Держава-континент – фантом чи прообраз?

“Єдиний спосіб протистояти США й Китаю, а також посилити свій світовий вплив – це створити сильну Європу-континент”.

Романо ПРОДІ

Економічний компроміс, на який іде Європа, приймаючи нових членів, очевидний: створюється найбільший ринок із 450 млн. споживачів (тобто такий, що переважає нафтовий). Однак багато хто на Заході, зокрема у країнах Європи, вважають економічні переваги такого розширення дуже сумнівними з огляду на невисокі темпи зростання в державах – лідерах Євросоюзу й на те, що валовий дохід у нових країнах-членах становить лише 50 відсотків від середнього по ЄС. Цей показник також може погіршитися через зростання собівартості продукції у східноєвропейських державах, необхідність вирівнювання там оплати праці після приєднання. Крім того, витрати Західної Європи на розширення найближчим часом становитимуть приблизно 50 млрд. євро.

Контури багатополярності

Які політичні й економічні тенденції характеризують вигляд сучасної Європи, що розширюється й об'єднується? Насамперед починають змінюватися відносини, сформовані між європейськими державами протягом останніх 50 років. Вони торкаються трьох основних напрямів сучасної європейської інтеграції: територіального, функціонального та координаційно-міжнародного. Ці напрями взаємозалежні під час розв'язання конкретних проблем союзу. Наприклад, проблема безпеки включає: територіальний аспект (відносини з найближчими сусідами), функціональний (утворення спеціальних угруповань – скандинавського, франко-німецького та ін. для регулювання відносин на двосторонній і багатосторонній основі), міжнародно-координаційний (наприклад, з дотримання вимог, погоджених і закріплених у Європейському міжнародному режимі прав людини, Організації з безпеки та співробітництва в Європі тощо).

Складним різноманіттям і специфікою вирізняються також форми, методи й напрями дизайну інтеграційних відносин. Вони включають наднаціональне управління (розробку загальної європейської політики, наприклад, у сільському господарстві); регулювання ринкових відносин; узгодження розподілу ресурсів як на рівні урядів, так і на субнаціональному рівні; прийняття рішень щодо розвитку нових форм внутрішньорегіонального співробітництва; інтенсивну взаємодію на міжурядовому рівні.

Плюс нові концепції

Головна особливість сучасного етапу в тім, що Євросоюз, який далеко просунувся в об'єднанні країн Західної Європи, не обмежується нині рухом в обраному напрямку до перебудови європейського дому на федеративних підставах, тобто до вищої єдності й цілісності, для яких уже створено необхідні передумови. Зокрема, запровадження з 1999 року єдиної валюти – євро; прийняття програми "Європейська територія свободи, безпеки й справедливості", що за своїм значенням порівнянна з програмою створення єдиного внутрішнього ринку; прийняття в грудні 2000 року Хартії фундаментальних прав ЄС; рішення про створення Європейських сил швидкого реагування. Ці досягнення означають, що процес інтеграції торкнувся всіх основних сфер суверенітету країн-членів (валютної, правової й військової) тією мірою, яка дає змогу проводити подальші структурні реформи ЄС.

Але саме в цей момент, перебуваючи близько від остаточного розв'язання проблеми власної цілісності, ЄС почав розширюватися. Вступ нових членів, що мають інші традиції та історичний досвід, а головне, відрізняються за рівнем економічного розвитку, ставить на порядок денний проблему зміни цілей, завдань і структури Євросоюзу, необхідність його реформування. Новий, розширений, союз потребує спрощення багатьох бюрократичних процедур під час укладання договорів, чіткішого розподілу компетенції між органами ЄС і країнами-членами, підвищення ефективності роботи всіх інститутів союзу на основі прозорості й демократизації процедурного режиму. Виникає також потреба глибших змін для розв'язання проблем, пов'язаних із розширенням ЄС.

Як зазначає К. Хенш, колишній президент Європейського парламенту, обговорювалися три концепції розвитку ЄС. Одну з них могли реалізувати на основі посилення міждержавної кооперації у процедурах прийняття рішень; друга припускала створення федерального союзу (у вигляді групи держав, що діють на основі договору або Конституції в рамках договору); третя має у своїй основі збереження й посилення балансу між Радою ЄС, Європарламентом і Єврокомісією.

