Особливості імплементації міжнародних договорів у внутрішній правопорядок у галузі повітряного права України

Поняття «імплементація» на сьогодні є досить неоднозначним. Відповідно до довідникових видань, цей термін сприймається переважно як внутрішньоправова діяльність органів державної влади з виконання міжнародно-правових зобов’язань окремої держави. Останнім часом його використовують для характеристики даного процесу майже як суто внутрішньоправового явища.

У міжнародно-правовій літературі поняття «імплементація» використовується в широкому значенні — як здійснення норм міжнародного права на міжнародному й національному рівнях. Термін «імплементація» (від англ. implement) означає «здійснення, забезпечення виконання», буквально — «забезпечення практичного результату й фактичного виконання конкретними засобами» [13; 12, с. 192].

У національній юридичній практиці та праві держав є два основні підходи до імплементації норм міжнародного права. Перший — склався в Англії і є характерним для країн англосаксонської системи права. Він пов’язаний із загальною засадою, що у ХVIII столітті була встановлена Вільямом Блекстоном виключно як узагальнення тогочасної судової практики: «Право народів є частиною права держави». У Великій Британії це узагальнення кваліфікують як доктрину, що не має вирішального значення в регулюванні внутрішньодержавних відносин, бо не має загальнообов’язкової юридичної сили.

У країнах англосаксонської правової сім’ї питання імплементації норм міжнародного права практично зводиться до їхнього застосування національними судами.

Слідом за Англією імплементація норм міжнародного права була сприйнята правовою системою США.

У вітчизняній літературі А. Гавердовський, дослідивши теоретичні та практичні аспекти імплементації, переконливо довів переваги й доцільність її застосування як окремої концепції.

За його визначенням, імплементація означає цілеспрямовану організаційно-правову діяльність держав, яка здійснюється індивідуально, колективно або в межах міжнародних організацій із метою своєчасної, всебічної і повної реалізації зобов’язань, прийнятих ними відповідно до міжнародного права [1, с. 62]. Отже, за А. Гавердовським, імплементація передбачає забезпечення здійснення норм міжнародного права як на міжнародному, так і на внутрішньодержавному рівнях усіма доступними й легальними для держав засобами: «Імплементація норм міжнародного права дуже часто неможлива без додаткових заходів правового характеру, які вживаються суб’єктами міжнародного права на міжнародному, національному рівнях або послідовно на тому й на іншому» [1, с. 53].

Однак, досліджуючи забезпечення впровадження норм міжнародного права в національне право, науковці — А. Гавердовський, В. Денисов,  В. Євінтов, А. Зибайло, А. Дмитрієв, І. Лукашук, С. Черниченко, І. Кияниця, Н. Цись та інші — не приділяли належної уваги імплементації міжнародних норм саме в повітряному праві. Хоча дослідження останнього питання може значно вплинути на розвиток повітряного права не тільки в Україні, а й загалом.

Механізм реалізації правових норм містить багато різних елементів. Важлива роль серед них належить гарантіям реалізації правових норм, зокрема мають бути вичерпно визначені механізм реалізації, черговість дій, процедури, гарантії реалізації тощо. [5, с. 123]. Так само цілком доцільним є запровадження в національному повітряному праві норм, що гарантують імплементацію міжнародно-правових норм.

Імплементація в національній правовій системі має охоплювати весь комплекс заходів щодо здійснення міжнародного права в державі. У системі повітряного права України імплементація норм міжнародного права на відміну від трансформації має здійснюватися за допомогою національного механізму імплементації, який дозволить досягти виконання міжнародно-правових зобов’язань держави.

Отже, імплементацією є фактична реалізація міжнародних зобов’язань на внутрішньодержавному рівні, здійснювана шляхом трансформації міжнародно-правових норм у національні законодавчі та підзаконні акти в галузі повітряного права України. Отже, норма міжнародного права зберігає свій статус, але її змісту надається й статус норми національного права. Це зазначено у ст. 9 Конституції України 1996 року, котра проголошує, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства України. Ідеться про імплементацію міжнародної норми за допомогою національного повітряного права України, тобто відбувається пряма рецепція (один із способів трансформації), коли норма міжнародного права без змін запозичується національним законодавством.

Ефективність імплементації норм міжнародного права всередині держави насамперед залежить від організаційно-правових заходів, що становлять зміст механізму імплементації, метою якого є досягнення цілей норм міжнародного права.

У радянській доктрині міжнародного права процес імплементації норм міжнародного права у внутрішньодержавне повітряне право розглядався як адаптація
[9, р. 227].

