Охорона громадського порядку – справа всієї громади

Процес державотворення в Україні на сучасному етапі здійснюється на засадах побудови правового, суверенного, демократичного суспільства, в якому домінують загальнолюдські цінності. Основний Закон держави визначив людину, її життя й здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3).

У результаті реформування суспільних орієнтирів, як зазначає професор В. Авер’янов, змінилася і діяльність держави. В основі державної політики мають бути людина, її інтереси. Отже, необхідно сформувати людино-центристську ідеологію державної діяльності, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи, «служити» інтересам громадян [1, с 11].

Основи охорони громадського порядку в державі, безперечно, як й інших інститутів, встановлено Конституцією України (ст. 17). Детальніше ця діяльність регламентується в законах, підзаконних нормативно-правових та локальних актах.

Теоретичною основою для вивчення цієї проблеми є наукові праці С. Алексеєва, В. Авер’янова, О. Андрійко, М. Баймуратова, О. Бандурки, Ю. Битяка, І. Голосніченка, Є. Додіна, Г. Мурашина, М. Орзіха, В. Погорілка, М. Рабіновича, А. Селіванова, В. Колпакова, Ю. Тодики, Ю. Тихомирова, Є. Тихонова, О. Фрицького, В. Шаповала, В. Шкарупи, Ю. Шемшученка, О. Ярмиша та ін.

Щороку із зазначеної проблематики в спеціалізованих учених радах захищається не одне дисертаційне дослідження юридичної спрямованості. Водночас вироблення теоретичних та практичних пропозицій у сфері охорони громадського порядку, які можна втілити, відбувається вкрай повільно, що   викликає занепокоєння у практичних працівників і науковців.

У розв’язанні розглядуваної проблеми показовим є приклад Німеччини: начальник поліцейського навчального закладу одночасно є керівником поліції на адміністративній території, де розташований цей заклад, що дає можливість оперативно аналізувати практичний досвід правоохоронців, а теоретичні розробки без зайвих зволікань перевіряти на практиці.

Чітке визначення понять «громадський порядок» і «охорона громадського порядку» має і теоретичне, і практичне значення. Насамперед необхідно з’ясувати сутність такого соціального явища, як громадський порядок, розкрити зміст його окремих елементів, визначити напрями розвитку. Розв’язання цієї проблеми має практичне значення і для діяльності державних органів, на які покладено обов’язок забезпечувати охорону громадського порядку. Закон України «Про міліцію» визначає охорону громадського порядку одним із пріоритетних завдань органів внутрішніх справ.

Термін «громадський порядок» словники тлумачать як порядок, який виникає, відбувається в суспільстві або пов’язаний з ним (суспільний) [3]. Термін «громадський порядок» є похідним від поняття «громадська безпека», яке розуміють як систему суспільних відносин та юридичних норм, що регулюють ці відносини для забезпечення громадського спокою, недоторканності особи, її життя та здоров’я, нормальної діяльності державних і громадських інституцій, установ, закладів, підприємств.

Громадський порядок охороняється державою, громадськими формуваннями та безпосередньо громадянами. В основу державних гарантій дотримання загальнообов’язкових правил поведінки покладено кримінальну та адміністративну відповідальність [4, с. 65].

У правовій державі відносини, регульовані нормами права, встановлюються державою, захищаються її авторитетом, а також правовими засобами. Серед правових норм основну регулятивну роль виконують норми конституційного та адміністративного права — саме вони разом із кримінально-правовими нормами визначають заборони й відповідальність за порушення громадського порядку. Більшість відносин як складових громадського порядку встановлюється й регулюється чинним законодавством.

Зауважимо, що на сьогодні законодавство не дає чіткого визначення громадського порядку, і тому окреслити це поняття можна лише на основі теоретичних напрацювань та осмислення суспільних відносин. Означена категорія досліджується різними галузями юридичної науки: теорією держави та права, конституційним, адміністративним, цивільним, кримінальним та іншими видами права.

