Поняття законотворчого процесу в Україні та його основні елементи

У процесі законодавчого врегулювання суспільних відносин одне з провідних місць посідає законотворчість. Адже ефективність закону закладається саме на стадії його творення. Від того, наскільки закон відповідатиме інтересам суспільства та які механізми його реалізації передбачатимуться, залежить ступінь його дотримання та виконання.

У зв’язку з цим процес творення законів має бути належно врегульований за допомогою нормативно-правових актів. А таке врегулювання, у свою чергу, повинно спиратися на належну теоретичну базу.

Однак нині в юридичній науці залишаються нерозглянутими чимало питань, пов’язаних із законотворчістю. Так, у працях деяких учених «законотворчий процес» ототожнюється із «законодавчим процесом».

З огляду на це у статті ми ставимо за мету сформувати поняття «законотворчого процесу», відокремити це поняття від інших схожих за змістом, виокремити його види, а також визначити основні елементи цього процесу.

Законотворчий процес і його певні аспекти досліджувалися такими вченими, як: З. Погорєлова [12], О. Скакун  [18], А. Ришелюк  [15], О. Богачова, О. Зайчук, О. Копиленко  [2] та ін. Однак, як ми вже зазначили, залишається невирішеною низка питань, пов’язаних із законотворчістю.

У процесі визначення законотворчого процесу передусім його слід відокремити від схожих за змістом понять, якими є «правотворчий процес» і «законодавчий процес».

Незважаючи на те, що в юридичній літературі ще трапляється ототожнення «законотворчого процесу» із «правотворчим», у працях учених намітилася чітка тенденція до розмежування цих понять. Так, О. Богачова  зазначає, що «правотворчість» не можна зводити до «законотворчості», яка є виключною монополією представницьких вищих органів держави або народу в передбачених законом випадках. Вона є складовою частиною правотворчості або її видом (і визначається при цьому як правотворчість вищих представницьких органів – парламентів, у процесі котрої видаються нормативні акти вищої юридичної сили – закони) [1].

Погоджуючись із О. Богачовою, зазначмо, що основною відмінністю між «законотворчістю» та «правотворчістю» є предмет. Так, результатом законотворчого процесу на відміну від правотворчого є не будь-який нормативний акт, а лише закон. Усі інші відмінності між цими поняттями (коло суб’єктів, ступінь регламентації тощо) зумовлені властивостями предмета законотворчості – закону.

Виходячи з викладеного, законотворчий процес слід розглядати як частину правотворчого процесу, пов’язану з творенням законів.

Разом з тим за своїм предметом законотворчий процес збігається з іншим процесом – законодавчим. Останній частіше ставав об’єктом досліджень учених, а тому для встановлення різниці між цими двома процесами розгляньмо основні підходи до визначення законодавчого процесу.

У працях більшості українських і російських авторів, зокрема, таких, як А. Гузнов, А. Кенєнов, Т. Рождественська [19], а також болгарських учених Я. Радева, К. Лазарова [3] законодавчий процес розглядається як регламентований Конституцією, законами й іншими нормативно-правовими актами процес (процедура) внесення на розгляд законодавчого органу, прийняття, опублікування та введення в дію законів. Український учений В. Журавський  розглядає законодавчий процес як законодавчу діяльність, тобто врегульовану Конституцією, Регламентом Верховної Ради та іншими законами  діяльність парламенту з підготовки, розгляду та прийняття законів і їх оприлюднення [8].

Отже, законодавчий процес переважною більшістю авторів визначається як суто парламентська процедура, спрямована на запровадження, зміну, прийняття та скасування законів, яка розпочинається з моменту офіційної реєстрації законопроекту, охоплює його проходження та прийняття парламентом і завершується підписанням і офіційним оприлюдненням закону.