На сьогодні у вітчизняній літературі, як і в радянській, немає єдиного погляду стосовно внутрішньодержавних способів імплементації норм міжнародного права та чітких критеріїв відмежування їх один від одного, а отже, й чітко визначеної систематизації способів імплементації міжнародно-правових норм. Віддаючи перевагу одним і заперечуючи інші, автори виходять із власних переконань та прихильностей.

Тож способи імплементації загалом можна визначити як спеціальні напрями діяльності органів державної влади, що здійснюються з метою виконання міжнародно-правових норм. Способи імплементації застосовуються в кожному конкретному випадку уповноваженими на це органами законодавчої, виконавчої чи судової влади як стосовно окремих норм, так і їхньої сукупності. Тобто можна навіть говорити про те, що способи імплементації — це заходи, що їх органи державної влади вживають із метою реалізації конституційних гарантій імплементації норм міжнародного права.

Внутрішньодержавна імплементація не здійснюється самочинно чи довільно, за фактом наявності конституційних гарантій щодо імплементації норм міжнародного права. Доречно нагадати, що «спосіб» визначається як певна дія, прийом або система прийомів, які дають можливість зробити, здійснити що-небудь, досягти чогось [10, с. 578].

Звичаєві норми та норми, які містяться в міжнародних конвенціях з повітряного права, належать до норм, виконання зобов’язань за якими має бути досягнуте без додаткових організаційно-правових заходів з боку центральних органів державної влади. Водночас норми, які не можуть бути безпосередньо реалізовані суб’єктами національного повітряного права без додаткових заходів з боку органів державної влади, потребують застосування окремого способу імплементації — трансформації, що є юридичною формою набуття чинності на території держави конкретною нормою міжнародного права та здійснюється шляхом ухвалення спеціальних внутрішньодержавних правових актів. Іноді для забезпечення здійснення норм міжнародного права з метою виконання міжнародно-правових зобов’язань, передбачених цими нормами, виникає потреба у прийнятті відповідних законів.

З опублікуванням і набранням чинності міжнародними договорами їхні норми, виконання зобов’язань за якими може бути досягнуто без додаткових організаційно-правових заходів центральних органів державної влади, набувають значення норм внутрішнього права й застосовуються судами та іншими органами державної влади.

Для того, щоб норма міжнародного повітряного права, окрім фактичного визнання, реально застосовувалася в авіаційних відносинах, вона повинна стати частиною повітряного права України. А для цього її слід сформулювати так, щоб зробити придатною до застосування без будь-яких допоміжних заходів. Отже, у правовій системі треба створити дієвий механізм імплементації й умови для забезпечення реалізації та фактичного використання норм міжнародного права в галузі повітряного права України.

Упровадження у внутрішній правопорядок договорів, що встановлюють права та обов’язки громадян, чим забезпечується виконання норм цих договорів (як і будь-якої норми внутрішньодержавного права) і державними органами, і громадянами держави, відповідає принципу сумлінного виконання зобов’язань за договорами. Постає запитання: в який спосіб має відбуватися таке впровадження?

Безперечно, кожна держава сама визначає свої дії стосовно цього. У міжнародному праві немає чіткого визначення або конкретної норми, що стосувалася б установлення та регулювання способів, за допомогою яких держави мають виконувати свої зобов’язання за договорами. Так, Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що Європейська конвенція 1950 року [7] не визначає певної методики забезпечення виконання норм цього документа у внутрішньому повітряному праві держав. Окрім того, укладаючи певний договір, держави можуть вважати, що їхнє внутрішнє повітряне право вже узгоджене з ним, тобто не застосовувати жодних додаткових заходів для його виконання. Це за певних умов може сприяти виникненню питання про міжнародну відповідальність такої держави за порушення в галузі повітряного права.

На практиці держави користуються свободою вибору засобів, за допомогою яких виконання норм міжнародних договорів має забезпечуватися внутрішнім законодавством.

Регуляторні акти, що діють у Європейському співтоваристві, є винятком, адже держави-члени відмовилися від будь-якої процедури імплементації, визнаючи пряму дію актів, що офіційно публікуються Європейським співтовариством відповідно до ст. 189 Римського договору [3] про створення Європейського співтовариства. Відхилення від загального права є настільки незвичним, що держави дуже часто намагаються повернутися до практики опублікування договорів відповідно до національного законодавства. Однак Європейський суд у Люксембурзі не підтримав такої практики, засудивши будь-які затримки щодо прийняття документів про перенесення європейських директив у національне право. Про те, що похідні міжнародно-правові норми прямої дії запроваджуються у внутрішньодержавний правопорядок без застосування будь-яких внутрішніх заходів, зазначено в рішенні від 1968 року Європейського суду [11].

