Адміністративний процес як окрема галузь права

В юридичній лiтературi немає одностайного пiдходу до визначення поняття й сутностi адмiнiстративного процесу. Iсторiя розвитку теорiї адмiнiстративного права сформувала два пiдходи до його розумiння, залежно вiд яких визначаються його мiсце в теорiї права, обсяг і змiст. Цi пiдходи дiстали назви: а) широке розумiння адмiнiстративного процесу та б) вузьке розумiння адмiнiстративного процесу. Такий стан пояснюється особливими умовами розвитку адмiнiстративного права за радянських часiв, коли дiяльнiсть органiв державного управлiння регулювалася переважно пiдзаконними актами, а захист прав i законних iнтересiв громадян здiйснювався майже завжди в позасудовому порядку. Адмiнiстративний процес визначали як виконавчо-розпорядчу дiяльнiсть органiв управлiння.

На визначене поняття, мiсце й роль адмiнiстративного процесу є iншi точки зору науковцiв, кардинально вiдмiннi вiд визнання "широкого" та "вузького" розумiння адмiнiстративного процесу, з якими слiд цiлком погодитися. I. Б. Колiушко, В. П. Тимощук, Р. О. Куйбiда переконливо доводять, що для розумiння процесу як дiяльностi суб'єктiв щодо застосування норм матерiального права не рацiонально використовувати один термiн у так званому широкому розумiннi "адмiнiстративний процес" на позначення принципово вiдмiнних явищ – адмiнiстративного судочинства та дiяльностi адмiнiстративних органiв. Не всяке застосування матерiальної норми адмiнiстративного права означає виникнення процесуальних вiдносин i процесу. Не можна iгнорувати загальнi ознаки процесу як правової категорiї, не враховуючи мету, завдання, принципи, склад і статус учасникiв процесу, а також i розподiл влади. Вони розглядають адмiнiстративний процес як форму правосуддя не через дiяльнiсть органiв виконавчої влади та мiсцевого самоврядування чи створення спецiалiзованих адмiнiстративних судiв, а як наявнiсть окремого предмета судового розгляду – адмiнiстративно-правових спорiв1.

Проте у вітчизнянiй юридичнiй лiтературi на обґрунтування поняття, визначення сутностi та змiсту адмiнiстративного процесу є й iншi погляди. Наприклад, В. Г. Перепелюк припускає можливiсть iснування судового адмiнiстративного процесу, врегульованого судочинними адмiнiстративно-процесуальними нормами, що склали б окрему галузь права. Однак надалi автор виявляє побоювання, невпевненiсть у можливостi iснування адмiнiстративного процесу за вiдсутностi групи процесуальних норм2. На нашу думку, дивлячись що сприймати за адмiнiстративний процес та критерiї його визначення. Здається, автор бажає наявностi судового адмiнiстративного процесу (до речi, не зовсiм вдала назва процесу), з одного боку, а з другого – "не хочеться" порушувати традицiйне визначення адмiнiстративного процесу в його так званому широкому розумiннi. Це припущення побудоване на тому, що автор погоджується на вилучення або вiдсутнiсть процесуальних норм щодо здiйснення позитивних адмiнiстративних проваджень i цiлком справедливо заперечує вiдсутнiсть правового регулювання в разi юрисдикцiйної дiяльностi: "Можливiсть розгляду справи за вiдсутностi процесуальної форми включається до юридичного змiсту матерiального суб'єктивного права заявника. Iнша рiч – юрисдикцiйнi провадження. Органи управлiння повиннi мати можливiсть застосувати до осiб, пiдозрюваних у вчиненнi правопорушення, заходи процесуального забезпечення. Вони мають примусовий характер. А примусовi заходи в будь-якому разі мають носити правовий характер, мають бути процесуально врегульованi"3. Звичайно, це правильно, i нiхто цього не заперечує. Однак рiч у тiм, що юрисдикцiйнi провадження, на нашу думку, не належать до адмiнiстративного процесу, врегульованого зазначеними автором судочинними адмiнiстративно-процесуальними нормами. Юрисдикцiйнi провадження, як i позитивнi адмiнiстративнi, являють собою форми i методи, врегульованi нормативними актами управлiнської дiяльностi та спрямованi на виконання завдань i функцiй управлiння. Вони мають органiзацiйний характер, забезпечуючи виконання певних процедур, визначених нормами права. Цi особливостi, що мають управлiнський характер, відокремлюють юрисдикцiйнi та позитивнi адмiнiстративнi провадження вiд адмiнiстративного процесу, який здiйснюється судами з метою захисту прав та iнтересiв фiзичних i юридичних осiб, вирiшення адмiнiстративних спорiв мiж громадянами, юридичними особами, з одного боку, i державними органами, їхніми посадовими особами – з другого. Саме таке розмежування уособлює в собi один iз напрямiв реалiзацiї конституцiйно-правової норми – подiлу влади.

