Проблемні питання введення в дію Конституції України

Уже минуло понад 14 років після ухвалення Конституції незалежної України. Тож варто проаналізувати, якою мірою втілені в життя та реалізуються її положення. Такий аналіз, звісно, потребує зусиль багатьох учених-правознавців, оскільки проблема дії права й, зокрема, Основного Закону взагалі є досить складною й багатоаспектною.

Зважаючи на вимоги до обсягу публікації, ми торкнемося лише одного з аспектів проблеми, а саме питання введення в дію Конституції, яке невиправдано залишається поза увагою вітчизняної теорії права.

Якщо звернемося до практики введення в дію попередньої Конституції УРСР 1978 року й порівняємо її з введенням у дію Конституції України 1996-го, одразу побачимо декілька відмінностей. По-перше, акт прийняття Конституції УРСР супроводжувався Декларацією Верховної Ради УРСР від 20 квітня 1978 року, в якій ішлося про прийняття Конституції (Основного Закону) УРСР й оголошувалося про введення її в дію з 20 квітня 1978 року.

По-друге, в цій Конституції взагалі нічого не було сказано про дію попередньої Конституції й інших правових актів. І лише в статті 170 зазначено: всі закони й інші акти державних органів Української РСР видаються на основі та відповідно до цієї Конституції. По-третє, в ній не передбачено жодних перехідних положень.

Із цього можна зробити висновок: Конституція УРСР 1978 року фактично закріплювала систему відносин, які вже склалися на час її прийняття. Лише за такої умови введення в дію вказаної Конституції з дня її прийняття є зрозумілим і може вважатися таким, що не порушує вимог юридичної техніки, оскільки сам Основний Закон на той час не пов’язував набрання чинності законом, зокрема конституційним, із обов’язковістю його опублікування (така норма з’явиться в Конституції значно пізніше). 

Зовсім по-іншому вирішувалося питання про введення в дію Конституції України 1996 року. Як відомо, Верховна Рада одночасно з ухваленням тексту Конституції прийняла спеціальний конституційний Закон «Про прийняття Конституції України і введення її в дію», що складався з трьох статей: «Стаття 1. Прийняти Конституцію України. Стаття 2. Визнати такою, що втратила чинність, Конституцію (Основний Закон) України від 20 квітня 1978 року з наступними змінами і доповненнями. Стаття 3. Визнати таким, що втратив чинність, Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» у зв’язку з прийняттям Конституції України».  Відтак було усунуто колізію законів на конституційному рівні, звільнено «правове поле» для забезпечення дії нової Конституції. Крім того, в Основному Законі 1996 року містився окремий розділ XV «Перехідні положення», що врегульовував відносини, пов’язані з запровадженням у життя нових інститутів державної влади й нових правових інститутів, а також зміни в наявних на той час інститутах влади.

Це було зумовлено тим, що Конституція 1996-го істотно змінювала конституційне регулювання суспільних відносин в Україні, до того ж в умовах складної суспільно-політичної ситуації та гострої політичної боротьби за владу. За цих обставин потрібно було, з одного боку, стабілізувати ситуацію в правовому відношенні, надати правовому регулюванню конституційної основи; з другого – необхідно було забезпечити безболісний перехід від однієї конституційної системи до іншої, для чого потрібні певний час і відповідні юридичні механізми.

Вирішальною виявилася потреба в стабілізації, чим і пояснюється негайне надання чинності новій Конституції з дня її прийняття, за рахунок нехтування правилами юридичної техніки й ігнорування суперечностей, які виникають у зв’язку з таким політичним за своєю сутністю рішенням. Попри те, що чинний на момент ухвалення нової Конституції попередній Основний Закон не допускав набуття законом чинності раніше дня його опублікування, Конституція 1996-го набула чинності навіть за відсутності офіційно підписаного її тексту. (Нагадаю, урочисте спільне підписання Конституції Президентом і Головою Верховної Ради відбулося лише 12 липня 1996 р.)