Зазвичай імплементація норм договору у внутрішнє повітряне право передбачає здійснення органом державної влади спеціального юридичного акту, форма й характер якого визначаються особливостями національної правової системи.

Наприклад, у Великій Британії парламент приймає відповідний закон, де відтворено текст договору, за винятком норм права Співтовариства. Якщо такого закону не буде, то в суді на норму договору посилатися неможливо. Тобто необхідно, щоб вона набула статусу закону. Водночас у більшості держав акт перенесення договору в законодавство здійснює законодавча влада. У США такий акт полягає в оприлюдненні положень договору президентом шляхом опублікування. У Франції до прийняття Конституції 1946 року застосовувалася система «промульгації». Тобто указ президента  являв собою «розпорядження» про виконання (де зазначалося, що договір, який додається, підлягає виконанню цілком і повністю. У деяких національних конституціях передбачено «автоматичну» процедуру перенесення договорів у внутрішній правопорядок. Отже, держави здійснюють імплементацію, здебільшого виходячи з практичної доцільності.

Національне законодавство багатьох держав у галузі повітряного права поділяється на дві частини (до речі, як і національне повітряне законодавство багатьох країн; не був винятком також СРСР): 1) загальні положення, що ґрунтуються на принципах міжнародного права. Це — питання суверенітету повітряного простору держави, встановлення правового режиму використання такого простору, визначення статусу повітряних суден, авіаційних підприємств, екіпажу, забезпечення авіаційної безпеки тощо; 2) положення, що регулюють комерційну діяльність авіапідприємств, здійснення повітряних перевезень, відповідальність перевізників тощо. Окрім такого загального поділу, з метою правового забезпечення міжнародних повітряних перевезень державою передбачені деякі положення, які врегульовують питання встановлення та експлуатації міжнародних повітряних сполучень. Усі ці норми містяться в Повітряних кодексах держав, а деякі положення кодексів можуть бути деталізовані у спеціальних нормативних актах.

Механізм імплементації норм міжнародного права в державі має бути визначений максимально чітко й повно. Дуже важливо, щоб він не ускладнював і не обмежував досягнення цілей, закладених у нормах міжнародного права. Цей механізм повинен охоплювати міжнародно-правові зобов’язання держави, які виходять із основних принципів та норм міжнародного права. Відсутність належної чіткості й визначеності в цьому питанні призводить до небажаних наслідків, зокрема таких, як інфляція права [4, с. 39—40].

У Конституції Російської Федерації є положення, що виконує імплементаційну функцію, тобто гарантує застосування норм міжнародного повітряного права, призначених для регулювання як міжнародних, так і внутрішньодержавних відносин у галузі авіації, у правовій системі Росії. У частині четвертій статті 15 зазначається: «Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору» [8, с. 9], тобто встановлюється правова форма імплементації норм, які існують у формі міжнародних договорів.

Дослідивши практику Конституційного Суду Російської Федерації щодо застосування норм міжнародного права, Г. Даниленко пише: аналіз відповідних рішень суду свідчить, що для обґрунтування своїх рішень він використовував норми міжнародного права лише як додатковий аргумент, що в жодній із справ, котрі розглядалися, не мав вирішального значення [2, с. 122—123].

Як зазначає І. Кияниця, у правовій системі ФРН Основним Законом встановлено обмеження щодо імплементації загальновизнаних норм у вигляді положення про те, що вони породжують права й обов’язки безпосередньо для осіб, які мешкають на території федерації (стаття 25). Федеральний Конституційний Суд Німеччини (далі — Конституційний Суд) дав тлумачення положення другого речення статті 25 Основного Закону й заявив, що загальні норми міжнародного права входять у федеральне право тільки в частині їх специфічного змісту й у межах їх конкретної сфери застосування. Як слушно наголошує І. Лукашук, це означає, що загальні норми входять у право країни лише в частині, в якій вони спроможні регулювати відносини за участю фізичних і юридичних осіб. У рішенні Конституційного Суду йдеться про імплементацію тих загальновизнаних норм міжнародного права, які можуть застосовуватися національними судами чи адміністративними органами, тобто «самовиконуваних» норм. Як зазначає німецький юрист Г. Мослер, у результаті дослідження правового значення трансформації визнано придатним для застосування тільки «самовиконувані» норми міжнародного права. Це однаковою мірою стосується норм, джерелом яких є міжнародний договір. У практиці західних країн, зокрема ФРН, національні суди зазвичай застосовують міжнародно-правові норми, джерелом яких є міжнародний звичай і міжнародний договір. У Німеччині практика загальних судів, у тому числі Конституційного, свідчить на користь забезпечення реалізації норм міжнародного права [6].