Розгляд справ про адмiнiстративнi правопорушення судами вiдповiдно до статтi 221 Кодексу України про адміністративні правопорушення теж не є адмiнiстративним процесом, а лише юрисдикцiйним провадженням, оскiльки немає предмета процесу, а саме – адмiнiстративно-правового спору. В адмiнiстративнiй юрисдикцiї це, мабуть, один iз винятків, пов'язаний із накладанням адмiнiстративних стягнень (конфiскацiя або оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднiм об'єктом адмiнiстративного правопорушення, виправнi роботи, адмiнiстративний арешт тощо) в судовому порядку, якi iстотно зачiпають iнтереси громадян.

Саме такий судовий порядок застосування адмiнiстративних стягнень вiдповiдає конституцiйним вимогам (ст. 29, 41) щодо арешту або тримання пiд вартою людини або/чи конфiскацiї майна, що можуть бути здiйсненi винятково за рiшенням суду.

Iз зазначених мiркувань випливає, що, по-перше, основною ознакою адмiнiстративного процесу має бути здiйснення провадження в судовому порядку; а, по-друге, предметом адмiнiстративного процесу є наявнiсть адмiнiстративного спору. Цi мiркування базуються на порiвняннi з традицiйними галузями правосуддя – цивiльним i кримiнальним процесами. Щоправда, таке порiвняння теж не зовсiм вдале. Якщо в цивiльному й господарському процесах яскраво вiдображається наявнiсть спору мiж сторонами, то в кримiнальному – такого спору немає. Залишається ще одна ознака: специфiчнi права й обов'язки учасникiв процесу, якi в бiльшостi випадкiв адмiнiстративних проваджень вiдсутнi, а також змагання в процесi. Проте в разi розгляду справ про адмiнiстративнi правопорушення законом визначено й певне коло учасникiв провадження та їхні права й обов'язки, а також передбачено можливiсть змагання пiд час розгляду справи про адмiнiстративне правопорушення. Тобто цi вiдносини теж можна вiднести до процесуальних. Залишається лише одна ознака процесу: наявнiсть такого специфiчного суб'єкта розгляду справ, як суд. В такому випадку не зовсiм коректним буде вiдносити справи про адмiнiстративнi правопорушення, що розглядаються судом, до адмiнiстративного процесу; а справи, якi розглядають iншi органи виконавчої влади та мiсцевого самоврядування, їхні посадовi особи, – до iнших видiв процесу (проваджень чи процедур). Тому слiд чiтко визначитися стосовно поняття адмiнiстративного процесу та управлiнської дiяльностi щодо розгляду й вирiшення конкретних адмiнiстративних справ і реалiзацiї норм матерiального адмiнiстративного права.

Отже, залишається невирiшеним на науковому (доктринальному) та навчальному* рiвнi питання щодо розмежування традицiйного поняття адмiнiстративного процесу в його широкому розумiннi: реалiзацiя норм матерiального адмiнiстративного (в окремих випадках iнших галузей) права i вирiшення адмiнiстративних спорiв у судi. Виходячи з того, що адмiнiстративнi органи повинні здiйснювати управлiння публiчними справами вiдповiдно до законiв, а саме управлiння у правовiй державi пiдпорядковано судочинству, I.Б. Колiушко, В. П. Тимощук, Р. О. Куйбiда переконанi, що дiяльнiсть публiчної адмiнiстрацiї має насамперед процедурний характер, а не процесуальний, що дiяльнiсть суду не може розглядатися як продовження дiяльностi адмiнiстрацiї – є двi цiлком автономнi сфери4. Це мiркування вiдповiдним чином розмежовує дiяльнiсть органiв виконавчої i судової влади на їх функцiональному рiвнi. Проте не зовсiм достатньо для чiткого розмежування визначене й поняття адмiнiстративного процесу.

На визначення поняття адмiнiстративного процесу на теоретичному рiвнi значний вплив здiйснюють взаємопов'язанi з предметом правового регулювання норми права i правовi iнститути, якi входять до галузi права, становлять її систему.

