Третій - зайвий, або Лобіювання проти корупції. Хто кого?

Результат калькування законодавства інших країн, де воно, видається, працює ефективно, інколи може бути зовсім протилежний очікуваному. Його тоді називають мавпуванням. Бо в правозастосовній практиці спотворюється сутність розв’язання проблеми. І закон сприймається, наче знущання. Ніби й мета його благородна, а результат – жахливий.
Такі думки напрошуються й щодо вимоги запровадити в Україні з антикорупційною метою інститут лобіювання.

Чи може бути подолано в нас корупцію завдяки тому, що між органами влади та громадськістю виникне зв’язківець-лобіст? Мовляв, він має доносити до влади суспільні проблеми, котрі потребують розв’язання, переконувати тих, від кого залежить прийняття рішень, у їхній нагальності, що саме ті чи інші законодавчі або нормативні акти покладуть край стражданням соціуму загалом або його окремих груп. Щось у цьому є наносне і явно не наше. Якщо навіть згадаємо тексти присяг народних депутатів, президента, урядовців, а також суддів, тексти виборчих програм, або спробуємо донести до можновладців актуальні для громади проблеми, то на думку спаде лише одне: «Как далеки они от народа».

На українському політичному, соціально-економічному і, нічого гріха таїти, морально-етичному ґрунті оте донесення здатне прорости таким мавпячим оскалом, що наша доморощена корумпованість може видатися квіточками порівняно з буйством лобістської діяльності, прикритої винятково суспільним інтересом. Уявляю, як фірми й фірмочки вже омріюють результати свого доступу до можновладних тіл, складаючи перелік своїх благородних дій і прейскурант на них, обраховують дивіденди. Та чи поступляться їм своїм шматком хліба з маслом оті дядечки й тітоньки, а надто спритні юні створіння, що, ні, навіть не з пелюшок, а вже з ринкових памперсів, звикли все переводити у валютний еквівалент? Скільки коштує голосування, перехід із фракції до фракції, чим і як розплачуються, коли йдеться про домовленості або кумівство? Тут третій – зайвий! А згадаймо, як один зі скандально відомих мерів встановив таксу за особистий прийом, фотографування з ним або його автограф? Скажете, жарт? У кожному жарті є й певна правда. Чи не так?

Отож, чи не зведеться вітчизняний інститут лобіювання до того, що хабар вручатиме хабарникові не сам хабародавець, а «цивілізовано» – найнятий ним лобіст? Бо, здається, хоч який виважений, науково обґрунтований, базований на світовому досвіді, а тому найкращий на планеті Земля закон про лобіювання ухвалить законодавець, у нас знайдуться мастаки спотворити його на практиці. А з огляду на те, як складно й неоднозначно здійснюється у нас досудове слідство, судовий процес, гарантій того, що спотворювачів покарають, навіть коли впіймають на гарячому, нема.

Будьмо відверті, потреба в невідкладному створенні й запровадженні законодавства про лобіювання полягає в тому, що приєднання України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції та Додаткового протоколу до неї передбачає наявність відповідних законів. Що ж, узявся за гуж – не кажи, що не дуж. Тож законопроект «Про лобіювання» у нас пропонують назвати «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів». Аргументи на користь перейменування були на кшталт того, що сама громадськість негативно сприймає явище лобіювання. Отже, вже на початку ми вдаємося до підміни назви явища, котре змушені законодавчо легалізувати. Зміна назви певною мірою спотворює суть, притягуючи за вуха громадськість і тоді, коли йдеться про, скажімо, таку безневинну діяльність лобіста, як на прохання клієнта звести його з тим чи іншим посадовцем. До речі, наші політичні й державні діячі систематично користуються послугами лобістів, наприклад, у США. То при чому тут «уплив громадськості»? Тим паче, що навіть один-два контакти з відповідним посадовцем можуть розцінюватися як лобістська діяльність. Виходить, скажеш спікеру «добрий день» та «до побачення» і ти вже – лобіст. Маєш зареєструватися й подати звіт про свою діяльність, результативність, прибуток і податок. Можливо, я утрирую, однак у нас і переслідування за неформалізоване лобіювання найблагороднішої дії здатне перетворитися на практику елементарного зведення рахунків. І хто вже розбиратиметься, що ти сказав спікеру. І що він тобі відповів. Тільки дайте привід! 

