Еволюція самоврядних інституцій на теренах України в процесі історичного розвитку

Еволюція та становлення різних суспільних інститутів, і передусім держави як соціальної організації, наочно показують їх послідовну зміну, що відбувається в процесі переходу від менш простих форм суспільної організації до завершеніших. Явище самоврядності особливе значення має для України. На думку Володимира Горбатенка, недостатня розвиненість державно-правових інституцій протягом усієї історії, що пов’язана з довготривалими етапами бездержавного та напівдержавного розвитку українського народу, призвела до формування
в українській ментальності стійких самоврядних потенцій [1, с. 14]. Актуалізація самоврядності має не тільки суто українське коріння, вона пов’язана із загальносвітовою тенденцією. Як відзначає відомий фахівець у сфері конституційного права Юрій Тодика, «принцип самоврядування є одним із найдавніших і універсальних серед тих, що застосовуються в управлінні починаючи з ранніх стадій розвитку людського суспільства» [2, с. 485].

Звичайно, в умовах України еволюція розвитку самоврядних форм організації суспільного життя зазнала виразних змін. Розвиток публічних форм організації самоврядних інститутів відбувався в умовах зовнішньої державної експансії. Це органічне поєднання самоврядних форм організації суспільного життя, релігійних духовних засад християнства, а також розвинуті форми самоврядування створили об’єктивну базу для зародження державних інститутів публічної влади, які стали реальною основою для подальшого виникнення державності та громадянського суспільства.

Зародження самоврядних інститутів публічної влади починається в VIІ столітті до н. е. з найдавнішої державності на території України – Скіфії, де влада царя обмежувалася Народними зборами – Радою скіфів – як найвищим законодавчим органом у державі. Їй належала вирішальна роль у прийнятті державних рішень. За оцінкою фахівців, це була  особлива форма військової демократії. Логічним її продовженням стала Сарматська держава (нинішня територія Донецької та Луганської областей), в якій самоврядні засади реалізації державно-управлінських дій були дещо розширені та зміцнені. На території Криму виникли грецькі міста-держави: Ольвія, Херсонес, Феодосія. Пантікапей (нині Керч), розквіт яких  припадає на V–IV століття до н.е. У державах-полісах демократична форма організації влади спиралася на обов’язковий елемент у формі народних зборів під назвою «віче», потім обиралася рада міста. До її компетенції входили питання торгівлі, розробки грошової системи, прийняття нормативних документів у формі директив і постанов.

Державна влада за часів Київської Русі мала монархічний характер. На чолі держави стояв київський князь, але він поділяв цю владу з народним вічем або боярською радою. У системі державності часів Київської Русі механізми самоврядування використовували як істотні державотворчі інструменти. Наприклад, Рюриковичі, Володимир Мономах були запрошені на князівську посаду саме за рішенням віча. Відомі історичні факти, коли віче усувало з посади впливових князів, як це було зі Всеволодом та Ізяславом [4, с. 5–17]. Третій етап еволюції самоврядних форм організації влади позначився запровадженням магдебурзького права. Воно стало логічним продовженням публічних форм самоврядності й мало свої негативи (це одна з форм колонізації, церква дуже впливала на нього, а також, на думку М. Грушевського та В. Антоновича, правові засади цього документа були вироблені на чужому ґрунті) та позитиви (магдебурзьке право наближало й поєднувало українські загальні традиції з європейськими формами і світовими стандартами). Магдебурзьке право було однією з форм адаптації українських інститутів самоврядування до тодішніх європейських традицій. Самоврядування стимулювало у широких верств населення повагу до права на свободу та самоорганізацію різних сфер суспільного життя. Тому магдебурзьке право слід вважати позитивним чинником, особливо його використання під час існування Литовського князівства. Але після створення Люблінської унії у магдебурзькому праві посилилась експансійна складова полонізації.

