Гарантії прав представницьких органів місцевого самоврядування в Україні

Питання гарантування прав місцевого самоврядування
в Україні у науковій літературі порушували не раз. Їх вивчали Ю. Тодика, М. Корнієнко, В. Кравченко, М. Пітцик, Т. Смірнова та ін. Комплексно досліджував гарантії місцевого самоврядування І. Щебетун.
Згадані автори передусім ведуть мову про сукупність гарантій місцевого самоврядування загалом як політико-правове явище. Поза увагою залишилися питання гарантування діяльності представницьких органів. Проте ці важливі складові системи органів місцевого самоврядування є специфічними і відповідно потребують власного кола гарантій.

Аналіз гарантій прав представницьких органів варто розпочати із загального розуміння, що ж таке гарантії місцевого самоврядування і якою є їхня система. Найчастіше під гарантіями місцевого самоврядування розуміють «економічні, політичні, правові умови й засоби повної й ефективної реалізації територіальними громадами, органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування» [1]. М. Корнієнко сформулював поняття гарантій місцевого самоврядування як «комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами й органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування» [4].

Російські вчені О. Кутафін та В. Фадєєв визначають гарантії місцевого самоврядування як сукупність умов і засобів, що забезпечують реалізацію та захист прав місцевого самоврядування [6]. Незважаючи на певну узагальненість такого визначення, воно в цілому відтворює суть і призначення гарантій.

Варто також указати на недоцільність ототожнення понять «права місцевого самоврядування» та «гарантії місцевого самоврядування». Оскільки права – це можливість діяти у певний спосіб, а гарантії – сукупність умов, що забезпечують здійснення цієї можливості. У разі відсутності гарантій така можливість може бути і не реалізована. Скажімо, представницький орган місцевого самоврядування наділений правом приймати рішення про проведення місцевого референдуму (п. 18 ч. 1 ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні») [9], проте відсутність належних нормативно-правових гарантій (недосконалий закон про референдуми), матеріально-фінансових ресурсів і навіть необхідних ідеологічних гарантій (надто низький авторитет референдумів як форми безпосередньої демократії) зводить це право нанівець. Як наслідок, практика проведення місцевих референдумів в Україні вкрай незначна.

Здійснюючи певну проекцію поняття гарантій місцевого самоврядування на такий його елемент, як представницькі органи, варто визначити, що гарантії прав представницьких органів місцевого самоврядування – це умови, засоби та механізми, які необхідні для безперешкодної й ефективної реалізації повноважень представницьких органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення.

Щодо визначення переліку, видів гарантій думки науковців істотно розходяться. Так, найпоширенішою й традиційною є класифікація гарантій як загальних і спеціально-юридичних [5]. До загальних відносять економічні, політичні, духовні (ідеологічні, виховні) [6, 8]. Щодо виокремлення спеціально-юридичних гарантій більшість учених вважають, що їх слід розуміти як правові засоби забезпечення організації та функціонування місцевого самоврядування.

Заслуговує на увагу й класифікація, за якою до загальних гарантій належать: міжнародно-правові, конституційні, політичні, економічні та духовні. А, відповідно, до спеціально-юридичних – організаційні, процесуальні, матеріально-правові [12]. Ця класифікація має право на існування, проте в ній пропущений такий аспект, як можливість локальної нормотворчості.

Варто, на нашу думку, виокремлювати такий критерій поділу, як рівень нормативно-правового закріплення гарантій. За цим критерієм отримуємо міжнародно-правові, конституційні, законодавчі та локальні гарантії. Крім того, необхідно вести мову не про найуживанішу двоскладову систему гарантій – загальні та спеціально-юридичні, а про триелементну їх будову: загальні, нормативно-правові й організаційно-правові.

Відповідно, загальні гарантії охоплюють усі об’єктивні та суб’єктивні соціально-економічні, політичні, ідеологічні умови, в яких функціонують представницькі органи місцевого самоврядування. Нормативно-правові містять сукупність нормативно-правових актів різної юридичної сили, що регламентують організацію й діяльність представницьких органів місцевого самоврядування. Організаційно-правовими гарантіями є конкретні засоби, за допомогою яких здійснюється належна й ефективна діяльність представницьких органів місцевих самоврядних громад.

Важливе значення мають політичні гарантії. Слід зауважити, що більшість політичних гарантій пов’язана з конституційно-правовими нормами. Це й право громадян вільно обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування, й можливість застосування різних форм безпосередньої демократії на рівні місцевого самоврядування, зокрема проведення місцевих референдумів тощо.

Надзвичайно важливими для діяльності представницьких органів є економічні гарантії, які загалом можна розуміти як економічну систему суспільства, в основу котрої покладено принципи свободи економічної діяльності, рівності усіх форм власності, зокрема й комунальної [2]. Економічні гарантії мають бути достатніми для реалізації тих функцій і повноважень, які законодавство закріплює за місцевими радами.