Правові норми, якими врегульовано суспільні відносини у сфері правопорядку, в Україні встановлюють компетентні державні інституції: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи судової влади, органи державного управління на місцях та правоохоронні органи. Безперечно, перелік був би неповним без інституту Президента України, який також істотно впливає на формування правопорядку в державі.

Перелік суб’єктів, які формують загальнообов’язкові правила поведінки у сфері правопорядку, слід доповнити і самоврядними інституціями. Згідно з Конституцією України, норми права встановлюються не лише державними інституціями, а й органами місцевого самоврядування. Основний Закон України та низка інших законів установлюють основоположні права і свободи громадян, у тому числі право на охорону власних прав і свобод, право обстоювати їх, навіть вживаючи радикальних заходів на кшталт мітингів, зборів, демонстрацій тощо. Більшість правовідносин у сфері громадського порядку є підконтрольною Кабінету Міністрів України та врегульованою наказами й інструкціями міністерств і відомств, рішеннями органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, проповідувати сьогодні принцип «що не заборонено законом, те дозволено» не завжди доречно. Цей принцип не є безапеляційним для суспільних відносин України загалом і для громадського порядку зокрема, особливо з огляду на складне економічне становище держави, рівень безробіття, значне майнове й соціальне розшарування суспільства, невідповідність можливостей держави потребам суспільства. В умовах сьогодення економічна ситуація в країні ускладнюється й тим, що для громадян стало проблематичним повернення власних коштів із банківських установ або отримання соціальної допомоги від держави.

Варто також зважити й на рівень правосвідомості громадян. Залишаючи поза увагою правопорушення та злочини, ми тим самим породжуємо безвідповідальність.

Охорона громадського порядку є одним із головних завдань працівників підрозділів міліції громадської безпеки МВС України. Прообразом сучасної патрульної служби можна вважати Внутрішню варту, створену на базі внутрішніх губернських батальйонів Указом російського імператора Олександра І від 27 березня 1811 року. Безсумнівно, структура, що існувала в ті часи, залишається бажаною для будь-якого командира патрульного полку. Забезпечити порядок у наших містах було б набагато простіше, якби чисельність патрульних полків була такою, як на початку XIX століття. Наприклад, тоді передбачалося 5 поліцейських на 2 тисячі жителів і 10 — на чолі з унтер-офіцером — на 5 тисяч. За минулі два століття діяльність патрульної служби зазнала значних змін. Останні трансформації в організації патрульної служби відбулися 2005 року, коли Указом Президента України від 19 липня «Про ліквідацію Державної інспекції МВС України» Департаментові громадської безпеки МВС України було доручено розробити пакет документів із цього питання. Програма реформування підрозділів міліції громадської безпеки № Ю792/Лц від 29.07.2005 р., накази МВС України «Про організацію навчання працівників новостворюваних підрозділів Державної служби безпеки дорожнього руху та Патрульної служби МВС України» № 933 від 26.10.2005 р., «Про створення патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України та реорганізацію дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції» № 214 від 28.02.2006 р., «Про заходи щодо вдосконалення системи комплексного використання сил і засобів в охороні громадського порядку» № 505 від 30.09.2008 р. — це аж ніяк не повний перелік чинних нормативно-правових документів. Звичайно, згаданими нормативно-правовими актами не обмежується регламентація організаційно-правового забезпечення охорони громадського порядку на рівні Міністерства внутрішніх справ України.

Сучасний стан охорони громадського порядку в державі та чинна система органів внутрішніх справ України не є досконалими і потребують науково обґрунтованого оновлення. Діапазон проблем, які найближчим часом необхідно розв’язувати, є надзвичайно широким, тому реформування діяльності міліції громадської безпеки буде тривалим і складним.

Керівництво Міністерства внутрішніх справ України приділяє належну увагу охороні громадського порядку. 2009 рік названо роком протидії вуличній злочинності та злочинам проти особистого майна громадян і, зокрема, роком патрульної служби. Працівники цього підрозділу завжди мали вагомі здобутки в організації та охороні громадського порядку. Так, за 2008 рік працівниками патрульної служби на території держави було розкрито 14 тисяч 439 злочинів [2, с. 9].