Четверта форма організації суспільного життя на засадах самоврядності належить до важливого й унікального етапу розвитку української державності, пов’язаної з Козацькою республікою. Якщо Запорозька Січ мала військово-політичне утворення, де існувала самоврядність як особлива модель з інтегрувальним публічним механізмом та інструментом інституалізації державних структур, військових за формою, самоврядних за походженням та функціями й змістом діяльності, то у Запорозьких вольностях була запроваджена паланкова адміністративно-територіальна структура, що є особливою формою державного устрою з паланковим адміністративно-територіальним поділом. Д. Яворницький достатньо дослідив систему адміністративно-територіального поділу козацької держави. Усю територію було розподілено між полками, на чолі яких стояли виборні полковники. Полки поділялися на курені, очолювані виборними отаманами, а ті, у свою чергу, – на сотні, геть усі посади були виборними. Голову держави – Гетьмана – обирало січове коло. Він був найвищою державною посадовою особою. А найвищим представницьким органом – січове коло (рада), яке скликали тричі на рік – першого січня, на Великдень та на Покрову. У роботі ради брали участь усі козаки. Зібрання відбувалося врочисто, із дзвонами литавр, виносом військових клейнодів, бунчука та прапорів. Січове коло обирало не лише Гетьмана, а й суддю, писаря, осавула, курінних отаманів, а також перерозподіляло землі, ліси, водойми, затверджувало кордони, територіально-адміністративні структури та козацьку старшину [7]. 

У такий спосіб у модель козацької державності було закладено оригінальну архітектоніку публічної державної влади, яка за своєю природою, походженням та умовами легітимізації була самоврядною, до того ж остання охоплювала усі сфери публічного життя: військову, побутову, збирання мита, правопорядок, судову систему. Самоврядність у цій унікальній моделі державності була інтегрувальним публічним механізмом усього складного державного управління та водночас – інструментом інституалізації державних структур, військових за формою, самоврядних за походженням, функціями й змістом діяльності. Доктринальною та політико-правовою базою Козацької республіки можна вважати договори, підписані козаками зі своїми сусідами, а також документи, прийняті козацькою верхівкою як нормативна база української державності. Зборівський договір 1649 року відновив українську державність під назвою Гетьманщина, яка проіснувала до 1764 року. Білоцерківська угода 1651 року, підписана Б. Хмельницьким з Річчю Посполитою, передбачала несприятливі для українства умови. Гадяцький договір  1658 року, який проголошував Україну з Польщею і Литвою «Великим Князівством Руським», проіснував півроку. І, нарешті, Чуднівський мирний договір 1660 року, який повторював Гадяцький трактат, але було відсутнє «Велике Князівство Руське». Якщо договори з Польщею розглядали Україну як самостійну, незалежну в рамках трьох держав – України, Польщі,  Литви, то  Березневі трактати Богдана Хмельницького 1654 року (Переяславський договір) мають велике значення тому, що самоврядність забезпечувала автономізацію України в рамках Росії. На думку автора, взірцем правової бази Козацької республіки був «Договір та встановлення прав і вольностей Війська Запорозького та всього вільного народу Малоросійського між Ясновельможним Гетьманом Пилипом Орликом та між Генеральною старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, що за давнім звичаєм і за військовими правилами схвалені обома сторонами вільним голосуванням і скріплені найяснішим Гетьманом урочистою присягою»  1710 року, підготовлений першим гетьманом в еміграції П. Орликом, а також Г. Герциком, А. Войнаровським, К. Гордієнком, де визначалися державний устрій та форма правління, описувалися процедури формування інститутів місцевої влади. Але це був акт для Речі Посполитої, що є різновидом договірних пунктів між Гетьманом та Військом Запорозьким, в якому засвідчувалася політична зрілість козацької держави. Цю угоду, на жаль, неможливо було застосовувати на території Запорозької вольності. Документ містить 16 параграфів та преамбулу, в якій сформульовано принципи побудови суверенної Української держави. Перша стаття присвячена віросповіданням, у другій – визначаються кордони Української держави в межах, установлених Зборівською угодою 1649 року, у шостій – викладено форми організації державної влади та самоврядування. Місцева влада формувалася виборним шляхом. Цей документ є підсумковим правовим меморандумом, у якому чітко представлена доктринальна база розвитку Козацької республіки.