Оскільки саме ради затверджують місцеві бюджети й, отже, визначають власну матеріально-фінансову базу діяльності, то, здавалося б, проблеми не мають поставати. Водночас система формування бюджетів з верху до низу, відсутність чіткого нормативного регулювання інституту комунальної власності ставлять під сумнів матеріально-фінансові гарантії діяльності представницьких органів. Під час схвалення відповідного бюджету ради обмежені насамперед можливостями власної громади. Адже в більшості населених пунктів фактично немає за рахунок чого наповнити місцевий бюджет, особливо коли йдеться про невеликі громади. По-друге, практика формування державного бюджету – акумулювання більшості коштів. А місцеві бюджети формуються за залишковим принципом. Це створює пряму залежність громад від коштів, які можуть бути перераховані у вигляді субвенцій, дотацій з бюджету вищого рівня.

Тому складовою частиною загальних економічних гарантій слід вважати саме гарантію фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.

Виправданим є виокремлення такого виду загальних гарантій, як духовні (ідеологічні, виховні), котрі дослідники тлумачать по-різному. Так, І. Щебетун визначає їх як систему визнаних державою духовних цінностей, культурних, національних, місцевих традицій і звичаїв, спрямованих на формування та розвиток місцевого самоврядування [12]. Ю. Делія виокремлює ідеологічні (виховні) гарантії [2].

На нашу думку, ідеологічними (духовними) гарантіями мають бути загальний рівень суспільної свідомості, формування стійкого усвідомлення людьми необхідності та призначення представницьких органів місцевого самоврядування, їх значення у вирішенні місцевих питань.

Другу групу становлять нормативно-правові гарантії, котрі, як уже зазначалося, включають акти чотирьох рівнів – міжнародно-правові, конституційні, законодавчі та локальні.

Міжнародно-правові гарантії для України мають неабияке значення. Так, у Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи № 190 від 26 вересня 1995 щодо вступу України в цю організацію процес вступу передбачав виконання 13 обов’язків і 10 зобов’язань, важливе місце серед яких водночас із реформуванням правової системи належить реформуванню системи місцевого самоврядування [10]. На визначення ролі представницьких органів у системі місцевого самоврядування впливає Європейська хартія місцевого самоврядування, яка містить міжнародно-правові стандарти його розвитку. Її положення закріплюють гарантію здійснення місцевого самоврядування такими суб’єктами, як ради. Деякі гарантії діяльності представницьких органів закріплені й в інших міжнародно-правових документах: Європейській хартії урбанізму (закріплює засади саме міського самоврядування), Європейській хартії регіонального самоврядування (гарантує створення відповідних самоврядних органів і на рівнях, які є вищими, ніж населені пункти) [7] тощо.

Діяльність представницьких органів місцевого самоврядування в Україні базується на конституційних гарантіях. Ч. 3 ст. 140 Конституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Ч. 4 ст. 140 визначає наявність таких органів, як районні та обласні ради. Решта статей розділу ХІ Конституції так чи інакше стосуються статусу представницьких органів.

До системи законодавчих гарантій, які забезпечують належне функціонування представницьких органів, варто віднести базовий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», а також закони «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та «Про статус депутатів місцевих рад».

Щодо реалізації окремих повноважень представницькими органами місцевого самоврядування, то нині в Україні діє близько 500 законів та понад 300 підзаконних нормативно-правових актів, в яких згадуються органи місцевого самоврядування чи територіальні громади як суб’єкти реалізації певних повноважень [5]. Безперечно, таке розпорошення не на користь ефективній реалізації повноважень представницькими органами. Не випадково лунають пропозиції про необхідність відповідної кодифікації. Але доводиться констатувати, що зробити це навряд чи вдасться, оскільки йдеться про дуже різні сфери – повноваження щодо землевпорядкування, соціального захисту населення, охорони здоров’я, забезпечення охорони навколишнього природного середовища тощо. Вбачається, що й потреби такої немає. Деякі науковці навіть висувають пропозиції про прийняття закону «Про статус місцевих рад». Проте не бачимо в цьому нагальної потреби. Ліпшим варіантом стало б унесення відповідних змін до базового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». А те, що стосується організаційних аспектів діяльності представницьких органів, у разі відсутності належного нормативного забезпечення врегулювати на рівні локальної нормотворчості.

Існування локальної нормотворчості визнають і підтримують багато науковців. Локальні нормативні акти можна розглядати як такі, що приймаються для реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, і такі, що забезпечують діяльність цих органів, тобто є своєрідними гарантіями їх діяльності. Серед локальних актів надзвичайно важливе значення мають статут територіальної громади, регламент відповідної ради, положення про постійні комісії відповідної ради й інші документи.

