Зародження соціальної функції держави у сфері охорони дитинства

Соціальна функція держави, а саме – цілеспрямована організаційно та юридично забезпечена діяльність держави із гарантування гідного рівня життя та вільного розвитку громадян, є, на думку багатьох дослідників цієї теми, порівняно новою для України. Це пов’язано зі становленням та інституціоналізацією третього покоління прав людини – соціальних. Але, на нашу думку, принаймні окремі елементи соціальної функції властиві будь-якому типові держави.

Зародження соціальної функції держави було із самого початку пов’язане з необхідністю захисту найбільш слабких та вразливих членів суспільства – дітей. Вивчення витоків соціально-захисної діяльності держави, передусім на вітчизняному історичному досвіді, є важливим для розробки сучасної політики у сфері охорони дитинства, адже в такий спосіб можна запозичити з минулого ефективні підходи до розв’язання цієї проблеми й уникнути вже зроблених помилок.

Коріння сфери охорони дитинства сягає ранньодержавних форм організації українського суспільства. Але слід зазначити, що традиційне, зокрема, суспільство Київської Русі не сприймало дитини як суб’єкта права. Недаремно дитина у слов’янських мовах позначалася словами, що означали або раба, або особу, яка не має права голосу (отрок – дослівно – той, хто не може «ректи», тобто говорити). У зв’язку з цим функції держави щодо дітей не сприймалися ні суспільством, ні владою як належні її атрибути, хоча зародки розуміння соціальної політики держави вже були. Так, Володимир Великий встановив, що жебраки, сироти та убогі можуть харчуватися на його князівському дворі (966 р.), допомагати бідним було властиво і його онукові Всеволоду Ярославичу [5, с. 71–72, 131]. Ярослав Мудрий заснував сиротинець, утримуючи власним коштом 300 юнаків [6, с. 14]. Володимир Мономах заповідав своїм наступникам: «Усього ж паче – убогих не забувайте, але, наскільки є змога, по силі годуйте і подавайте сироті, і за вдовицю вступитесь самі, а не давайте сильним погубити людину» [5, с. 457].

Але в умовах патримоніальної держави – держави-вотчини – соціальна діяльність не мала – й не могла мати – систематичного характеру, це радше була особиста ініціатива правителів. Не випадково вислів Володимира Мономаха про допомогу сиротам та вдовам не набув характеру нормативного припису, а став частиною його духовного заповіту. Іншим, опосередковано залежним від держави суб’єктом піклування про дитину була православна церква. Але слід зазначити, що церква насамперед турбувалася про те, аби запобігати дітовбивству та абортам, а інтерес до дитини, що вижила і була належно охрещена, помітно слабшав [12, с. 98].

За литовсько-польської доби соціальна функція держави із захисту прав дітей залишалась, як і в Київській Русі, на другому плані порівняно з функціями оборони або підтримання правопорядку. Вона проявлялася через нормативне регулювання опіки та піклування й захист майнових прав дітей, передусім на нерухоме майно [6, с. 225]. Примітна риса організації та реалізації соціальної функції держави в цій царині – її становий характер. Захисту з боку держави підлягали не всі діти, а винятково діти шляхти. Серед численних приписів статутів Литовського великого князівства, що так чи так стосуються дітей, ми не побачимо покладання обов’язків із соціального захисту дитини на державні інституції.

Соціальну опіку над дітьми певною мірою узяли на себе православні громадські об’єднання – братства, які виниклі у Львові, Луцьку та інших містах. Вони на свої кошти відкривали шпиталі, школи, в тому числі і для дітей. Зазначмо, що саме у братських школах уперше почали відступати від принципу становості у захисті прав дитини. Навчатися могли всі, навіть найбідніші, а становище учня залежало від його успіхів у навчанні.

Тенденція захисту майнових прав дітей, які належали до окремих станів, збереглася і в Козацько-гетьманській державі. Під час Визвольної війни українського народу під проводом Богдана Хмельницького на перший план виходили інші проблеми, а не соціальний захист населення. Тому в універсалах гетьмана та укладених ним з Польщею й Росією договорах відповідних постанов намає. Богдан Хмельницький видав лише два універсали щодо повернення неповнолітнім дітям колишнього паволоцького полковника Івана Минківського трьох сіл (1657 р.) [9, с. 227–228]. Також в універсалі про підтвердження прав шляхти Пінського повіту він окремо наголосив на зобов’язанні козацької держави щодо збереження прав дітей католицької шляхти на вільне навчання (1657 р.) [9, с. 235].

