Атестація в органах прокуратури: організаційно-правовий і психологічний аспекти

Не потрібно забувати, що Закон «Про державну службу» є загальною нормою права, а Закон «Про прокуратуру» — спеціальною. Служба в органах прокуратури є одним із видів державної служби [6, с. 27].

Наказом Генерального прокурора № 2958ц від 12.09.2005 року затверджене Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури [9]. Згідно з ним атестація — це управлінська кадрова процедура, спрямована на оцінку кваліфікації прокурорів і слідчих, а також працівників Національної академії прокуратури України, яким присвоєно класні чини, з метою: визначення відповідності працівників прокуратури та навчальних закладів займаним посадам; формування резерву кадрів для висунення на значні вищі посади; удосконалення професійної майстерності; визначення напрямів підвищення кваліфікації, професійної підготовки й перепідготовки; внесення та обґрунтування пропозицій щодо призначення та переміщення кадрів. М. Якимчук називає атестацію працівників прокуратури головним критерієм оцінки кадрів [14, с. 352].

Відзначмо, що в контексті реформування прокуратури відповідно до європейських стандартів (п. 5-а Рекомендації R (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства від 6 жовтня 2000 року [12]) держави мають уживати заходів для того, щоб призначення, просування по службі й зміна прокурорів здійснювалися за точними процедурами, які виключають будь-яку дискримінацію. Чинний порядок проведення атестації і, зокрема, її правові наслідки не можуть забезпечити незалежність прокурора. Саме у площині вдалого співвідношення принципів централізації, єдиноначальності, передбачених ст. 6 Закону «Про прокуратуру», із прямо не визначеним у законодавстві, але таким, що обговорюється в наукових колах, принципом внутрішньої незалежності прокурора всередині самої прокурорської системи [11, с. 57] знаходиться проблема порядку проведення атестації та неімперативності рішення атестаційної комісії.

Генеральний прокурор і прокурори обласного рівня здійснюють повний контроль за атестацією. Так, для організації та проведення атестації в органах прокуратури утворюються атестаційні комісії, кількісний і персональний склад яких затверджується керівниками відповідних органів прокуратури. У Генеральній прокуратурі утворюється Вища атестаційна комісія, склад якої затверджується наказом Генерального прокурора. Вища атестаційна комісія проводить атестацію прокурорсько-слідчих працівників Генеральної прокуратури, прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокурорів регіонів і Військово-Морських Сил, їхніх заступників, ректора, проректорів, директорів інститутів Академії прокуратури України. Прокурорами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військовими прокурорами регіонів і Військово-Морських Сил, ректором академії утворюються атестаційні комісії, які проводять атестації прокурорсько-слідчих працівників, за винятком тих, кого атестує Вища атестаційна комісія.

Членами таких комісій є оперативні працівники Генеральної, обласної або прирівняної до неї прокуратур (хоча це прямо в положенні не передбачено), котрі, як призначені на посади прокурором відповідного рівня, повністю від нього залежні й можуть бути ним-таки звільнені з посади (повноваження щодо призначення й звільнення з посад визначені ст. 15 і 16 Закону «Про прокуратуру»). Не врегульовано й порядок призначення членів атестаційних комісій. Це, мабуть, прояв принципу єдиноначальності, коли Генеральний прокурор, прокурор області чи прирівняний до нього прокурор керує прокурорами нижчого рівня й виконує на власний розсуд покладені на нього обов'язки у визначених нормативним регулюванням межах. А організація роботи з кадрами (як один із аспектів атестації) згідно з наказом Генерального прокурора України № 2гн від 20 січня 2006 року «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» вважається одним із їхніх основних службових обов'язків [5].

Цим наказом встановлюється обов'язок керівників органів прокуратури, голів атестаційних комісій і кадрових підрозділів усіх рівнів проводити атестування прокурорських кадрів на високому організаційному та правовому рівні, на засадах колегіальності, гласності, принциповості, об'єктивності та неупередженості в оцінці ділових, особистісних і морально-психологічних якостей працівників та їхнього кваліфікаційного рівня.

