Євроінтеграція та європеїзація: проблеми управління

Проблеми управління політико-адміністративною структурою, котрою є Європейський Союз, розглядаються нами в контексті процесів як євроінтеграції, так і європеїзації. Такий підхід максимально підкреслює складність формування нової управлінської системи та засвідчує наявність структурних перешкод на шляху входження України в європейський простір.

Процеси європеїзації демонструють вплив політики Євросоюзу незалежно від позицій національних держав. Сам термін «європеїзація» в науковій практиці вживається для означення сфери досліджень європейської проблематики, а якщо точніше, то для окреслення впливу ЄС на політичну систему, політичну діяльність і державний устрій країн на національному рівні. Цим поняттям користуються для пояснення процесів вироблення, поширення й інституалізації формальних і неформальних правил та процедур європейської публічної політики, яка спочатку формується на наднаціональному рівні, а потім інтегрується в національні політичні структури. Європеїзація свідчить саме про наявність процесів інституалізації нової системи. У контексті дослідження структурних перешкод у процесах євроінтеграції України європеїзація виокремлюється нами як самостійний процес, у котрому політика ЄС виступає як певна політична модель, що засвідчує ступінь демократизації держави незалежно від перспектив набуття нею членства цієї організації.

Проблема співвідношення політики, на наш погляд, є центральною для функціонування Євросоюзу як політико-адміністративної системи. Традиційно способи підвищення ефективності державного управління лежать у площині політичного управління. Очевидно, й ефективність управління наднаціональним утворенням також лежить у політичній площині, але це вже сфери перетинання державного управління, а також горизонтальних процесів взаємодій між державами. На наш погляд, основна проблема в досягненні ефективності управління полягає в тому, що суб’єкт управління не є однорідним. Він уже не обмежується державною владою й містить також наднаціональні та недержавні структури. «Біла книга з питань державного управління в Європі», прийнята Єврокомісією 25 липня 2001 року, регламентує принципи взаємодії (відкритість, участь, підзвітність, ефективність і координованість) і майбутні заходи, засновані на цих принципах.

Звісно, декларування принципів іще не забезпечує ефективності самого управління. За такої ситуації варто зауважити: чим більша кількість суб’єктів бере участь в управлінні, тим чіткішими мають бути механізми визначення повноважень і процедур, необхідних для скоординованого управління множинного об’єкта множинним суб’єктом. Євросоюз є політико-адміністративною структурою, у якій формуються процедурні норми, що забезпечують координоване управління. Як приклад можна навести процеси європеїзації всередині ЄС. Вони передбачають наявність певного зазору між політикою Євросоюзу та її суб’єктів. Якщо держава не має норм, які відповідають установленому європейському стандарту чи вони значно нижчі за нього, то до неї буде застосований відповідний тиск.

Проблеми координації управління політико-адміністративною системою зумовлені конфліктом національних систем управління. Так, наприклад, одні з них є державами федерального типу, інші – унітарного, в одних розвинені процедури реалізації безпосередньої демократії, в інших – представницької. Однак, знову ж таки, запровадження норм європейської політики, таких, як, наприклад, реалізація принципів: деконцентрації владних повноважень від національних органів влади до територіальних; деволюції (передача від держави виборним органам місцевої влади частини повноважень і ресурсної бази, що забезпечує автономність у прийнятті рішень); субсидіарності (пріоритет, за інших рівних умов, прав меншої, нижчої за ієрархією рівнів спільноти порівняно з більшою, вищою), дає змогу мінімалізувати конфліктність системи управління. Норми стають іманентними компонентами процесу європеїзації, спрямованими як на деяке вирівнювання внутрішньополітичних процесів усередині національних утворень, так і на їхнє узгодження з наднаціональними політичними процесами. Практика інтерактивних публічних політик, що засвідчує використання різних моделей співробітництва, дає можливість доповнювати наявні демократичні механізми новими формами зв’язків із суспільством. Вони спрямовані на посилення впливу громадян на політичні процеси.

Інтерактивний процес спрямований на забезпечення розв’язання суспільно значущих проблем конкретної сфери політики (соціальної, гуманітарної, транспортної, екологічної тощо) через реалізацію конкретних проектів. За своєю структурою він є найскладнішим. Коло суб’єктів такого процесу набагато більше, аніж те, яке безпосередньо зацікавлене в розв’язанні конкретної проблеми. Тому основні проблеми в організаційній структурі процесу полягають у розподілі ролей його суб’єктів і виробленні загальної процедури взаємодії. Варто зауважити: процедура такого процесу кардинально відрізняється від традиційних демократичних процедур, наприклад, громадських слухань, і дає змогу прийняти об’єктивні, а отже, й ефективні рішення.