Натомість законотворчий процес не можна зводити лише до процедури проходження законопроектів у парламенті. З цього приводу З. Погорєлова зазначає, що «законотворчий процес порівняно із законодавчим значно розширений процесом пізнання, аналізу, оцінок правостворюючих факторів, діяльністю органів державної влади зі створення проектів законів, прогнозування, планування законодавства й багатьма іншими аспектами, що закінчуються процесом пізнання та підписання закону» [12]. Про те, що законотворчий процес є ширшим поняттям, ніж законодавчий, також ідеться в працях О. Скакун  [18, с. 318], О. Ющика  [24], Б. Страшуна  [7] та ін.

Поділяючи думку щодо нетотожності законотворчого та законодавчого процесів, наведімо основні відмінності між ними.

На відміну від законодавчого законотворчий процес не вичерпується лише процесом подання, розгляду законопроектів і прийняття законів. Він також охоплює діяльність, пов’язану зі встановленням тих чи інших правовідносин, обговоренням законопроектів громадськістю, оцінкою ефективності чинних законів тощо. Тож законотворчий процес на відміну від законодавчого охоплює комплекс дій суб’єктів законотворення, які передують офіційній реєстрації законопроекту в парламенті.

Законотворчий процес відрізняється від законодавчого також за суб’єктним складом: коло його суб’єктів є значно ширшим. Наприклад, до суб’єктів законодавчого процесу не належать громадські організації, які брали участь у розробці проекту до його реєстрації в парламенті.

Законотворчий процес відрізняється від законодавчого й за ступенем юридичної регламентації. Адже останній являє собою чітко регламентовану Конституцією, законами, Регламентом Верховної Ради та іншими нормативно-правовими актами процедуру, за межі якої не може вийти жоден суб’єкт цього процесу. Тим часом законотворчий процес надає  суб’єктам свободу дій на окремих етапах законотворення, особливо на стадіях, що передують офіційному законотворенню (до моменту офіційної реєстрації в парламенті).

Отже, законотворчий процес порівняно із законодавчим є ширшим поняттям і відрізняється від нього за кількістю стадій, суб’єктним складом і ступенем юридичної регламентації. У свою чергу, законодавчий процес слід розглядати як офіційну частину законотворчого, суб’єктний склад і стадії якого чітко визначені законодавством.

Необхідно чітко відрізняти законотворчий процес як юридичне явище від законотворчого процесу як явища соціального, адже останній не є предметом дослідження юридичної науки. З цього приводу російський учений Б. Страшун зауважує: законотворчість охоплює діяльність, що не регулюється правом і не вичерпується власне створенням закону, а передбачає оцінку його ефективності та можливе подальше коригування. У цій діяльності беруть участь також суб’єкти, що жодними спеціальними правами в цій сфері не наділені («групи тиску», дослідницькі центри тощо) [7]. Аналогічну позицію поділяє український учений В. Олуйко, котрий указує: законотворчість, окрім нормативно регламентованої сукупності дій щодо творення закону, передбачає  дії, які не закріплені правовими нормами, тобто містять ще й нерегламентований блок створення закону [11].

Вважаємо, що головним критерієм у розмежуванні законотворчого процесу як юридичної процедури та соціального явища є наявність юридичних наслідків такої діяльності, що відображаються в конкретних документах. Приміром, діяльність громадської організації з підготовки законопроекту є складовою частиною законотворення, якщо такий законопроект після його розробки внесено суб’єктом законодавчої ініціативи до парламенту. А тому діяльність «груп тиску», дослідницьких і соціологічних центрів, що збирають інформацію для майбутнього законопроекту, відбувається поза межами законотворчого процесу як юридичного явища, бо не породжує юридичних наслідків.

Законотворчий процес як юридичне явище можна розглядати у двох аспектах: як процедуру підготовки та прийняття законів (власне законотворчий процес) і як діяльність державних органів, спрямовану на творення законів (законотворчість). У першому випадку під час визначення законотворчого процесу за основу буде взято комплекс дій щодо творення закону (підготовка, прийняття, офіційне оприлюднення), а в другому – предмет такої діяльності (прийняття, зміна, скасування законів).