Першу концепцію частково реалізовано. За основу союзу, що реформується, вона могла б стати в разі, якби всі країни зони євро взяли участь у такій міждержавній кооперації. Нині є нагода їй досить повно реалізуватися у сфері зовнішньої політики й політики безпеки. Стосовно тіснішої міждержавної кооперації з питань внутрішнього ринку можуть виникнути суперечності, здатні розхитати підвалини Євросоюзу. Можливе, наприклад, посилення кооперування за групами країн, що поєднуються на основі спільності інтересів, а звідси й зростання міжгрупових розбіжностей.

Отже, посилення міждержавної кооперації у процедурах прийняття рішень в ЄС, де діє принцип наднаціональності, може сприяти співробітництву лише за окремими його напрямами, але він мало сприяє зміцненню всієї інституціональної структури союзу, розрахованої на застосування єдиних правил і процедур.

Життя засвідчило: найдоцільнішим і найприйнятнішим виявилося реформування шляхом сполучення та взаємозв'язки вимог другої й третьої концепцій, що й спонукало до розробки та створення Конституції Єдиної Європи* – Основного Закону ЄС. Унаслідок цього нова Європа стає чимось середнім між федерацією й конфедерацією, тобто по-своєму унікальним утворенням, для якого європарламентарії придумали визначення "федерація націй".

Проти створення федеративної наддержави послідовно виступала Велика Британія, що традиційно проводила політику, відмінну від континентальної Європи. До того ж Тоні Блер вбачає в новій конфігурації Європи небезпеку, бо різні частини Сполученого Королівства – Уельс, Шотландія й Північна Ірландія – захочуть увійти до нової загальноєвропейської федерації нарівні з Англією, про що не раз заявляли сепаратисти цих провінцій Великої Британії.

Діаметрально протилежну позицію в ЄС традиційно мала Франція. А в 2000 році її підтримала Німеччина, коли глава німецького зовнішньополітичного відомства Йошка Фішер висунув тезу "федерації Європи". Наміри обох країн просуватися у бік федеративного устрою Європи були підкріплені загальною Декларацією про спільні наміри, схваленою спільним засіданням парламентів обох країн у січні 2003 року у Версалі. Логіка рішення Німеччини стосовно федеративного устрою зрозуміла: оскільки у великій Європі країна відіграє роль економічного донора, її еліта має всі підстави претендувати на домінування в новій федерації.

Ідеї політичного об'єднання Євросоюзу на основі федералізму було закладено ще в Маастрихтському договорі (9–10 грудня 1992 року), прийнятому на засіданні Європейської ради, хоча сам термін "федералістський" викреслили з тексту договору на прохання Англії. Замість цього в ньому вказувалося на "федералістське покликання" союзу: ЄС створювався поступово, базуючись на двох найважливіших принципах федералізму – автономії держав-членів та їхньої участі у прийнятті загальних рішень. Про федералістські основи ЄС свідчили важливі елементи, закріплені в договорі: територія без внутрішніх кордонів, спільна валюта, проведення погодженої політики, принцип субсидіарності, прийняття рішень кваліфікованою більшістю.

Найважливіший із них – принцип субсидіарності, який дає змогу врівноважити й розв'язати суперечності між наднаціональним характером центральної влади в союзі й національно-державною автономією. Відповідно до нього повноваження інститутів центральної й місцевої влад повинні ретельно регулюватися для запобігання як гегемоністським, так і відцентровим тенденціям. Цей принцип означає також своєрідну взаємодоповнюваність влад, коли до повноважень верхнього рівня вводиться обмежена кількість функцій, що їх центральні органи можуть виконувати якнайкраще, не порушуючи автономії нижніх рівнів, які мають достатні повноваження й компетенцію під час вирішення місцевих питань. Характерною рисою європейського федералізму є також збереження національного, культурного та релігійного розмаїття, що окремо й сукупно становлять сутнісну характеристику європейської цивілізації.

Світовий центр сили в рамках "pax americana"

Відповідно до Конституції, проект якої підготовлений Європейським конвентом під керівництвом Валері Жіскар д'Естена, структура влади в ЄС практично не відрізняється від структури звичайної держави. На чолі Європи – президент, який призначається радою глав держав на термін від 2,5 до 5 років. Функції його скоріше представницькі. Виконавчу владу очолює прем'єр-міністр як голова Комісії ЄС – європейського уряду. За Європарламентом залишаються функції затвердження європейського прем'єра, схвалення бюджету й прийняття законів. Усунення суперечностей і розбіжностей між членами уряду та дотримання законів – прерогатива Суду ЄС. Він виступає вищим арбітром в економічних суперечках і бере на себе функції конституційного суду з перевірки відповідності законодавства країн, що входять до ЄС, законодавству Єдиної Європи.

