Від політичних намірів – до дії

За 14 років, відколи ухвалили Конституцію, законів, які в ній згадуються, прийняли не більше половини

Такий факт було наведено під час міжнародної конференції «Перспективне планування законодавчої діяльності парламенту», організованої Інститутом законодавства Верховної Ради.

Його директор, член-кореспондент Національної академії наук Олександр КОПИЛЕНКО, відкриваючи конференцію, наголосив на актуальності та суспільному значенні експертного обговорення проблем перспективного планування законодавчої діяльності. Він також презентував науково-практичне видання «Законодавча діяльність Верховної Ради України V та VІ скликань: пріоритети, досвід парламентської практики, актуальні проблеми», підготовлене авторським колективом інституту за загальною редакцією Голови Верховної Ради, академіка НАН України Володимира Литвина.

Заступник керівника апарату Верховної Ради Юрій ЯСЕНЧУК звернув увагу присутніх на практичну відсутність сьогодні планування на перспективу: короткотермінову (1–2 роки) чи довготермінову (5 років), що враховувало б Програму діяльності уряду та програму адаптації національного законодавства до законодавства, наприклад, Європейського Союзу.

– Скажу відверто, нині з перспективним плануванням законопроектної роботи у Верховній Раді не все гаразд. Відповідно до Закону «Про Регламент Верховної Ради України» здійснюється лише поточне планування, – констатував Ю. Ясенчук. Він висловив переконання в тому, що країні потрібен спеціальний закон, який закріпить особливу процедуру для ухвалення законодавчих актів, визначить специфічні гарантії конституційності законів. З урахуванням Програми діяльності уряду мали б ухвалюватися плани розвитку законодавства, спрямовані на досягнення стратегічних цілей у внутрішній і зовнішній політиці.

– Відтак, плани законодавчої діяльності повинні стати саме інструментом законодавчого забезпечення політичних намірів. Тому необхідно забезпечити системність у плануванні та здійсненні законопроектних робіт, – зазначив Ю. Ясенчук.

У виступі керівника Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради Василя БОРДЕНЮКА йшлося про проблеми формування Перспективного плану законодавчої діяльності, пов’язані із сучасними політико-правовими реаліями в Україні. Адже такі плани створюються найчастіше на основі вже реально внесених у парламент законопроектів, що по суті є плануванням його діяльності на відповідний період – на сесію або на скликання.

– На жаль, відсутній належний зв’язок між результатами наукових досліджень і практикою законотворення. Наука є достатньою основою для планування законодавчої діяльності, а воно ведеться нині безсистемно й хаотично.

Представник Генерального секретаря Ради Європи з координації програм співробітництва в Україні Аке ПЕТЕРСЕН зауважив, що національні традиції певною мірою йдуть урозріз із міжнародними стандартами й рекомендаціями, що, безперечно, потрібно брати до уваги. Україна вже 15 років є членом Ради Європи, і час перевірити, наскільки позитивно це її членство впливає на законодавчу роботу. При тому, що співпраця з міжнародними організаціями розширює можливості країни для її інтеграції в Європейський Союз. На думку А. Петерсена, Україні вже слід продемонструвати прогрес у законотворчій діяльності. «Ми бажаємо, щоб Інститут законодавства став локомотивом законотворчої роботи, але це передусім залежить від парламенту», – підсумував представник Генерального секретаря Ради Європи.

Не можна не погодитися з тим, що 146-е місце України серед 180-ти держав (разом із Камеруном, Еквадором, Кенією, Росією та Зімбабве) за рівнем корумпованості – погана візитівка для молодої демократії. Юридичний радник з правових питань посольства Сполучених Штатів Америки в Україні Девід ЛЬЮЇС зосередився на проблемах реформування законодавства України у сфері кримінального судочинства та боротьби з корупцією й наголосив на ефективному практичному застосуванні законодавства, його єдності та цілісності.