Утім, якщо абстрагуватися від «родючості» вітчизняного політичного, соціально-економічного й морально-етичного ґрунту, публічне обговорення проекту закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» (попередня назва – «Про лобіювання») 12 жовтня нинішнього року в Києві переконує: проблеми просування необхідних і корисних для суспільства некорупційних рішень насправді існують не лише в Україні. Однак у країнах розвиненої демократії та громадянського суспільства їх досить успішно розв’язано в законах. У матеріалах «круглого столу» йдеться про те, приміром, що всю історію американського законодавства можна розглядати як історію лобіювання.

Проте відлік його існування все ж таки прийнято вести від ухвалення 1938 року Федерального акта «Про реєстрацію зарубіжних фірм», яким регламентовано порядок здійснення лобіювання на території США на користь іноземних юридичних осіб. А потреба в такому документі постала тоді, коли нацистська Німеччина прагнула запобігти участі США в Другій світовій війні. Причому в 1966, 1989, 1995 і 1998 роках Конгрес Сполучених Штатів удосконалював законодавство з лобіювання, виявляючи під час його застосування лазівки для спритних лобістів і державних службовців-корупціонерів.

– Чи не кожна зміна в законодавстві про лобіювання, – розповів присутнім на «круглому столі» професор Американського університету Вашингтона Джеймс Тербер, – була наслідком великого корупційного скандалу. Так поправки провели правову межу між політичною пропагандою та діяльністю іноземних суб’єктів господарювання в сфері економіки, виокремили як суб’єкта лобіювання президентську адміністрацію, урядові відомства й установи, а також детальніше регламентували систему реєстрації та звітності лобістів і лобістських організацій, котрі захищали іноземні інтереси.

Пан професор відзначив, що обговорюваний законопроект про лобіювання, розроблений в Україні, вирізняється досить вдалим розв’язанням низки серйозних проблем, які можуть спіткати суспільство в ході запровадження практики легального лобіювання.

– Я можу привітати авторів законопроекту, – сказав американський гість. – Однак головне полягає в тому, аби закон, у разі ухвалення його парламентом, виконувався.

Законопроект, нагадаємо, розроблено Міністерством юстиції України відповідно до розпорядження Кабміну від 22 квітня 2009 року «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів». Йому передувало рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2008 року «Про стан протидії корупції в Україні», уведене в дію Указом Президента України від 27 листопада 2008 року. Цим документом було доручено Кабінету Міністрів України невідкладно внести на розгляд Верховної Ради проекти законів (зокрема, проект закону про лобіювання), прийняття яких зумовлено саме приєднанням України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції та Додаткового протоколу до неї.

Законопроект представив директор Департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстиції України Владислав Федоренко, низку ініціатив з доопрацювання згаданого документа, а також організації навчання діяльності лобіювання запропонувала начальник управління у зв’язках з громадськістю секретаріату Кабміну Наталя Дніпренко. Виклавши деякі тенденції розвитку законодавства про лобіювання, доцент кафедри конституційного та міжнародного права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка, активний автор журналу «Віче» Володимир НестеровиЧ акцентував увагу присутніх на тому, що корупційні скандали в різних країнах змушують законодавців не припиняти вдосконалювати законодавство з лобіювання. А в нашій державі, підмітив Володимир Нестерович, потреба в ухваленні відповідного закону загострюється перед президентськими виборами. До речі, наукові розвідки й порівняльний аналіз законодавства різних країн Американського континенту та Європи, здійснені українським вченим, високо оцінив знавець цієї непростої сфери діяльності директор центру з лобіювання вже згадуваний професор Джеймс Тербер. А пропозицію Володимира Нестеровича щодо сертифікації діяльності фірм з лобіювання сприйняв як новелу. Навіть зізнався, що коли повернеться додому, має намір написати статтю про український законопроект, порівнявши його з американським лобінговим законодавством.