Надалі деякі елементи соціальної функції держави у сфері захисту прав дітей все-таки простежуються. Так, Переяславські статті Юрія Хмельницького 1659 року містили гарантії збереження козацького стану та майнових прав дітей козаків: «Козацьких маєтків щоб ніхто не забирав у тих, котрі землю мають; і щоб пожитки з тих маєтків за доброю волею могли вибиратися також, щоб діти вдів, які залишилися після козаків, мали такі ж вольності, як предки й батьки їхні» (ст. 5) [1, с. 272]. Це положення майже без змін відтворювалось у всіх статтях договорів, які кожен гетьман укладав з царським урядом. Так, у Батуринських статтях 1663 року Івана Брюховецького вказано: «Щоб полишені вдови після козаків, в бою побитих і вдома померлих, у домах і в усіх своїх маєтках із дітьми своїми при тих-таки вольностях були збережені» [8, с. 353]. Аналогічний припис містили Глухівські статті 1669 року Дем’яна Многогрішного (ст. 25), Переяславські статті 1674-го Івана Самойловича (ст. 14), Коломацькі статті 1687 року Івана Мазепи (ст. 15) [8, с. 409].

Одначе, як і за литовсько-польської доби, держава не брала на себе жодних позитивних обов’язків з надання навіть найменших соціальних послуг сім’ям із дітьми або дітям-сиротам.

Прогресивнішим є положення Конституції Пилипа Орлика, яке не тільки гарантує збереження правового статусу козака та відповідні цьому статусу майнові права, а й надає певні соціальні пільги дітям-сиротам козацького походження. XI стаття Конституції проголошувала: «Вдови – козачі дружини – і їхні осиротілі діти, козачі господарства і жінки у відсутність їхніх чоловіків, – коли ті будуть зайнятими у воєнних походах або на якихось інших військових службах, – щоб не притягалися до виконання жодних повинностей ані до громадських робіт, які входять в обов'язки посполитих, та щоб не обкладалися повітовими податками, – погоджено і затверджено». Високо оцінюючи прогресивність положень Конституції Пилипа Орлика, зазначмо, що насправді вона не була введена в дію і тому висловлені в ній постанови є пам’яткою суспільно-політичної думки, а не чинним нормативно-правовим актом.

Формування соціальної функції держави у сфері захисту прав дітей відбувалося надалі непросто, зважаючи на те, що компетенція та ресурси власне української державності – Гетьманщини – послідовно урізалися, і, навпаки, посилювався владно-правовий вплив держав, до складу яких входили українські землі.

У Кодексі українського права «Права, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.) продовжувалася традиція непрямого втручання держави до сфери охорони дитинства. Зокрема, опіка над дітьми-сиротами могла встановлюватися не лише за заповітом або іншим прижиттєвим волевиявленням батька, а й урядом (тобто інституціями полково-сотенного ладу, магдебургіями тощо). Уряд мав право звільнити недбалого опікуна, обраного родичами, і призначити свого. Піклувальна діяльність держави залишалася становою, адже постанови кодексу 1743 року не стосувалися прав дітей залежного селянства. Порівняно з законодавством Литовського великого князівства та Польщі все-таки коло осіб, на які поширювалася дія закону, було значно ширшим – захисту підлягали діти не тільки шляхти, а й козаків і міщан.

Про те, що функція захисту прав дитини покладалася переважно на громадські інституції, свідчить практика застосування правових норм недержавного походження, а саме – звичаєвого та магдебурзького права. Положення звичаєвого права, що ґрунтувалися на «Руській правді», переважно стосувалися призначення опікунів малолітнім сиротам. Вони застосовувались до XVIII століття і передбачали, що опікунів призначає громадський орган [2, с. 276–277]. Відповідно до магдебурзького права міський або сільський уряди призначали опікунів, а наприкінці XVIII–ХІХ століть цю справу перебрали на себе опікунські суди, створені державою [2, с. 277, 281].