Явище корупції набагато складніше, ніж просто давання чи отримання хабара. Тому у правоохоронних органів повинен бути певний набір інструментів для визначення людей, котрі приховують свої доходи. У боротьбі з корупцією світова спільнота вже виробила певні стандарти. У цій сфері має існувати спеціалізоване слідство. «Хто цим займатиметься, прокуратура чи окремо створений орган, вирішувати українській владі. На національному рівні при виконавчій владі у вас вже є Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики. Але також повинна існувати й парламентська інституція, яка займатиметься розробкою й ухваленням відповідних законів», – додав Д. Льюїс і назвав п’ять основних компонентів ефективних реформ у цьому напрямі:

– законодавство, що забезпечуватиме реалізацію таких кроків;

– підзаконні акти;

– органи, відповідальні за впровадження законодавства та його застосування;

– професійно підготовлений персонал;

– належне фінансування.

Виступ заступника завідувача відділу Інституту законодавства Миколи ФЕДОРІНА був присвячений проблематиці налагодження такого планування, зокрема конструктивної взаємодії, насамперед, між основними суб’єктами формування та здійснення державної правової політики в сфері законодавства (Верховна Рада, Президент і Кабінет Міністрів). Для реалізації такої ідеї слід встановити чіткі правила взаємин між ними на довгострокову перспективу. У разі виникнення певних суперечностей має діяти процедура їхнього узгодження.

«При цьому підготовлений проект Перспективного плану перед його затвердженням Верховною Радою має проходити незалежну наукову експертизу», – зазначив М. Федорін і додав, що організація управління законодавчим процесом потребує ґрунтовного вивчення на постійній основі стану та проблем формування законопроектної бази. Ефективним інструментом у розв’язанні цієї проблеми може стати Національний реєстр законодавчих пропозицій, який активізує інформаційне забезпечення виконання Перспективного плану законодавчих робіт, сприятиме встановленню чіткого порядку розгляду й обговорення на пленарних засіданнях Верховної Ради перспективних законопроектів, оптимізує роботу зі своєчасного виявлення прогалин і суперечностей у чинному законодавстві тощо. Усе це й буде передумовою створення Центру розвитку законодавства, основною функцією котрого має стати інформаційне забезпечення координації робіт, пов’язаних із реалізацією завдань стратегічного планування.

Професор Інституту публічного врядування ім. Джона Гленна Тревор БРАУН презентував результати шостого опитування народних депутатів Верховної Ради України VI скликання, проведеного Програмою сприяння парламенту України (ПСП ІІ). Він показав, як змінювалися пріоритети народних обранців протягом 12 років. Наприклад, 1998-го депутати були зосереджені на економічному розвитку й соціальній стабілізації. У результаті шостого (останнього опитування у 2009-му) їхня увага сфокусувалася на сфері політики й державного врядування як на основних напрямах, що потребують термінового реформування. Боротьбу ж з корупцією як пріоритетну позначили лише 1,6 відсотка респондентів. З іншого боку, народні депутати вбачають у ній проблему, яка одночасно стосується багатьох інших сфер, котрі потребують реформування та змін.

Експерт з правових питань Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ) Тетяна ФУЛЕЙ поінформувала про використання сучасних методів розробки й аналізу законопроектів. Запропонована нею методика зосереджена на поведінкових аспектах. Для використання закону як інструменту необхідно розуміти, які саме проблеми є основними та на зміну якої суспільної поведінки слід спрямувати той чи інший законопроект.

Основним підсумком конференції її учасники визнали започаткування професійної співпраці вітчизняних та іноземних фахівців, провідних учених у пошуку шляхів оптимізації й підвищення ефективності законотворчої діяльності, перспектив вироблення на цьому ґрунті науково-теоретичних і методологічних засад планування законодавчої діяльності.

За результатами конференції узагальнено пропозиції та рекомендації, які передадуть до відповідних комітетів Верховної Ради, а її матеріали будуть опубліковані у збірнику наукових праць.

Автор: Світлана ФІЛОНЕНКО