Але чи можна зреалізувати таке завдання, коли кожен член комісії атестує свого колегу, котрий працює або в його колективі, або в прокуратурі нижчого, підпорядкованого рівня, й з яким вони часто перетинаються в роботі? Тут на перший план висуваються особистісні взаємини прокурорських працівників (психологічна сумісність), що іноді будуються на заздрощах, кар'єризмі, невиправданій принциповості, лицемірстві. Тому така атестація часто спрямована не на визначення професійності працівника, а на розгляд його особистісних якостей, що, на наш погляд, має бути вторинним у сприйнятті прокурорського працівника. Адже оцінюються його відповідність посаді та компетенція, а не вміння дружити чи подобатися керівництву. Об'єктивно оцінити морально-психологічні якості комісія не в змозі, адже для цього потрібні спеціальні знання. Таке дослідження має проводити фахівець-психолог Генеральної прокуратури. Відтак і до складу комісії з атестації доречно було б включати психолога.

Оцінювання особистісних якостей, хоча і є другорядним, обов'язково має відбуватися під час атестації. Адже згідно з ч. 1 ст. 46 Закону «Про прокуратуру» прокурорами й слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові й моральні якості. Звідси випливає, що під час атестації мають перевіряти не лише ділові, а й моральні якості.

Іще одним проявом контролю Генерального прокурора, прокурорів обласного рівня та прирівняних до них прокурорів над атестацією є порядок підготовки атестаційних документів: біографічної довідки та характеристики ділових і особистісних якостей, що їх готують одні підпорядковані працівники на інших підпорядкованих, як правило, в апараті однієї прокуратури чи в академії. Наприклад, абзаци 6, 10, 13 пункту 2 Розділу III Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України визначають, що атестаційні документи на своїх заступників, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів, прокурорів-криміналістів, слідчих і старших слідчих в особливо важливих справах готують начальники управлінь і відділів Генеральної прокуратури; на прокурорів міст, районів, міжрайонних прокурорів, військових прокурорів гарнізонів і прирівняних до них — керівники кадрових підрозділів прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокуратур регіонів і Військово-Морських Сил; а на проректорів академії та директорів інститутів — ректор Академії прокуратури України, завідувачі кафедр, секторів і начальників відділів — проректори академії, підлеглих працівників професорсько-викладацького складу — завідувачі кафедр і начальники відділів. Не виключено також, що особа, яка готує атестаційні документи, входитиме до складу атестаційної комісії. Поготів, як свідчить практика, до складу таких комісій входять вищі за статусом посадові особи, котрі зазвичай і уповноважені готувати атестаційні документи.

В атестаційних документах зазначаються підстави проведення атестації, основні біографічні дані працівника, нагороди та заохочення, дисциплінарні стягнення (потрібно не забувати, що, окрім здійснення повного контролю над атестацією працівників прокуратури, прокурори відповідного рівня на власний розсуд накладають дисциплінарні стягнення, й право оскаржити дисциплінарне стягнення у Вищу раду юстиції не є достатньою гарантією за відсутності законодавчо визначених підстав накладення таких стягнень).

Вища атестаційна комісія Генеральної прокуратури й атестаційні комісії обласних і прирівняних до них прокуратур приймають рішення більшістю голосів від кількості присутніх шляхом відкритого або таємного голосування. У разі однакової кількості голосів членів комісії приймається рішення на користь працівника.

Комісія на підставі оцінки професійної підготовленості, особистісних якостей і результатів службової діяльності працівника приймає рішення про його відповідність чи невідповідність займаній посаді або про неповну службову відповідність із умовою повторної атестації через шість місяців чи рік. Тут вбачається можливість особи проходити таке повторне атестування безліч разів, при цьому залишаючись на попередній посаді.

Атестаційна комісія також може дати рекомендації про заохочення, встановлення надбавок до посадових окладів, присвоєння класного чину, призначення на вищу посаду чи зарахування в резерв, вивчення та поширення позитивного досвіду роботи, направлення на стажування чи навчання з метою підвищення кваліфікації, пониження у класному чині.

У разі прийняття рішення про невідповідність займаній посаді комісія рекомендує відповідному керівникові перевести цього працівника за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.