Отже, у новій структурі влади ЄС збережено принцип субсидіарності. Відповідно до Основного Закону держави Єдиної Європи делегують ЄС (в особі Єврокомісії) частину своїх прав і обов'язків. Однак нова Конституція не дає права європейському урядові втручатися в вирішення ключових фінансових питань у країнах – членах союзу (наприклад, стосовно відмови від національної валюти на користь євро). У віданні національних держав залишаються й принципові питання зовнішньої політики та оборони, що допомогло одержати схвалення Конституції представниками країн, схильних до конфедеративних принципів устрою Європи.

Конституція містить чітку схему формування, затвердження й витрати коштів бюджету Єдиної Європи. Німеччина, що відмовилася від найсильнішої в Європі національної валюти – марки на користь євро, збереже за собою контроль за загальнофедеральним Центробанком, як і раніше, виконуватиме роль ключового донора бюджету ЄС. Загалом на п'ять економічно найрозвиненіших держав припадає 90 відсотків прямих відрахувань до бюджету. Очевидно, донорство провідних держав і фінансова залежність нових членів союзу мають виступати важливим важелем тиску й вимог до країн, що приєднуються, суворо дотримуватися федеральної зовнішньої й оборонної політики, тобто виконувати вказівки Берліна й Парижа. Фактично йдеться про інституціональне оформлення нової наддержави з централізованою владою, що повинна замінити нинішній конгломерат республік і королівств, тобто про новий світовий "центр сили", який консолідує свої можливості в глобальному "рах аmericаna".

Дотепер усередині ЄС тривають суперечки про доцільність розширення інтеграції на Схід. Перший симптом, що підтвердив побоювання так званих євроскептиків, проявився у грудні 2003 року, коли відхилили первісний проект європейської Конституції. Іспанія та Польща наклали на нього "вето", незадоволені прописаними у проекті механізмами прийняття рішень. Мадрид і Варшава наполягають на збереженні статус-кво, зафіксованого в Ніццькій угоді 2000 року, відповідно до якого "середні" країни одержують практично таку само політичну вагу під час прийняття рішень у ЄС, як і "більші" держави: Німеччина, Франція, Велика Британія й Італія. Дві країни – Польща та Іспанія виступили проти прописаного в проекті Конституції положення про "подвійну більшість", відповідно до якого рішення вважається прийнятим, якщо з ним згідна більшість країн, що представляють 60 відсотків населення Єдиної Європи. У новій Конституції під жорстким тиском Франції прийнято порядок схвалення будь-якого проекту, якщо за нього висловлюються не менш як 55 відсотків від загальної кількості країн ЄС, що представляють 65 відсотків населення Єдиної Європи.

Жак Ширак заговорив про можливості створення "двоярусної Європи". Як зазначив директор Центру європейських реформ Ч. Грант, ідеться про створення певного "ядра" союзу, до якого могли б увійти Франція, Німеччина, Бельгія і ще низка країн. Рівень інтеграції в цій міні-Європі буде вищий. Навряд чи така конструкція оформиться офіційно або матиме прописані повноваження, наприклад, у сфері оборони або оподатковування. Найпевніше, це буде неформальна група лідерів із просування спільно вироблених стратегічних рішень. Її відокремлення спричинене тим, що, як з'ясувалося, країни Східної Європи сповідують швидше проамериканські або пробританські погляди. А це вже ставить під сумнів сам стратегічний задум створення сильної Європи як противагу США й перетворення співтовариства на світовий полюс.

Тому основні донори Євросоюзу замислюються над вирішенням питання самостійно. Три-, чотиристоронні саміти великих європейських держав уже стали регулярною практикою. З'явилися повідомлення й про спроби Великої Британії, Франції та Німеччини створити раду директорів Європи.

Водночас у складі нових і старих членів зміцнилася група так званих "міноритарних акціонерів" Євросоюзу. Це означає: великим державам буде складніше просувати свої рішення, витрати на утримання центрального апарату ЄС зростуть, отже, й посилиться напруженість між "старою" й "новою" Європою. Саме тому можливість вироблення єдиної європейської зовнішньополітичної лінії ставиться під сумнів. І якщо вже наявна економічна "двоярусність" Єдиної Європи буде підкріплена розбіжностями з питань внутрішньої та зовнішньої політики, це може й справді призвести до поляризації європейських країн.

Автор: Ірина АЛЕКСЄЄНКО