Як наголошує І. Кияниця, у ФРН ратифіковані міжнародні договори підлягають опублікуванню в офіційному виданні. Опублікування міжнародних договорів і угод разом із національним законом або іншим нормативно-правовим актом є важливим етапом імплементації норм міжнародного права. Прийняття правових актів щодо імплементації норм міжнародного договору завжди завершується опублікуванням цих актів. Внутрішньодержавна імплементація положень міжнародного договору має завершуватися опублікуванням не тільки національних нормативно-правових актів, прийнятих з метою імплементації норм міжнародного договору, а й тексту самого міжнародного договору.

Безперечно, відносини, що виникають з приводу використання повітряного простору, мають специфічний характер. Саме їх регулювання потребує окремого підходу. У деяких європейських країнах (ФРН, Швейцарія) в разі суперечностей між національним і міжнародним повітряним правом, виходячи з принципів міжнародного повітряного права та з метою подальшого розвитку міжнародного повітряного сполучення, переважно застосовують закон перевізника. Згідно з англійською доктриною, слід застосовувати закон країни, звідки було розпочато політ. Для багатьох держав це означатиме застосування закону держави для укладання договору. Тобто теорія і практика пропонують найрізноманітніші колізійні прив’язки. Існує також думка, що в повітряних відносинах для уникнення колізій під час здійснення міжнародних авіаперевезень доцільно використовувати закон країни, якій належить повітряне судно (аналогічно морському праву). Проте спеціальні колізійні норми, що зазвичай спрямовані на регулювання міжнародних повітряних перевезень, не часто трапляються у внутрішньому законодавстві держави.

Чиказька конвенція 1944 року є основним елементом як міжнародного, так і внутрішньодержавного повітряного права, бо не лише вимагає адаптації національних систем права до її стандартів, а й сприяє певній гармонізації правових норм різних національних систем завдяки імплементації.

Отже, можна сказати, що імплементація передбачає дотримання міжнародно-правових норм на міжнародному рівні та забезпечення виконання міжнародно-правових зобов’язань на рівні національному.

В Україні ще не створено (на конституційному рівні) належної правової основи для забезпечення виконання її міжнародно-правових зобов’язань як у галузі повітряного права, так і в інших галузях права. До основних недоліків правового регулювання можна віднести незакріплення на конституційному рівні примату міжнародного права над внутрішнім. Саме це має бути правовою передумовою для забезпечення дотримання Україною принципу pacta sunt servanda, про що йшлося на початку даної роботи.

Іще раз хотілося б зосередити увагу на тому, що відсутність чітко визначеної ієрархії норм міжнародного та внутрішнього права, невизначеність місця міжнародних договорів, а також звичаєвих міжнародно-правових норм і рішень міжнародних судів у системі національного законодавства України є основними недоліками правового регулювання, зокрема й у галузі повітряного права.

Джерела

1. Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. — К.: Выща школа, 1980. —
318 с.

2. Даниленко Г. М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного суда // Государство и право. — 1995. — № 11.

3. Договір про створення Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) (Римський договір) від 25 березня 1957 р.

4. Забігайло В. К. Панування права чи інфляція законодавства? // Вісник Київського університету. Суспільно-політичні науки. — 1992. — № 6.

5. Завадская Л. Н. Проблемы реализации права. Правовая система социализма. Функционирование и развитие. Кн. 2 / Л. Н. Завадская, Е. В. Куманин; ред. кол. Кудрявцев В. Н. и др.; отв. ред. Васильев А. М. — М.: Юридическая литература, 1987. — 328 с.

6. Кияниця І. П. Імплементація норм міжнародного права в правовій системі ФРН: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 / НАН України; Інститут держави і права ім. В. М. Корецького. — К., 2004.

7. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 р. (набрала чинності 11.09.1997 р.) // Офіційний вісник України. — 2006. — № 32. — ст. 2371.

8. Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая литература, 1993. — 64 с.

9. Курс международного права. Т. 1. — М.: Наука, 1967. — 284 с.

10. Словник української мови. Том ІХ. — К.: Наукова думка, 1978. — 920 с.

11. Справа № 28/67: Firma Molkerey, Recueil des arrets de la C.I.J. (ou de la C.J.C.E.) ou des decisions
du Conseil constitutionnel (France). — 1968. —
P. 228.

12. Юлдашев Р. Т. Страховой бизнес: Словарь-справочник. — М.: Анкил, 2005. — 832 с.

13. Webster’s Third New International Dictionary. — Camb.(Mass.), 1966. — 1134 р.

Автор: Марина Раскалєй