Оцінювати самоврядні форми організації суспільного життя часів козацької державності дуже складно. Розвиток подій тих часів свідчить, що народ України отримав унікальний шанс відстояти свою гідність, незалежність, право на свободу та народовладдя, органічно поєднуючи їх з авторитарною військовою дисципліною та унікальною державною адміністративно-територіальною ієрархією військового типу. Але всі ці переваги не вдалося реалізувати та закріпити перемогою через установлення міцної державності. Цьому завадила суперечливість та недосконалість самоврядних форм організації суспільного життя, однак, на думку автора, найбільшою перешкодою були ментальні риси української спільноти.

Подальший, п’ятий етап розвитку самоврядних форм організації суспільного життя на сході чи заході України мав форму зовнішньої експансії і був не атрибутом внутрішнього розвитку українства, а лише формальною ознакою організації суспільного життя з елементами чи то російської земської самоврядності, чи то австро-угорської обмеженої самоврядності. Поглинання самоврядування за часів Російської імперії розпочалося із запровадження комендантської системи управління, яка здійснювала адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування. Потім була уніфікована форма місцевого самоврядування, відповідно до якої запроваджувалося загальноміське (міський голова, загальна міська дума і шестигласна міська дума) та станове самоврядування (передбачало управління міськими станами – купецьким, міщанським, ремісничим). Після реформи 1861 року форма сільського товариства поширюється на всіх селян і стає базою для створення сільських громад. У 1864 році в Росії здійснюється земська реформа, запроваджуються повітові та губернські земства, до компетенції яких належали питання місцевого значення – медичне обслуговування, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами, земські повинності та прибутки. У 1870 році в Російській імперії було здійснено реформу міського самоврядування, згідно з якою запровадили виборність міських дум. Дума обирала виконавчий орган – управу, її очолював міський голова, який був і головою Думи (не мали права на участь у міських виборах жінки, а також ті, хто не мав нерухомого майна). Міська влада опікувалася благоустроєм міста, розвитком промисловості, торгівлею. Сфери діяльності, які регулювало населення, – земські школи та лікарні, що були найкращими у системі освіти та охорони здоров’я тих часів. На думку автора, самоврядування дало  змогу самодержавній бюрократичній системі Росії перекласти на громадське управління багато справ загальноімперського змісту та левову частку обтяжливих для центральної влади витрат. Дещо за іншим сценарієм відбувається поглинання самоврядування зовнішньою державною централізацією. «Одразу після входження західноукраїнських земель до складу Австрії, – підкреслює В. Куйбіда, – розпочалися процеси посилення й зміцнення центральної, державної влади, а також згортання місцевого самоврядування. Так, у Львові створено Дирекцію поліції й окружного управління, яка мала право втручатися майже в усі справи магістрату, а трохи згодом декретом австрійського імператора Йосифа ІІ від 31.08.1786 р. узагалі було скасовано магдебурзьке право»  [6, с. 108]. Принагідно зазначимо, що принцип австрійського самоврядування полягав не в тому, щоб розширити народовладдя, а в тому, щоб розчленувати завдання й функції державного управління та самоврядування. З початку ХІХ століття мешканці міст позбавлялися права обирати радників магістрату, потім Галичину розподілили на 74 повіти, очолювані старостами й начальниками, яких затверджував імператор. У містах Австрійської імперії міському громадянству надали статус «горожанства». Міська громада мала право обрати свою Раду, яку створювали залежно від кількості членів громади. Право обирати депутатів мали піддані Цісаря, ті, хто досягнув 24 років, проживав на відповідній території не менш ніж один рік. Рада обирала громадську Старшину, до якої входили начальник громади (бурмістр, війт) і не менш як два радники, усіх їх обирали терміном на 6 років [5, с. 44].