На це можна було б заперечити, що в день ухвалення нової Конституції припинилася чинність попередньої, а тому її вимоги перестали бути обов’язковими і слід керуватися новою Конституцією. Однак нинішній Основний Закон відтворив згадану вимогу про набуття чинності законом не раніше дня його опублікування, яка містилася в тексті старого. Крім того, в статті 57 Конституції 1996 року недвозначно встановлено: закони, які визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Отже, стаття 160 Конституції вступала в суперечність зі статтею 57.

Крім того, якщо застосувати до процедури набуття чинності Конституцією 1996-го вимоги, встановлені нею до законів, включаючи конституційні, то після її прийняття Конституція разом із законом про введення її в дію мала б бути підписана Головою Верховної Ради та невідкладно направлена Президентові згідно зі статтею 94 Конституції. Яким чином у такому разі розвивалися б події далі, сказати важко, позаяк невідомо, чи підписав би глава держави ухвалений парламентом Основний Закон, чи застосував щодо нього право вето. Тому єдино прийнятним виходом із ситуації виявилося саме урочисте підписання Конституції (а точніше, закону про її прийняття та введення в дію) одночасно Головою Верховної Ради України та Президентом України.

Завдяки такому акту було виконано конституційне повноваження Голови Верховної Ради щодо підписання актів, ухвалених Верховною Радою (п. 3 ч. 2 ст. 88 Конституції), а також конституційне повноваження Президента стосовно підписання законів, прийнятих Верховною Радою (п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції). Крім того, будь-який правовий акт, зокрема Основний Закон, повинен бути підписаний повноважним суб’єктом, без чого він не може вважатися чинним. Натомість, стаття 160 Конституції цю вимогу фактично ігнорує, всупереч звичним правилам юридичної техніки.   

Нарешті про деякі техніко-юридичні питання, пов’язані з перехідними положеннями Конституції. На мою думку, за умови прийняття окремого конституційного закону про введення в дію Конституції було б логічно з погляду юридичної техніки всі положення, записані в розділі XV «Перехідні положення» Конституції, викласти в цьому законі. Відтак, чинна Конституція не містила б положень, які перестали бути актуальними й не діють після їх реалізації. Це стосується п.п. 2–8, 10, 11, 12, 13 розділу XV Конституції. Крім того, у разі прийняття законів про внесення змін до Конституції України з прикінцевими та перехідними положеннями не виникало б питання про те, в якій частині включати текст ухваленого конституційного закону в текст чинної Конституції. А нині виникла не зовсім вдала з погляду юридичної техніки ситуація у зв’язку з прийняттям Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІV, в якому вміщено розділ ІІ «Прикінцеві та перехідні положення».

Постає питання: як включити цей розділ у текст чинної Конституції? Якщо доповнити ним розділ XV, то в Конституції з’явиться незрозумілий і не пов’язаний з попереднім текст. А якщо додати його як самостійний, то в Конституції з’являться два розділи з однаковою назвою.

Тому в офіційному виданні Конституції України Верховною Радою (Київ, Парламентське видавництво, 2006) вмістили безпосередньо після тексту Конституції під заголовком «Додатки» витяг із закону від 8 грудня 2004 року, в якому наведено зміст прикінцевих і перехідних положень цього документа. У цих же «додатках» подано офіційне тлумачення до Конституції у рішеннях Конституційного Суду. Водночас у вказаному офіційному виданні Конституції не знайшлося місця для Закону «Про прийняття Конституції та введення її в дію» від 28 червня 1996 року, як це було зроблено у першому мініатюрному презентаційному виданні Конституції в 1996-му, де вміщено зазначений закон за підписами Голови Верховної Ради та Президента.   

Таким чином, з усіх точок зору вбачається доцільним запровадити практику введення в дію Конституції та змін до неї шляхом ухвалення відповідного окремого конституційного закону.

Автор: Михайло ТЕПЛЮК