Працівникові, якому зроблено зауваження під час атестації, голова комісії може визначити термін, по закінченні якого на засіданні комісії працівник має прозвітувати про усунення зазначених недоліків.

У рекомендаційному, необов'язковому характері рішень атестаційних комісій і полягає ще одна проблема.

Керівник прокуратури відповідного рівня приймає рішення за наданими атестаційною комісією документами протягом 10 днів. У разі незгоди з висновком атестаційної комісії він доручає перевірку об'єктивності службової характеристики та може призначити повторну атестацію. І така повторна атестація може проводитися до отримання потрібного комусь висновку (хоча ймовірність винесення членами комісії рішення без погодження його зі своїм безпосереднім керівником дуже мала (не забуваймо про порядок призначення членів атестаційної комісії). Керівник може дати негласну команду про «заатестування» працівника з особистих міркувань.

Рішення комісії упродовж 10 днів після ознайомлення з ним атестованого працівника може бути оскаржено керівнику прокуратури вищого рівня, який за наявності підстав може доручити, відповідно до своєї компетенції, проведення повторної атестації комісією, рішення якої оскаржується, або атестаційною комісією прокуратури вищого рівня з попередньою перевіркою роботи працівника. Тут основний акцент зробімо на можливості, а не обов'язку керівника прокуратури вищого рівня якось відреагувати на оскарження, а також на ймовірності проведення повторної атестації тією ж комісією, рішення якої оскаржується.

Пункт 9 розділу IV Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України визначає, що рішення керівника, прийняті за результатами атестації, можуть бути оскаржені до суду. Але для прийняття судом об'єктивного рішення потрібно удосконалити механізм надання матеріалів атестації до судової справи, адже всі матеріали про заохочення, нагороди, дисциплінарні стягнення можуть мати упереджений характер.

Працівник, якого комісією визнано таким, що не відповідає займаній посаді, у термін не пізніш як два місяці після ознайомлення з рішенням може бути переведений за його згодою на іншу посаду. У разі відсутності такої згоди трудовий договір із ним розривається на підставі п. 2 ст. 40 КЗпП. Ця норма, на нашу думку, не є імперативною. Нею чітко не встановлено, коли керівник прокуратури відповідного рівня з власної волі може не перевести працівника на іншу посаду, а коли призначити повторну атестацію. А також не визначено можливості звільнення працівника, котрий не відповідає не тільки займаній посаді, а й тій, на яку його, за його ж згодою, треба перевести.

Виходить, що жодних правових наслідків атестації може й не бути. У Законі «Про прокуратуру», наказах Генерального прокурора, Положенні про класні чини працівників прокуратури України [8], Дисциплінарному статуті прокуратури України [1] не відображено негативний чи позитивний висновок атестаційної комісії як підставу заохочення, стягнення, встановлення надбавок до посадових окладів, зняття наявних надбавок, присвоєння класного чину, призначення на вищу посаду чи зарахування в резерв, направлення на стажування чи навчання з метою підвищення кваліфікації, пониження у класному чині.

Для прикладу, в певний період існування радянської прокуратури до складу атестаційних комісій входили також представники партійної, профспілкової та комсомольської організацій [4, с. 92]. Нині згідно з абзацом 4 пункту 4 Положення про проведення атестації державних службовців до роботи атестаційної комісії керівник може залучати незалежних експертів [10]. Ліквідувавши залежність прокуратури від впливу громадських організацій, водночас створили закриту структуру. Зміни до нормативних актів, які стосувалися порядку проведення атестації, що внесені після здобуття Україною незалежності, не розв'язали проблеми об'єктивності проведення атестації.

Як зазначають Ю. Полянський і В. Долежан, «принцип підпорядкування нижчестоящих прокурорів вищестоящим покладений в основу централізації прокурорської системи, і будь-які спроби відмовитися від нього можуть призвести до розбалансованості цієї системи, відсутності в ній єдиних підходів до розуміння і застосування законів» [11, с. 62].

Постає запитання: як зберегти незалежність прокуратури як централізованої системи й забезпечити гарантії перебування на прокурорських і слідчих посадах осіб із необхідними діловими й моральними якостями?