Інша модель, що реалізується через європеїзацію, представлена процесами мережевих взаємодій – формуванням співробітництва урядових структур, бізнес-структур та некомерційних об’єднань національного й наднаціонального рівнів через перерозподіл традиційних функцій уряду з метою надання якісніших послуг громадськості. Особливі цілі та завдання організації такого процесу надають йому специфічного характеру. Політичний характер в управлінні таким процесом порівняно з інтерактивним є найменш вираженим і водночас найскладнішим. Процесу мережевої взаємодії притаманні такі особливості: потреба у формуванні нової інституційної системи, яка відображала б деконцентрацію та децентралізацію влади, що розподіляється від національного, субнаціонального (регіонального, місцевого) до численних груп приватного сектору економіки, некомерційних об’єднань, громадянського суспільства та безпосередньо до громадян; інтерактивність – розподіл влади між усіма учасниками діалогу.

Різні види процесу публічної політики зумовлюють різні процедури вироблення та прийняття рішень. За інтерактивного процесу та процесу мережевої взаємодії формується складна природа процедури прийняття рішень, унаслідок чого постає потреба розв’язання таких проблем, як: влади і контролю; відповідальності; узгодження спільних цілей співробітництва з локальними інтересами суб’єктів, побудова довіри між учасниками.

Європеїзація стає процесом, що відкриває нові можливості для реалізації моделей європейських публічних політик і накладає обмеження щодо реалізації національних політик. Відповідно через такі механізми досягається ступінь ефективності управління політико-адміністративною системою.

Нині в Євросоюзі відбуваються процеси формування нових політичних інститутів, що дають змогу визначити як «гравців», так і самі «правила гри», за якими приймаються політичні рішення. Тож важливо усвідомлювати зв’язок між інституалізацією та результатами політики. Нинішня політико-адміністративна система ЄС достатньо вразлива стосовно внутрішніх загроз. Ступінь гостроти зовнішніх ризиків може зумовлювати досить цікаві для науковців процеси, коли система змушена здійснювати «інтервенцію», відкриватися та поглинати об’єкт ризику з метою його нейтралізації або забезпечення контролю над ним.

Щодо вітчизняних реалій євроінтеграції, то, на наш погляд, Україна, як і будь-яка держава, що прагне бути членом Євросоюзу, нині розглядається як сторонній елемент, здатний спровокувати ризики хиткому внутрішньому балансу достатньо перевантаженої європейської політико-адміністративної системи. ЄС потребує нової стратегії безпеки. Адже, з одного боку, Європа стомилася від України, розчарувалася в ній. З другого – цілком зрозуміло, що це не ті категорії, які реально пояснювали б відносини Євросоюзу та України. У світовій міжнародній практиці ХХІ сторіччя застосовується механізм поєднання стимулів, вимог і можливості використання м’яких санкцій. Типовим стимулом є передовсім фінансова підтримка реформ. Стимули спрямовані насамперед на зміцнення державно-правових реформ і контрольних органів, професіоналізацію управління та підготовку економічних і соціально-політичних реформ. А от відмова надавати фінансову допомогу – це вже м’яка санкція. На наш погляд, сигналом того, що ЄС має досить сторонню позицію щодо України, є не лише останні заяви Єврокомісара із зовнішніх зносин та політики сусідства Беніти Ферреро-Вальднер про необхідність активізації інтеграції нашої держави в східному напрямі, а й те, що для української сторони послаблюються політичні умови надання фінансової підтримки за одночасного посилення умов економічних. Така ситуація підтверджує: в політичному плані інтерес до України виникає лише як до потенційного джерела ризиків зовнішнього оточення.

Вітчизняні ж стратегії розвитку та модернізації, на наш погляд, мають бути спрямовані не так на євроінтеграцію (як процес входження в європейський політико-адміністративний простір), як на підтримку внутрішньої безпеки через процеси європеїзації, що є не просто взірцями моделей європейських публічних політик, а й невідворотними для України внаслідок поширення глобалізації.

Автор: Світлана СИТНИК