Цей підхід застосовується в юридичній науці при розгляді правотворчості, складовою частиною якої є законотворчість. Як приклад можна навести дефініцію радянського вченого А. Міцкевича, котрий визначив правотворчість як особливий організаційно оформлений вид діяльності держави, що полягає у встановленні, а також зміні та скасуванні правових норм [13]. Одне з визначень правотворчого процесу, з погляду процедури, запропоновано О. Ющиком, котрий розглядає його як специфічну діяльність уповноважених органів держави, громадських організацій і посадових осіб, що передбачає систему дій з підготовки, затвердження й офіційного оголошення нормативно-правових актів [24, с. 71].

Тож, з погляду процедури, законотворчість – це процес виявлення суспільних відносин, які потребують урегулювання на законодавчому рівні, підготовки та подання законопроекту, спрямованого на врегулювання зазначених правовідносин, а також його прийняття та офіційне оприлюднення.

Законотворчий процес як діяльність (законотворчість) – це діяльність органів держави, громадських організацій, посадових осіб, усього народу й інших суб’єктів, спрямована на виявлення суспільних відносин, що потребують урегулювання на законодавчому рівні, та  встановлення, зміну і скасування законів з метою такого врегулювання.

Законотворчий процес складається з трьох основних елементів, без яких  є неможливим. Це – предмет законотворення, суб’єкти законотворення та система нормативно-правових актів, що регулює відносини між цими суб’єктами в процесі творення законів.

Як ми вже зазначили, предметом законотворчого процесу є виключно закон. Переважна більшість теоретиків держави і права та конституціоналістів, зокрема Є. Трубецькой [21], В. Нерсесянц [10], Ю. Тихомиров [20] та ін., розрізняють звичайні та конституційні закони (предметом останніх є затвердження Конституції або змін до неї).

Погоджуючись із такою позицією, за предметом законотворчий процес  можна класифікувати на конституційний (прийняття Конституції або внесення змін до неї) та звичайний (зміни та скасування звичайних законів).

Суб’єктний склад законотворчого процесу є достатньо широким і потребує окремого дослідження. Тому не зупинятимемося на кожному із суб’єктів законотворення, а розглянемо лише основні – ті, які наділені правом на законотворення та можуть його реалізувати безпосередньо (незалежно від участі інших суб’єктів законотворення).

Конституція визначає два основні суб’єкти, наділені правом на законотворення: Верховну Раду – єдиний орган законодавчої влади в Україні та народ України, який може реалізувати своє право на законотворення шляхом референдуму [9].

Конституція також передбачає випадки, коли один і той самий закон повинен бути підтриманий Верховною Радою та народом. Ідеться про законопроект про внесення змін до розділів І, ІІІ, XІІІ Основного Закону, що після його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради затверджується на всеукраїнському референдумі [9]. Прийняття такого проекту потребує спільної участі двох основних суб’єктів законотворення: Верховної Ради та народу.

З огляду на викладене, за основним суб’єктом законотворення законотворчий процес можна класифікувати на:

– парламентський (основним суб’єктом є Верховна Рада);

– народний (основним суб’єктом є народ);

– спільний (передбачає спільну участь двох основних суб’єктів законотворення: Верховної Ради  та народу).

Для підвищення ролі законотворчого процесу в суспільстві його статус та основні елементи потребують регламентації на законодавчому рівні. Спроби офіційного закріплення деяких елементів законотворення  здійснено у проекті закону «Про закони та законодавчу діяльність». Однак через вето Президента цей проект не став частиною законодавства України [14]. Окремо слід зупинитися на Законі України «Про нормативно-правові акти», щодо якого в листопаді 2009 року Верховною Радою було подолано вето Президента [5]. Попри те, що цим законом уперше  вирішено комплекс питань, пов’язаних із творенням нормативно-правових актів, деякі його положення в частині законотворчого процесу потребують значного доопрацювання. Так, із запропонованої у статті 1 дефініції закону випливає, що основним суб’єктом законотворення є тільки Верховна Рада [5]. Отже, залишається незакріпленим статус народу України як основного суб’єкта законотворення, що випливає з норм Конституції. Останні витлумачені й Конституційним Судом [17].