За межами діяльності Гетьманської держави, як видно з наведеного вище, залишалася проблема незаконнонароджених дітей. Між тим, у Російській імперії її намагалися розв’язувати ще за часів царя Федора Олексійовича, хоча його плани залишилися нереалізованими. Але вже Петро І видав декілька законодавчих актів стосовно цієї проблеми. Указ від 16 січня 1712 року постановляв створити спеціальні будинки для «негожих» немовлят, а згодом відповідними указами від 4 листопада 1714 року і 4 листопада 1715-го було затверджено своєрідне типове положення для таких будинків. Згідно з указом від 31 січня 1724 року визначено декілька монастирів для прийняття до них сиріт обох статей. Будинки утримувалися за рахунок губернських коштів, монастирів та приватних пожертвувань. Інакше кажучи, державець створював обов’язки піклуватися про незаконнонароджених дітей, але не для держави, а для інших суспільних інституцій. Слід погодитися з висновком О. Хохідри, що спонукальним мотивом діяльності Петра І у сфері захисту дітей був не гуманізм, а суто абсолютистські наміри впорядкувати життя суспільства за створеним правителем зразком [11, с. 16].

Надалі піклування про дітей набуло відверто декоративного характеру. Імператриця Катерина ІІ, яка понад усе намагалася відповідати створеному нею образу освіченої правительки, розробила план Виховного будинку для сиріт, незаконнонароджених та дітей-жебраків. Насправді такі заклади були створені лише у столичних містах, а периферія, як і раніше, мала покладатися на духовенство та приватні ініціативи. Але й у цих «зразкових» закладах смертність дітей у рази перевищувала середню дитячу смертність по країні [11, с. 18].

Дієвим та ефективним заходом державно-правового регулювання соціальної діяльності держави стосовно дітей став нормативно-правовий акт Катерини ІІ, відомий як указ «Заснування управління губерніями» (1775 р.). У майже незмінному вигляді нормативні постанови цього указу щодо піклування про дітей діяли аж до 1917 року. Так, відповідно до створеного на основі указу «Зводу губернських установ» було визначено дві основні структури, на які покладалася опіка над малолітніми:

1) дворянська опіка, яку створювали на декілька повітів під керівництвом одного з повітових предводителів дворянства. Особливістю для правобережних українських земель було те, що тут глав дворянських опік призначав генерал-губернатор з осіб непольської національності (ст. 1155). Дворянська опіка призначала малолітнім сиротам опікунів і приймала від них звіти про влаштування сиріт та впорядкування їхнього майна (ст. 1157) [7, с. 142–143];

2) сирітський суд, який завідував опікунськими справами купців, міщан і цехових, а також особистих дворян та різночинців. Сирітський суд обирався на три роки зборами купецького, міщанського та ремісничого станів і працював під керівництвом міського голови, а в разі неприйняття ним цих обов’язків його обирала міська дума та затверджував губернатор (ст. 1181). Компетенція міського сирітського суду була аналогічною дворянській опіці (ст. 1182) [7, с. 144].

Державне піклування про дітей знайшло своє віддзеркалення і в указі Катерини ІІ про заснування приказів громадського піклування 1781 року. Серед іншого до компетенції цих установ належало заснування сирітських будинків для осіб обох статей. З метою запобігання дітовбивству встановили плату за принесення дитини до такого будинку. Наприкінці правління Катерини ІІ у сорока з п’ятдесяти губерній такі установи було відкрито [10, с. 18]. Але й у цьому разі держава не взяла на себе обов’язку фінансування установ для захисту прав дітей. Їх утримання було віднесено на рахунок місцевих, переважно міських бюджетів.

Наприкінці XVIII століття за наказом імператора Павла І справа соціального захисту населення, в тому числі дитинства, була передана до рук імператриці. Створені за її участю заклади в подальшому об’єднали в систему під загальною назвою «Відомство імператриці Марії Федорівни». Тобто відбулося певне відхилення від політики Петра І та Катерини ІІ, які намагалися одержавити цю діяльність, фінансуючи її, однак, не за рахунок державних коштів.