На думку В. Остапчука, до складу створених на принципово нових засадах кваліфікаційно-атестаційних комісій мають входити ветерани органів прокуратури, викладачі вищих юридичних навчальних закладів та ін. [7, с. 62].

Ми ж пропонуємо: по-перше, до складу атестаційних комісій однієї області включати представників прокуратури іншої області або проводити атестацію працівників однієї області в іншій. А до складу Вищої атестаційної комісії включати працівників прокуратур обласного рівня. Персональний склад має затверджувати прокурор іншої області, а склад Вищої атестаційної комісії — колегія заступників. Порядок підготовки атестаційних документів можна залишити нинішній. По-друге, передбачити в Законі «Про прокуратуру» обов'язкові як позитивні, так і негативні правові наслідки атестації.

Вважаємо, потрібно вдосконалити атестаційні процедури й у навчальному закладі органів прокуратури — Національній академії прокуратури України. А саме: затверджувати персональний склад атестаційної комісії мають спільно ректор академії та Генеральний прокурор (чи його перший заступник — куратор академії); обов'язково включати до складу атестаційної комісії представників Генеральної прокуратури та Міністерства освіти і науки (чи фахівців-учених провідних вищих навчальних закладів); включати до складу атестаційної комісії також фахівця-психолога; надати атестованому працівнику можливість висловитися після рішення комісії та нагадати йому про право оскарження такого рішення протягом певного часу (до Генеральної прокуратури, Міністерства освіти і науки, суду); протягом двох днів після атестації ознайомити працівника з протоколом і рішенням атестаційної комісії, надати йому можливість отримати копії рішення комісії та за потреби відкопіювати протокол засідання атестаційної комісії, інші матеріали атестації.

Об'єктивність атестації в Національній академії прокуратури України дасть змогу забезпечити ефективний безперервний процес формування прокурорських кадрів завдяки високому професійному рівню науково-педагогічного складу, адже, як зазначає Г. Середа, «академія була й залишається єдиним вищим навчальним закладом у системі органів прокуратури держави…, який зосереджує напрями підготовки, підвищення кваліфікації кадрів і науково-дослідницьку діяльність» [13, с. 5].

Вважаємо, наслідки атестації (навіть позачергової негативної) не можуть впливати на присвоєння чергового класного чину, якщо подання про його присвоєння подане раніше, ніж призначено день атестації. Також це стосується присвоєння вченого звання та будь-яких інших нагород.

Джерела

1. Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений Постановою Верховної Ради від 06.11.1991 р. // zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

2. Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. зі змінами та доповненнями // zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

3. Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р. зі змінами та доповненнями // zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

4. Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А. М. Рекункова — М.: Юрид. лит., 1984 — 224 с.

5. Наказ Генерального прокурора України № 2гн від 20 січня 2006 року «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» // lg.lica.com.ua/component/lica/?p=0&base=1&menu=419277&u=1&type=1&view=text

6. Остапчук В. Правовий статус прокурора: сутність і проблеми удосконалення // Вісник Академії прокуратури України. — 2007. — № 1. — С. 25—29.

7. Остапчук В. Щодо змісту професіоналізму прокурора // Вісник прокуратури. — 2007. — № 3 (69). — С. 57 — 62.

8. Положення про класні чини працівників органів прокуратури України, затверджене Постановою Верховної Ради від 06.11.1991 р. // zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

9. Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України, затверджене наказом Генерального прокурора України № 2958ц від 12.09.2005 р. // lawua.info/jurdata/dir168/dk168640.htm

10. Положення про проведення атестації державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. № 1922 // zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

11. Полянський Ю., Долежан В. Посилення гарантій незалежності органів прокуратури та прокурорів // Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (2 —3 жовтня 2006 р.) — К.: Академія прокуратури України, 2006. — С. 57—62.

12. Рекомендація R (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам від 6 жовтня 2000 року // www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/prosecutors-part-in-the-system-of-criminal-trials/index.html

13. Середа Г. Підготовка кадрів для органів прокуратури: сьогодення та перспективи розвитку // Вісник Академії прокуратури України. — 2007. — № 3. — С. 5—10.

14. Якимчук М. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і практика: Моногр — К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — 440 с.

Автор: Ігор ОЗЕРСЬКИЙ