Прийняття статутів територіальних громад в Україні ще не досить поширене. Безперечно, питання функціонування місцевої ради у статуті можна врегулювати достатньо обмежено, хоча б тому, що, як правило, такі положення дублюють законодавчі норми. Як наслідок, у статутах переважно регулюють проблеми реалізації форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Водночас можуть бути наведені й приклади конкретизації повноважень місцевих рад. Так, у ст. 11 статуту територіальної громади міста Хмельницького зазначається: «Міська рада може засновувати відзнаки, якими нагороджуються жителі міста, інші громадяни України, іноземні особи й особи без громадянства, що мають видатні заслуги перед містом та зробили значний внесок у соціально-економічний і культурний розвиток міста» [11].

Важливе значення для гарантування діяльності представницьких органів місцевого самоврядування мають організаційно-правові гарантії, тобто механізм, що забезпечує порядок реалізації повноважень представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

До організаційно-правових гарантій діяльності представницьких органів місцевого самоврядування варто віднести: організаційну самостійність місцевих рад; незалежність представницьких органів місцевого самоврядування у здійсненні своїх повноважень; обов’язковість актів представницьких органів місцевого самоврядування; захист прав представницьких органів місцевого самоврядування.

Гарантії організаційної самостійності означають, що представницькі органи не входять до системи органів державної влади та не утворюють власної вертикалі. Крім того, відповідні представницькі органи самостійно формують власні виконавчі органи, визначають їхню структуру. Оскільки виконкоми є виконавчими органами місцевих рад і входять до системи місцевого самоврядування, їхню структуру, загальну чисельність і видатки самостійно визначає відповідна рада (ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Від організаційної самостійності потрібно відмежовувати гарантію незалежності представницьких органів здійснювати повноваження, неприпустимість втручання посадових осіб і органів виконавчої влади в законну діяльність місцевих рад та неможливість перебирання на себе повноважень цих рад, окрім випадків виконання делегованих повноважень. Для самостійного вирішення місцевих питань і виконання визначених завдань представницькі органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією.

Гарантії обов’язковості актів представницьких органів місцевого самоврядування полягають у тому, що ці акти є обов’язковими для виконання всіма територіальними органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами й організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території (ч. 1 ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб можуть бути скасовані тільки органами й посадовими особами, що їх прийняли, або визнані недійсними за рішенням суду. Невиконання або неналежне виконання рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування тягне за собою відповідальність за законом.

Найважливішою гарантією діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є їх захист, зокрема й у судовому порядку. Ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування гласить: «Органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених конституцією й законодавством країни принципів місцевого самоврядування» [3].

Тож в Україні судові органи можуть розглядати позови про визнання недійсними актів, що порушують права місцевого самоврядування, органів державної влади й державних посадових осіб; інших органів місцевого самоврядування й посадових осіб місцевого самоврядування; підприємств, установ і організацій; громадських організацій. Розгляд таких справ покладений на адміністративні суди, однак, на жаль, їх система остаточно не сформована. Представницькі органи місцевого самоврядування можуть виступати стороною й у цивільних та господарських спорах. Процедуру звернення до суду в усіх цих випадках установлюють процесуальні кодекси.

Отже, під гарантіями прав представницьких органів місцевого самоврядування слід розуміти сукупність умов, засобів та механізмів, необхідних для безперешкодної та ефективної реалізації їхніх повноважень у вирішенні питань місцевого значення. У цю своєрідну систему входять загальні, нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. Визначальною, на нашу думку, слід вважати гарантію фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування та створення реального механізму наповнення місцевих бюджетів, оскільки за відсутності відповідних матеріально-фінансових ресурсів неможливо виконувати передбачені законом повноваження.

Лише за умови належного гарантування прав представницьких органів вони здатні виконувати завдання та функції, покладені на місцеве самоврядування.

Джерела

1. Біленчук П. Д, Кравченко В. І., Підмогильний В. М. Місцеве самоврядування в Україні. – К.: Атіка. – 2000. – 304 с.

2. Делія Ю. В. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. – Донецьк: НД та РВВ ДЮІ МВС, 2004. – 277 с.

3. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 р., ратифікована Законом України від 15.07.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 38. – Ст. 249.

4. Корнієнко М. І. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування // Муніципальне право України / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 85–114.

5. Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2003. – 672 с.

6. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. – М.: Юристъ, 1997. – 428 с.

7. Орзіх М. П., Баймуратов М. О. Міжнародні неурядові організації // Місцеве та регіональне самоврядування України. – 1994. – Вип. 1–2(6–7). –
С. 78–80.

8. Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособ. – М., 1997. – 485 с.

9. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. (із зм. і доп.) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

10. Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до Ради Європи // Політика і час. – 1995. – № 12. – С. 81–83.

11. Статут територіальної громади міста Хмельницького // www.khmelnytsky.com/city.

12. Щебетун І. Організаційно-правові гарантії в системі гарантій місцевого самоврядування // Правничий часопис Донецьк. ун-ту. – 2001. – № 1(6). –
С. 23–26.

Автор: Олександра Бохонок