Слід визнати, що за часів правління Миколи І адміністативний аспект у сфері охорони дитинства значно посилився. Так, у 1828 році «Відомство імператриці Марії Федорівни», створене як напівдержавна, напівприватна благодійна інституція, отримало статус IV відділення Власної його імператорської величності канцелярії.

Положення про дитячі притулки від 27 грудня 1829 року поклало початок створенню системи установ для піклування про дітей бідняків. У столичних містах притулками завідували особливі ради, а в губерніях та повітах – опікунства. Нагляд за всіма притулками здійснював Комітет головного піклування дитячих притулків, до складу якого увійшли видатні державні діячі.

На думку деяких дослідників, у першій половині XIX століття соціальний захист дітей став частиною державної політики. Цей висновок видається дещо поспішним, оскільки як і раніше зусилля держави в цьому напрямі концентрувалися на столичних містах. Державна влада нібито намагалася утримати соціальну ситуацію у Санкт-Петербурзі та Москві на пристойному рівні, тоді як у губерніях цей напрям державної політики ледве жеврів. Так, незважаючи на те, що закон про створення дитячих виховних будинків та притулків був виданий у 1829 році, перший дитячий притулок у південних губерніях Російської імперії з’явився лише у 1841 році в Катеринославі, у
1847-му – в Одесі, у 1850-х роках – у Херсоні. Через брак коштів уряд установив обмеження на приймання дітей до дитячих притулків у провінції. До притулків брали тільки немовлят (з 1861 р. – лише протягом 10 днів після народження), скасували плату за принесення до притулку дитини. Дедалі ширше застосовувалася практика передачі дітей на виховання до селянських сімей. У 1867 році притулки для дітей перейшли з Приказу суспільного піклування до відання губернських земських установ. Тобто держава переклала справу влаштування дітей, які залишилися без батьківської опіки, на плечі місцевого самоврядування. Ситуації це не поліпшило. Принаймні дитяча смертність у притулках залишалася високою.

Формування законодавчої бази соціальної політики Російської держави у сфері охорони дитинства, хоча й повільно, але тривало. Зокрема, відповідно до Статуту про суспільне піклування 1892 року встановлювалася багаторівнева система виконання функції держави щодо влаштування дітей-сиріт. Загалом завідування справою суспільного піклування належало до компетенції Міністерства внутрішніх справ (ст. 1), загальний нагляд над нею покладався на губернаторів і градоначальників (ст. 2), а конкретні заходи щодо створення та утримання закладів суспільного піклування, в тому числі сиротинців, мали здійснювати земські установи (ст. 3, 7) [10, с. 81–83]. Майно закладів суспільного піклування складалося з пожалувань від уряду, приватних осіб або створеного власними зусиллями (ст. 10) [10, с. 83].

Сиротинці визначалися Статутом про суспільне піклування як різновид благодійних установ і мали на меті: 1) піклування про сиріт у віці, в якому їх ще неможливо кудись влаштувати для навчання; 2) влаштування сиріт, які досягли певного віку, до навчальних закладів, на службу, фабрики, заводи, до приватних осіб для навчання ремісництва, торговельної та інших корисних справ відповідно до їхніх статі, походження та стану (ст. 184) [10, с. 99]. До сиротинців приймали сиріт з-поміж дітей місцевих купців, міщан, цехових, чиновників, канцелярських служок тощо (ст. 185) [10, с. 99].

Для піклування про незаконнонароджених дітей продовжували існувати виховні будинки, хоча сам принизливий термін «незаконнонароджений» 1903 року був скасований. У 1906-му скасували попередній указ про заборону створення нових виховних будинків. До них приймали тільки немовлят-найд та немовлят, котрі залишися без родичів (ст. 191–192) [10, с. 99–100].

Справа соціальної допомоги і після видання цих нормативно-правових актів залишалася радше видом благодійницької, а не державної діяльності. Загалом до 1917 року в Україні діяло декілька громадських організацій, які опікувалися дітьми. Найзначнішими серед них були Київське товариство землеробських колоній та ремісничих притулків, Чернігівське товариство опікування, Харківське товариство соціальної опіки, Товариство подання хворим у Києві. Вони утримували 99 притулків [3].

