. – 333 с.

14. Вища освіта України і Болонський процес: Навчальний посібник / За ред. В. Кременя. – К. – Тернопіль: Вид-во «Навчальна книга – Богдан», 2005. – 382 с.

15. Фуллан М. Сили змін: продовження. – Львів: Літопис, 2001. – 162 с.

Автор: Леонід РЯБОШАПКО