Позитивних результатів удається досягти і завдяки участі в охороні громадського порядку курсантів вищих навчальних закладів МВС України. Як свідчить аналіз оперативної ситуації, у районах, де патрулювання здійснюють курсанти, зменшується кількість звернень громадян до чергових частин ОВС стосовно порушення їхніх прав і свобод. Курсанти, а це майбутні офіцери-правоохоронці, набувають необхідного практичного досвіду та закріплюють теоретичний матеріал на практиці, охороняючи громадський порядок. Ми переконані, потрібно комплексно попрацювати над законодавчим закріпленням участі курсантів в охороні громадського порядку. Така форма діяльності курсантів насамперед потребує матеріально-технічного забезпечення, у тому числі й засобами індивідуальної безпеки. По-друге, необхідно також, щоб таку роботу вони здійснювали не періодично, а постійно. Це, зрештою, позитивно вплине і на стан охорони громадського порядку, і на формування професіоналізму майбутнього співробітника міліції.

В охороні громадського порядку беруть активну участь і військовослужбовці Внутрішніх військ, Збройних Сил України. Силами Внутрішніх військ забезпечується охорона громадського порядку вулиць та масових заходів у населених пунктах, де вони дислокуються. Через незадовільний рівень фінансування такої роботи державним бюджетом зазначені підрозділи змушені виживати в складних економічних умовах, укладати договори щодо охорони приватних підприємств, банківських установ та інших приватних структур.

Забезпечити відповідний правопорядок лише силами державних інституцій, ураховуючи соціальні (насамперед економічні) негаразди громадян, дуже складно.

Згідно з чинним законодавством реалізацію правоохоронної функції покладено як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування. У зв’язку з цим існує об’єктивна потреба чітко розмежувати їхні завдання та повноваження у забезпеченні законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Цього року ми відзначаємо п’ятдесяту річницю від дня започаткування громадського руху з охорони правопорядку, більше відомого як добровільні народні дружини. Історія засвідчує, що на початку 1958 року в Ленінграді (нині — Санкт-Петербург) почали створювати добровільні народні дружини з охорони громадського порядку. На території України такі дружини вперше почали формувати у грудні 1958 року в Донецькій області, а згодом цю ініціативу підтримали і в інших регіонах України.

Проаналізовані нами архівні матеріали свідчать, що держава завжди використовувала можливості громадськості в охороні громадського порядку. Після проголошення незалежності України в 1991 році було розпочато створення нормативної бази з цього питання.

Сьогодні близько сорока законів регулюють питання охорони правопорядку в державі. До основних нормативно-правових документів належать такі закони: «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність» та «Про місцеве самоврядування в Україні» й деякі інші. У своїй повсякденній діяльності, спрямованій на охорону прав і свобод громадян, цими законами керуються державні підрозділи.

У 2000 році Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», яким на законодавчому рівні закріплено реальні можливості громадян в охороні громадського порядку. Відповідно до цього закону одним із завдань громадських формувань з охорони громадського порядку є надання допомоги ОВС у забезпеченні громадського порядку та безпеки, запобіганні адміністративним та кримінальним злочинам. До складу таких формувань має входити не менш як 10 осіб. Вони повинні створюватися на добровільних засадах, мати відповідні установчі документи та бути зареєстрованими в органах Міністерства юстиції України.

Стосовно питання нормативного врегулювання участі органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку слід зазначити, що на органи місцевого самоврядування покладено завдання не лише запобігати порушенням прав і свобод громадян, а й поновлювати порушені права жителів територіальних громад, створювати умови для підтримання на території законності, громадської безпеки тощо. У виконанні цих завдань беруть участь як органи місцевого самоврядування, так і створені депутатські комісії: зв’язків із громадськістю; законності та захисту прав громадян; із питань освіти, науки; зі справ сім’ї та молоді, — кожна з яких має свої повноваження (закріплені в положеннях про кожну комісію). Депутати можуть формувати й інші комісії для створення та дотримання на відповідній території громадського порядку.