Отже, слід констатувати, що станом на початок XХ століття держави та державні утворення, що існували на українських землях, у своїй внутрішній політиці містили лише окремі елементи соціальної функції держави у сфері захисту дітей та охорони дитинства, до того ж вони, як правило, здійснювалися опосередковано: через врегулювання відносин між дітьми та батьками або опікунами чи через суспільні інституції (благодійні організації, органи місцевого самоврядування). Це було зумовлено, на наш погляд, декількома чинниками:

– сприятливою демографічною ситуацією, незважаючи на війни, епідемії та високу дитячу смертність. За історико-демографічною реконструкцією В. Козюби [4], дитяча смертність на українських землях за часів середньовіччя становила близько 50 відсотків, але водночас у середньому в сім’ї виростало більше трьох дітей віком до 20 років. Ситуація не набагато змінилася й надалі;

– нерозумінням дитинства як окремого соціального явища та цінності дитинства. Більше того, навіть діти не завжди сприймалися як цінність, а скоріше як додатковий тягар, особливо, якщо дитина була народжена поза шлюбом. Недаремно дітовбивство простежується у фольклорі, а в ХІХ столітті воно стало типовим жіночим злочином;

– нерозвиненістю самої держави як суспільного інституту і відповідно украй обмеженим набором її функцій, серед яких переважали охорона правопорядку, захист станових привілеїв, оборона країни.

Джерела

1. Величко С. В. Літопис: у 2-х т. / Відп. ред. О. В. Мішанич. – К.: Дніпро, 1991. – Т. 1. – 370 с.

2. Гошко Ю. Г. Звичаєве пpаво населення Укpаїнських Каpпат та Пpикаpпаття ХІV–ХІХ ст. – Львів: б. в., 1999. – 329 с.

3. Денисюк О. М. Роль просвітницьких товариств та громадських організацій кінця ХІХ – початку ХХ ст. у попередженні бродяжництва та бездоглядності дітей // Український соціум. – 2003. – № 1(2). – C. 129–136.

4. Козюба В. К. Історико-демографічна характеристика давньоруської сім’ї (за матеріалами історичних та археологічних джерел) // Археологія. – 2001. – № 1. – С. 29–41.

5. Літопис руський: За іпатським списком / Пер. Л. Махновець; О. В. Мишанич (відп. ред.); Л. Є. Махновець (пер. з давньорус.). – К.: Дніпро, 1989. – ХІV, 591 с., 3 арк. дод. – (Давньоруські та давні українські літописи).

6. Нечаева А. М. Россия и ее дети. (Ребенок, закон, государство). – М.: ИГП РАН, 2000. – 239 с.

7. Свод губернских учреждений // Свод законов Российской империи. Полный текст всех 16-ти томов, согласованный с последними продолжениями, постановлениями, изданными в порядке ст. 87 Зак. Осн., и позднейшими узаконениями: в 5-ти кн. / Под ред. и с примеч. И. Д. Мордухай-Болтовского; сост. Н. П. Балканов, С. С. Войт и В. Э. Герценберг. – Изд. неофиц. – СПб: Рус. книжн. изд-во «Деятель», 1912. – Кн. 1. Т. II. – С. 1–150.

8. Тисяча років української суспільно-політичної думки: У 9-ти т. – К.: Дніпро, 2001. – Т. 3. – Кн. 1: Третя чверть XVII ст. / Упор., передм., приміт. В. Шевчука. – К.: Дніпро, 2001. – 504 с.

9. Універсали Богдана Хмельницького. 1648–1657 / НАН України; Інститут історії України / В. Смолій (ред. кол.), І. Крип‘якевич (упоряд.), І. Бутич (упоряд.). – К.: Альтернативи, 1998. – 417 с.

10. Устав о общественном призрении, 1892 г. // Свод законов Российской империи. – СПб: Рус. книжн. изд-во «Деятель», 1912. – Кн. 5. Т. XIII. – С. 81–175.

11. Хохидра О. Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01: Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. – Н/Новгород, 2008. – 20 с.

12. Черных К. В. Государственно-правовые меры по предупреждению и пресечению нищенства и бродяжничества в Российском государстве (Х – начало ХХ столетия): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01: Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. – Н/Новгород, 2008. – 20 с.

Автор: Олена ТЕМЧЕНКО