Адмiнiстративне право в сучасному виглядi, що включає в свою систему iнститути адмiнiстративної вiдповiдальностi та адмiнiстративно-процесуального права, надає державi необмежене право регламентувати поведiнку громадян, установлення значного кола заборон та притягнення громадян органами державної влади до адмiнiстративної вiдповiдальностi за порушення, значну частину яких до сфери управлiння можна вiднести лише умовно.

Кардинальна змiна соцiального призначення адмiнiстративного права потребує сучасного оновлення й перегляду єдностi та структурного взаємозв'язку норм i iнститутiв, що утворюють систему галузi. Уже сьогоднi потрiбно поставити питання про формування адмiнiстративно-делiктного права за зразком кримiнального права України. Адмiнiстративно-делiктне право теж регулює певнi вiдносини, як i кримiнальне право, має свiй предмет i метод регулювання, що можуть iстотно вiдрiзнятися вiд предмета адмiнiстративного права. Відокремлення адмiнiстративно-делiктного права вiд адмiнiстративного права має сприяти удосконаленню адмiнiстративно-делiктної вiдповiдальностi та поглибленому вивченню адмiнiстративно-делiктних вiдносин. Очевидно, що водночас необхiдно приймати не Кодекс України про адмiнiстративнi проступки, а Адмiнiстративно-делiктний кодекс України, що певною мiрою, як вбачається, припинить дискусiю стосовно порушень поза сферою управлiння.

Формування адмiнiстративно-делiктного права певною мiрою впливатиме й на остаточне формування адмiнiстративного процесу як окремої галузі адмiнiстративно-процесуального права.

Виведення адмiнiстративно-делiктного права та адмiнiстративно-процесуального права як форми правосуддя (не в "широкому" розумiннi адмiнiстративного процесу) за межi системи адмiнiстративного права, формування їх за принципом традицiйних галузей правосуддя (цивiльного, господарського, кримiнального) має бути одним iз прiоритетних напрямiв розробки доктрини адмiнiстративної юстицiї.

Побоювання щодо звуження предмета адмiнiстративного права безпiдставнi. З розвитком ринкових вiдносин предмет адмiнiстративного права не звузився. Навпаки, коло суспiльних вiдносин, що потребують адмiнiстративно-правового врегулювання, значно розширилося за рахунок надання адмiнiстративних послуг, введення економiчних, фiнансових, iнвестицiйних, податкових, страхових ризикiв та iнших важелiв впливу на розвиток промисловостi, економiки, транспорту, сiльського господарства, соцiальної та адмiнiстративно-полiтичної сфери. Отож предмет адмiнiстративного права нiяк не потерпає. Проте адмiнiстративне право звiльняється вiд не властивих йому функцiй. Власне, росiйськi вченi вважають за необхiдне до предмета адмiнiстративного права включати й вiдносини адмiнiстративної юстицiї поряд з так званими юрисдикцiйними вiдносинами5. На нашу думку, цього робити не потрiбно. В Українi правова система, її iдеологiя дещо вiдрiзняються, й адмiнiстративна юстицiя має забезпечити саме iснування законностi та верховенства права пiд час реалiзацiї виконавчої влади.

Для можливостi адмiнiстративному процесу бути (в розумiннi розгляду адмiнiстративно-правових спорiв у судi) окремою галуззю права є всi наявнi пiдстави. Якщо у 60–70-х роках минулого сторіччя через вiдсутнiсть адмiнiстративного судочинства та певного (вiдповiдного) врегулювання судочинними адмiнiстративно-процесуальними нормами вченi-юристи лише теоретично припускали таку можливiсть6, то на сучасному етапi вона реально iснує. Запроваджено адмiнiстративнi суди України7, розроблено, прийнято й на законодавчому рiвнi визначено, що судова влада реалiзується шляхом здiйснення правосуддя у формi цивiльного, господарського, адмiнiстративного, кримiнального, а також конституцiйного судочинства8, розроблено проект Адмiнiстративно-процедурного кодексу України, який певною мiрою регламентує провадження у справах, що складаються в управлiнськiй сферi (управлiнському процесi), i тим самим дає можливiсть вiдмежування адмiнiстративної процедури (розгляду iндивiдуальних справ, що виникають в управлiнськiй дiяльностi) вiд адмiнiстративної юстицiї.

Проте деякi питання адмiнiстративного процесу (як порядок розгляду адмiнiстративних справ у судi) запровадженi й нормативно закрiпленi були ще ранiше. Наприклад, Кодексом України про адмiнiстративнi правопорушення передбачається оскарження в судовому порядку постанов про накладення адмiнiстративних стягнень; Цивiльним процесуальним кодексом (1963 р.) передбачалося (глави 30–32) провадження у справах, що виникають з адмiнiстративно-правових вiдносин.