Слід також зазначити, що ані Законом «Про нормативно-правові акти», ані законопроектом «Про закони та законодавчу діяльність» не закріплено таких понять, як «законотворчий процес» та «законотворча діяльність». На нашу думку, згадані поняття, які ми сформулювали в цій статті, потребують закріплення на законодавчому рівні. Це не тільки підвищить роль законотворчого процесу в суспільстві, а й дасть змогу уникнути плутанини між різними дефініціями процедур творення законів та інших нормативних актів.

Окремої уваги потребує третій елемент законотворчого процесу – система нормативно-правових актів, яка регулює взаємовідносини між суб’єктами законотворення. Саме цей елемент (на відміну від двох інших, які є суто теоретичними), пов’язаний із практичними аспектами законотворення та безпосередньо визначає процедуру творення законів. Систему таких нормативно-правових актів становлять Конституція, закони «Про комітети Верховної Ради України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» й інші, а також підзаконні акти, серед котрих особливо слід виокремити Регламент Верховної Ради.

Конституція визначає основні засади законотворення: у статтях 85, 91, 93 та 94 врегульовано порядок творення законів у парламенті (коло суб’єктів законодавчої ініціативи, процедура прийняття законів, їхнього підписання, офіційного оприлюднення та набрання чинності тощо); статті 69, 70, 72, 73 та 74 стосуються ініціювання та проведення референдумів, інакше кажучи, народного законотворення, а розділ XIII присвячений законотворчому процесу, котрий ми визначили як «спільний» [9].

Питання недосконалості законодавчого врегулювання народного законотворення не раз порушувалося в наших працях, у яких ми дійшли висновку, що чинний Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» через його невідповідність Конституції та неврегульованість низки основних питань щодо порядку творення законів на референдумі фактично унеможливлює проведення народного законотворчого процесу [22; 23].

Щодо парламентського законотворчого процесу, то деякі питання законотворення регулюються в законах «Про комітети Верховної Ради України» та «Про статус народного депутата України». Одним із основних дискусійних питань є прийняття закону про Регламент. Відповідно до Конституції саме Регламент Верховної Ради має регулювати процес творення законів у парламенті. Проте, крім законодавчої процедури, предметом Регламенту є багато інших питань, за своєю природою політичних, зокрема: формування коаліції депутатських фракцій, обрання та відповідальність уряду тощо. А тому через надмірну політизацію закону про Регламент досі не прийнято.

У 2004 році  з Основного Закону було вилучено норми щодо закону про Регламент, натомість з’явилися положення про Регламент Верховної Ради  без посилання на вид нормативного акта, яким має затверджуватися цей акт [4; 9]. Після цього Верховна Рада затвердила Регламент постановою.

Однак, незважаючи на вилучення положень щодо закону про Регламент, незмінним залишився пункт 21 статті 92 Конституції, відповідно до якого організація й порядок діяльності Верховної Ради визначаються виключно законами України. Саме цей пункт використав Конституційний Суд як основну мотивацію під час винесення рішення про визнання Постанови Верховної Ради «Про Регламент Верховної Ради України» неконституційною [16].

4 вересня 2009 року Верховна Рада прийняла Закон «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України», котрим визначила Регламент Верховної Ради (а не закон про Регламент) як один із актів, що регулюють організацію й порядок діяльності парламенту [6]. На виконання цього закону 19 вересня 2009 року було прийнято Регламент Верховної Ради без його затвердження постановою.

Отже, ми встановили:

1. Законотворчий процес слід відрізняти від правотворчого та законодавчого.

На відміну від правотворчого процесу предметом законотворення є виключно закон.

Законотворчий процес порівняно із законодавчим є ширшим поняттям і відрізняється від нього кількістю стадій, суб’єктним складом і ступенем юридичної регламентації.

2. Необхідно відрізняти законотворчий процес як юридичне явище від законотворчого процесу як соціального явища, адже останній не є предметом дослідження юридичної науки. Головний критерій відмежування – наявність юридичних наслідків такого процесу, що відображаються в конкретних документах.