Обговорення законопроекту з лобіювання здійснювалося за підтримки Програми сприяння Парламенту в Україні, директор якої Елеонор Валентайн відзначила актуальність цього документа для нашої держави з огляду на велику зацікавленість учасників й інших дискусій, присвячених цій животрепетній темі. Менеджер у зв’язках з органами виконавчої влади Програми сприяння Парламенту Денис БазІлевиЧ, котрий вивчав практичний американський досвід з обговорюваної проблематики, у своєму виступі акцентував увагу авторів законопроекту на потребі розмежування в ньому різновидів представлення інтересів клієнта.

Учасники обговорення кілька разів порушували питання про те, чи передбачена законопроектом можливість для органів місцевого самоврядування вдаватися до послуг лобістів і чи практикують це, приміром, в США. Як розповів Джеймс Тербер, місцеві органи влади можуть зарахувати лобіста до штату, а можуть укласти угоду з лобінговою фірмою. На цю діяльність передбачено й відповідні кошти.

Уявімо, як Запорізька міськрада, або Кременчуцька, наймають лобіста, щоб той, замість мерів, народних депутатів, міністерських чиновників, «вибив» чи, даруйте, пролобіював рядок у держбюджеті на будівництво мостів через Дніпро, бо наявні можуть ось-ось канути в нього... І заплатить міська казна за послуги лобіста відповідні немалі кошти. Сміх крізь сльози.

– Боюся, що, в разі ухвалення закону, кожна моя поява в будь-якій організації супроводжуватиметься запитанням: «А ти зареєструвався лобістом?» – таку сентенцію висловив учасник «круглого столу», відомий політолог і народний депутат кількох попередніх скликань Верховної Ради Ігор Коліушко, виступаючи в обговоренні законопроекту. – Адже як автора і співавтора низки законів і нормативних актів, ініціатора їх розгляду в парламенті, мене також можна буде сприймати як лобіста. Однак жодної спеціальної плати такі службовці, як я, не отримують. І ще одне: що саме зможуть лобіювати лобісти в інституції Президента, якщо предмет лобіювання не повинен стосуватися національної безпеки та оборони? Отже, є чимало запитань...

Утім, на них певною мірою дає відповідь наша неформальна бесіда з паном Джеймсом Тербером. Я запитала його про те, чи вважає він себе лобістом, якщо займався такою діяльністю, то якого питання вона стосувалася, чи пам’ятає, яким був перший його гонорар на цій ниві.

– Я ніколи не був зареєстрованим лобістом. Просто виступав перед Сенатом на підтримку того законодавства, що лобіювалося. Тобто можна вважати таку мою діяльність опосередковано лобістською. І мені за неї ніхто окремо на платив. Я брав участь у реформуванні законодавства про лобіювання в 1994 році. А востаннє – працював з Бараком Обамою над реформою законодавства 2007 року і над тим новим законодавством, яке він ухвалив, коли став президентом США. Також я допомагав укласти Етичний кодекс для членів Конгресу 1996 та 2007 років. Тому я розумію, що, з одного боку, дуже важливо прийняти закон про лобіювання, а з іншого – прийняти етичний кодекс.

На прохання спрогнозувати перспективи щодо цього законодавства в нашій державі пан Джеймс Тербер розповів таке. Коли на зустрічі з представниками п’ятьох українських університетів він попросив підняти руку, якщо хтось з присутніх вважає, що парламент корумпований, постав ліс рук.

– Тому я вважаю, що перспективи реформування нинішнім складом парламенту мінімальні.

У Сполучених Штатах це зайняло 200 років!

– Невже у нас не менше?

– Одна справа – прийняти закон, це може статися перед виборами, а зовсім інша – зробити так, щоб цей закон працював.

Справедливість резюме заокеанського гостя підтверджують і результати проміжного обговорення законопроекту на порталі LOBBYING.IN.UA, а також висловлені його учасниками зауваження та пропозиції.

Здатний відсунути перспективу й такий «залізний» аргумент, як статистика, наведена самим Джеймсом Тербером: нині в США 26 членів Сенату і Палати представників Конгресу США перебувають під розслідуванням за звинуваченнями в корупції.

Утім, сам факт гучних лобістських скандалів є й ознакою очищення.

Отже, що обере Україна?

Автор: Світлана ПИСАРЕНКО