Однак із прийняттям Кодексу адмiнiстративного судочинства України законодавець з метою виокремлення розгляду iндивiдуальних справ, що виникають в управлiнськiй дiяльностi, й уточнення понятiйного апарату замiсть адмiнiстративного процесу ввiв поняття "адмiнiстративне судочинство", яким визначаються повноваження адмiнiстративних судiв щодо розгляду справ адмiнiстративної юрисдикцiї (ст. 1). Частиною першою статтi другої визначаються завдання адмiнiстративного судочинства, якими є захист прав i свобод та iнтересiв фiзичних осiб, прав та iнтересiв юридичних осiб у сферi публiчно-правових вiдносин вiд порушень з боку органiв державної влади, органiв мiсцевого самоврядування, їхнiх посадових i службових осiб, iнших суб'єктiв під час здiйснення ними владних управлiнських функцiй на основi законодавства, в тому числi на виконання делегованих повноважень. Отже, за змiстом Кодекс адмiнiстративного судочинства України регулює не що iнше, як вiдносини адмiнiстративного процесу, на що в пунктi п'ятому частини першої статтi третьої "Визначення понять" законодавець вказує: адмiнiстративний процес – це правовiдносини, які складаються пiд час здiйснення адмiнiстративного судочинства.

Тож, на нашу думку, адмiнiстративний процес не можна розглядати анi в "широкому", анi у "вузькому" розумiннi, як це зазначалося ранiше в юридичнiй лiтературi. Змiнилися завдання процесу, його iдеологiя. Тому розгляд iндивiдуальних справ, що виникають в управлiнськiй дiяльностi, є адмiнiстративними процедурами (провадженнями), в тому числi й притягнення до адмiнiстративної вiдповiдальностi, а розгляд справ щодо оскарження рiшень, дiй чи бездiяльностi суб'єктiв владних повноважень у судовому (позовному) порядку є адмiнiстративним процесом. До слова, росiйськi вченi пропонують розглядати управлiнський процес i адмiнiстративний процес як рiзнi речi.

Виходячи з цих мiркувань, доречною буде постановка питання i про виокремлення адмiнiстративного процесу та його наукове обґрунтування в окрему галузь права в правовiй системi України.

Прийняття Кодексу адмiнiстративного судочинства України, створення адмiнiстративних судiв – ще один крок до розбудови сучасної держави та захисту прав i свобод людини.


Джерела:

1 Адмiнiстративна юстицiя: Європейський досвiд i пропозицiї для України / Автори-упорядники I. Б. Колiушко, Р. О. Куйбiда. – К.: Факт, 2003. – С. 57–58; Адмiнiстративна процедура та адмiнiстративнi послуги. Зарубiжний досвiд i пропозицiї для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – С. 12–19; Державне управлiння: проблеми адмiнiстративно-правової теорiї та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. – К.: Факт, 2003. – С. 195–197.

2 Перепелюк В. Г. Адмiнiстративний процес. Загальна частина: Навчальний посiбник. – 2-ге вид., змiнене i доповнене. – К.: Центр навчальної лiтератури, 2004. – С. 33.

3 Там само.

4 Див.: Адмiнiстративна процедура i адмiнiстративнi послуги. Зарубiжний досвiд i пропозицiї для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – С. 16–18; Адмiнiстративна юстицiя: Європейський досвiд i пропозицiї для України / Автори-упорядники I.Б. Колiушко, Р.О. Куйбiда. – К.: Факт, 2002. – С. 57–58.

5 Галиган Д., Полянский В., Старилов Ю. Административное право: история развития и основные современные концепции.– М.: Юристъ, 2002. – С. 157–158.

6 Див.: Салищева Н. Административный процесс в СССР. – М., 1964. – С. 12–16; Клюшниченко А. Производство по делам о мелком хулиганстве. – К., 1970. – С. 34; Клюшниченко А. Меры административного принуждения, применяемые милицией. – К., 1979. – С. 32.

7 Указ Президента України № 1417/2004 "Про утворення мiсцевих та апеляцiйних адмiнiстративних судiв, затвердження їх мережi та кiлькiсного складу" вiд 16 листопада 2004 р.

8 Ч. 2 ст. 1 Закону України "Про судоустрiй України" вiд 7 лютого 2002 р. // ВВР. – 2002. – № 27–28. – С. 180.

Автор: Едуард ДЕМСЬКИЙ