3. Законотворчий процес як юридичне явище можна розглядати: а) як процедуру підготовки та прийняття законів та б) як діяльність державних органів, спрямовану на творення законів.

З погляду процедури, законотворчий процес – це процес виявлення суспільних відносин, які потребують урегулювання на законодавчому рівні, підготовки та подання законопроекту, спрямованого на врегулювання зазначених правовідносин, а також його прийняття та офіційного оприлюднення.

Законотворчий процес як діяльність (законотворчість) – це діяльність органів держави, громадських організацій, посадових осіб, усього народу й інших суб’єктів, спрямована на виявлення суспільних відносин (що потребують урегулювання на законодавчому рівні), встановлення, зміну та скасування законів із метою такого врегулювання.

4. Законотворчий процес складається з трьох основних елементів: предмет, суб’єкти та система нормативно-правових актів, яка регулює відносини між цими суб’єктами в процесі творення законів.

У зв’язку з цим законотворчий процес можна класифікувати: за предметом на конституційний та звичайний, за основним суб’єктом законотворення на народний, парламентський і спільний.

5. Удосконалення законотворчого процесу наразі тісно пов’язане із прийняттям відповідних законів. Це насамперед новий закон про всеукраїнський референдум, закон про Регламент Верховної Ради. Крім цього, на законодавчому рівні необхідно закріпити визначення законотворчого процесу, а також урегулювати питання, пов’язані з елементами законотворення, зокрема встановити статус і повноваження основних суб’єктів законотворення.

Джерела

1. Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2006. – С. 15.

2. Богачова О. В., Зайчук О. В., Копиленко О. Л. Законотворчий процес в Україні – К.: Реферат, 2006.– 424 с.

3. Законодательный процесс / Я. Радев, К. Лазаров, Д. Станчев и др. – София, 1985. – С. 36 – 37.

4. Закон України «Про внесення змін до Конституції України»/ Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

5. Закон України «Про нормативно-правові акти». – Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. www.rada.gov.ua

6. Закон України «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» / Відомості Верховної Ради України. – 2009. – № 12. – Ст. 147.

7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. для студ. юрид. вузов и фак. / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. – 2-е изд., испр. и доп. – Т. 1–2. – М.: БЕК, 1996. – С. 492–493.

8. Конституційне право України: Підручн. для студ. вищ. навч. закл. / За ред. В. С. Журавського. – К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2002. – С. 339.

9. Конституція України / Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

10. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учеб. для юрид. вузов и фак. – М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М, 1999. – С. 408–409.

11. Олуйко В. М. Парламентське право України: проблеми теорії та практики. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С. 32.

12. Погорєлова З. О. Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. – С. 11.

13. Правотворчество в СССР/ Под ред. А. В. Мицкевича. – М.: Юридическая литература, 1974. – С. 25.

14. Проект закону України «Про закони та законодавчу діяльність». –  Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. www.rada.gov.ua

15. Ришелюк А. М. Законотворчий процес в Україні: Навч. посіб. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – 220 с.

16. Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України) / Вісник Конституційного Суду України. – 2008. – № 2. – Ст. 14.

17. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2008 від 16 квітня 2008 року у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

18. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручн. / Пер. з рос. – Харків: Консум, 2001. – 664 с.

19. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия/ Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. – Смоленск: Траст-Имаком, 1995. – С. 56.

20. Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. – М.: Юридическая литература, 1994. – С. 47–48.

21. Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. – СПб.: Лунь, 1998. – С. 113–114.

22. Ющенко О. О. Недосконалість законодавства про референдум як один із основних чинників зловживання владою в процесі референдуму / Юридична Україна. – 2009. – № 5. – С. 30–35.

23. Ющенко О. О. Участь громадян у законотворчому процесі через референдум: сутність та проблеми реалізації / Віче. – 2008. – № 21 (234). – С. 47–50.

24. Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу: Моногр. – К.: Парламентське вид-во, 2004. – С. 83.

Автор: Олексій Ющенко