Важливою віхою в становленні організаційних основ місцевого самоврядування став шостий етап розвитку української державності (1917–1920 роки), коли було проголошено УНР. Ідею запровадження широкого місцевого самоврядування, що спирається на організаційну автономію, гарантований судовий захист, невтручання у справи виборних органів місцевої влади було закріплено в Конституції УНР 1918 року. На жаль, здійснювати місцеве самоврядування в Україні відповідно до визначених Конституцією вимог не вдалося. Центральна Рада призупинила свою діяльність, а за часів Директорії 1918–1920 років старі органи самоврядування було ліквідовано. Нова система місцевої влади будувалася на ієрархічних засадах. Сільська і міська громади обирали свої ради. Від них обирали представників до повітової влади. Звідти обирали представників до Губернської народної ради. У Західній Україні в 1917–1920 роках частково використовували австрійське законодавство у тій частині, де воно не суперечило інтересам Західноукраїнської Народної Республіки. Додатково до цього був прийнятий спеціальний закон про адміністрацію, яким визначалася територіальна основа місцевого самоврядування, побудована на повітовому поділі. Розбудова Західноукраїнської Народної Республіки здійснювалася на підставі документів, прийнятих у жовтні–листопаді 1918 року. Серед них – Статут Української Національної Ради, Прокламація Української Національної Ради й Відозва Української Національної Ради [3, с. 92–95].

Після встановлення комуністичного режиму на теренах України інститут місцевого самоврядування пішов у небуття. Його замінила всезагальна диктатура «пролетаріату» з «усевладдям рад». Місцеві органи влади були органічно вмонтовані в державну вертикаль, що забезпечувала монополію партійно-бюрократичного апарату. Тодішні місцеві ради перетворилися на структури, що надавали визначені державою послуги. Їх обирали, й діяли вони як органічна частина радянського тоталітарного режиму. Інститут місцевого самоврядування зник як для використання у політичній практиці, наукових дослідженнях, так і в буденному широкому вжитку. Не дали бажаного результату спроби демократизувати місцеву владу під час запровадження горбачовських реформ.

Сьомий етап розпочався з розбудови незалежної держави, коли визначальну роль виконував інститут місцевого самоврядування. Спочатку його діяльність було відновлено прийняттям відповідного законодавчого акта, який уперше в практиці законодавчої діяльності республік СРСР реанімував інститут місцевого самоврядування. Після прийняття низки законів, а потім і Конституції України українська самоврядність вирвалась на волю з обіймів тоталітарної спадщини і надихнула народ України на демократичні перетворення. Проведений аналіз свідчить про наявність правових розбіжностей між Європейською Хартією місцевого самоврядування, яку Україна повністю ратифікувала у 1997 році, і законодавчими нормами України. Хартія передбачає чітке інституційне визначення суб’єкта місцевого самоврядування – місцеву владу. А в Україні публічна природа влади представлена трьома інституціями: територіальною громадою, за якою закріплені декларативні права і вона є неспроможною нести відповідальність перед населенням, котре входить до цієї громади; виокремленим інститутом міського, сільського і селищного голови, який розмиває владну суб’єктність цього інституту; представницькими й виконавчими органами, які закріплені за територіальною громадою і є нібито  інструментом реалізації правових повноважень. Наступна суперечність пов’язана з наявністю в одній територіальній громаді кількох суб’єктів самоуправління, які є самостійними суб’єктами самоврядування, мають свої органи, бюджети, апарат управління. Таку інституційну недосконалість можна усунути, тільки реформувавши адміністративно-територіальний устрій України. В європейських країнах розроблена система правового регулювання, в Україні такої правової бази поки що немає, тому її потрібно створювати з відповідними організаційними структурами громадянського суспільства, здатними захищати інтереси мешканців певної території.

Джерела

1. Горбатенко В. П. Місцеве самоврядування в Україні: політологічний аналіз концепцій минулого і сучасність: Автореф. дис. … канд. політологічних наук: 23.00.02. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України,  1995. – 23 с.

2. Конституційне право України / За ред. акад. АПрН України, д-ра юрид. наук Ю.М. Тодики, д-ра юрид. і політич. наук В. С. Журавського. – К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. – 544 с.

3. Конституційні акти України. 1917–1920. Невідомі конституції України. – К.: Філософська і соціологічна думка, 1992. – 272 с.

4. Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. – М.: Эксмо, 2006. – 1024 с.

5. Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні. – Львів: Літопис, 2001. – 222 с.

6. Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: Монографія. – К.: МАУП, 2004. – 432 с.

7. Яворницький Д. І. Історія запорозьких козаків:
У 3-х т. – К.:  Світ, 1991. – Т. 3. – 557 с.

Автор: Алла Шаповалова