Органи місцевого самоврядування попри скасування Верховною Радою ст. 7-1 Закону «Про міліцію» щодо діяльності місцевої міліції, змушені створювати своїми рішеннями підрозділи з охорони громадського порядку та відповідно матеріально забезпечувати їх. Наприклад, у вересні 2006 р. на засіданні Донецької міської ради було прийнято рішення про створення при міській раді інспекції з благоустрою та екології. Штат цієї інспекції становить — 50 посад. До її компетенції належать питання благоустрою, санітарного стану території, дотримання чистоти та порядку в Донецьку, правил торгівлі на ринках та інші повноваження. Позитивний досвід роботи Донецької інспекції з благоустрою та екології не міг залишитися непоміченим: аналогічні підрозділи створено або планується створити також в інших населених пунктах держави.

Безперечно, виконуючи завдання з охорони правопорядку, компетентні суб’єкти, передусім ОВС, не можуть обійтися без допомоги територіальної громади. Для міста це менш проблематично, ніж, скажімо, для села чи селища, де один дільничний інспектор обслуговує декілька населених пунктів, а придбання технічних засобів спостереження та контролю сьогодні є нереальним для бюджетів органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, ступінь взаєморозуміння міліції та населення є одним з індикаторів соціально-політичної ситуації у державі. Міліція уособлює в очах людей правопорядок, встановлений законом, виступає інструментом влади. Негативна оцінка населенням діяльності міліції свідчить про його ставлення до чинних законів і до органів управління. Якщо влада неспроможна забезпечити громадський порядок через різні обставини (часто об’єктивні), то потрібно ширше використовувати можливості територіальної громади. Саме у співпраці з територіальною громадою органи правопорядку зможуть забезпечити належний рівень громадського порядку в державі.

Отже, навчальні заклади потрібно активніше залучати до вирішення цього питання. На нашу думку, доцільно запровадити систематичний моніторинг з питань охорони правопорядку територіальною громадою, об’єднавши зусилля юристів, політологів, соціологів. Окрім того, разом із Міністерством освіти і науки, освітніми управліннями на місцях необхідно проаналізувати навчальні програми зі спеціальних дисциплін «Адміністративна діяльність», «Охорона громадського порядку», «Права і свободи громадян» та деяких інших, які вивчають у спеціалізованих юридичних ВНЗ, щодо відповідності їх суспільним інтересам та підготувати відповідні науково-практичні рекомендації.

Запрошуємо читачів обмінятися думками щодо розв’язання зазначених проблем. Це допоможе вдосконалити організацію охорони громадського порядку державними та недержавними структурами, адже попереду в нас фінальна частина Чемпіонату Європи 2009 року серед юнаків та чемпіонат Європи з футболу 2012 року.

Джерела

1. Авер’янов В. Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. — 2006. — № 5. — С. 11—17.

2. Вартові нашого спокою. Або кілька замальовок із життя патрульної служби // http: //www. imzak. org. ua/index. php/N8-9/m 1237197577

3. Короткий тлумачний словник української мови / Уклад.: Д. Г. Гринчишин, Л. П. Гумацька, В. Л. Карпова та ін.; Відп. ред. Я. Л. Гулицька. — К.: Рад. школа, 1978. — 296 с.; Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. чл-кор. АН СССР Н. Ю. Шведовой. — 18-е изд., стереотип. — М., 1986. — 797 с.; Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. — К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. — 1440 с.

4. Юридичні терміни. Тлумачний словник / В. Г. Гончаренко, П. П. Андрушко, Т. П. Бозанова та ін.; За ред. В. Г. Гончаренка. — 2-ге вид., стереотип. — К.: Либідь, 2004. — 320 с.

Автор: Віктор Бесчастний